臺灣臺北地方法院行政訴訟判決108年度簡字第324號原 告 蔡之棟訴訟代理人 陳克譽律師
王俊賀律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑訴訟代理人 俞旺程
江美瑤張心怡上列當事人間醫療法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年10月28日府訴三字第1086103559號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係臺北市美麗晶華診所（下稱系爭診所）負責醫師，經民眾檢舉其於民國106年10月14日向系爭診所購買2組6次除毛療程而預付費用新臺幣（下同）4萬9,040元。嗣經被告於108年3月19日派員至現場查察，攜回民眾除毛病歷影本、門診費用收據及除毛項目價目表等資料，查得該民眾106年10月14日、107年2月10日、5月5日及108年1月18日病歷內登載療程記錄除毛等內容，門診費用收據自費診療項目載明雷射4萬9,040元（就診日期自106年10月1日起至106年10月31日止），另系爭診所現場提供除毛價目表載明單次治療（腋下）專案價格4,000元，平價6次專案療程1萬5,000元/6次。案經被告認系爭診所向病患以先收取1筆醫療費用分次完成療程之預收費用方式進行診療服務，涉擅立名目向民眾收取費用，違反醫療法第22條第2項規定，遂以108年4月11日北市衛醫字第1083009661號函通知系爭診所陳述意見，並經該診所於108年5月28日以書面提出陳述意見後，被告依調查結果審認原告違規屬實，爰依同法第103條第1項第1款及第115條第1項及臺北市政府衛生局處理違反醫療法事件統一裁罰基準之規定，以108年6月3日北市衛醫字第1083057075號裁處書處原告最低額5萬元罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：醫療法第22條第2項僅明文規定「醫療機構不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費」，並未載明「核定收費標準」，地方機關對於上述母法為擴大解釋，竟依據醫療法第22條及第103條第1項第1款規定處罰原告，適用法規顯有錯誤，原告收費標準顯然較被告核定之價格優惠，並未違反收費標準或超額收費之要件。被告引述衛生局96年10月16日衛署醫字第0960045196號函示，並不足採，本件原告有提供醫療完整之服務，與該函示不相同，並請求調查新光醫院106年之收費標準，足以證明該收費標準確為被告所核定後，公布於網路連結上，可供不特定人參考，原告之收費標準均為腋下及大腿除毛療（課）程6堂，原告所收支費用亦未逾八大醫院之標準，原告符合「實做實收」費用，於法並無違背等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：系爭診所遭民眾檢舉，販售2組6次除毛療程而預收費用4萬9,040元，並有被告108年3月19日檢查工作日記表、除毛項目價目表、民眾除毛醫療紀錄及門診費用收據等影本附卷可稽。經查，原告為「美麗晶華診所」之負責醫師，系爭診所以先收取一筆醫療費用後，分次完成療程之預收費用方式進行診療服務，且該除毛療程收費標準並未依醫療法第21條規定，經被告核定，依醫療法施行細則第11條第3項規定及前開衛生福利部函釋，應認係屬擅立收費項目，而有違反醫療法第22條第2項規定。被告依同法第103條第1項、第115條及臺北市政府衛生局處理違反醫療法事件統一裁罰基準之規定裁處最低額5萬元罰鍰，應無違誤，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、法院之判斷：
（一）相關法令、函釋
1.按醫療法第11條規定：「本法所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」第21條規定：「醫療機構收取醫療費用之標準，由直轄市、縣（市）主管機關核定之。」第22條規定：「醫療機構收取醫療費用，應開給載明收費項目及金額之收據。醫療機構不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費。」第103條第1項第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：一、違反…第22條第2項…規定…。」第115條第1項規定：「本法所定之罰鍰，於私立醫療機構，處罰其負責醫師。」
2.醫療法施行細則第11條第3項規定：「本法第22條第2項所稱擅立收費項目收費，指收取未經依本法第21條規定核定之費用。」
3.前行政院衛生署（102年7月23日改制為衛生福利部，下稱前衛生署）99年10月6日衛署醫字第0990211896號函釋：「主旨：為避免醫療機構擅立名目向病人收取醫療費用，請依說明段辦理，請查照。說明：……二、本署前已多次重申，醫療機構不得擅立名目收費，有關轉床費、磨粉費、住院取消手續費、加長診療費、提前看診費、檢查排程費、預約治療或檢查費、掛號加號費等項目，均屬擅立名目，醫療機構不得向民眾收取上述之費用……。」(原處分卷第24-25頁乙證6)
4.衛生福利部104年2月25日衛部醫字第1041661402號函釋：「…
…二、……醫療機構不得擅立名目收費，有關轉床費…….檢查排程費、預約治療或檢查費、掛號加號費等項目，均屬擅立名目，醫療機構不得向民眾收取上述之費用。……三、……醫療機構應依所實際提供之服務內容收取費用，並據實開立收據，……醫療機構以網路提供門診預約並預收費用方式，應屬不可……。」(原處分卷第26-27頁乙證7)
5.臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「…
…公告事項：六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：……（十）醫療法中有關本府權限事項……。」
6.臺北市政府衛生局處理違反醫療法事件統一裁罰基準第3點規
定：「本局處理違反醫療法事件統一裁罰基準如下表：（節錄）罰鍰單位：新臺幣第3點第9項：『醫療機構違反收費標準，超額或擅立收費項目收費，第1次處罰鍰新臺幣5萬元至15萬元，第2次處罰鍰新臺幣10萬元至20萬元，第3次以上處罰鍰新臺幣15萬元至25萬元』。」
（二）本件爭點為：「系爭診所是否有「違反收費標準、擅立收費項目收費」之情事（本院卷第136頁言詞辯論筆錄），經查：
1.按為促進醫療事業之健全發展，合理分布醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康，醫療法於第21條規定「醫療機構收取醫療費用之標準，由直轄市、縣 (市) 主管機關核定之」此乃為避免醫療機構濫收醫療費用，增加國民負擔，故規定其標準由直轄市、縣 (市) 主管機關核定。被告為執行醫療法第21、第22條規定，並依據衛生福利部函頒之「醫療費用收費標準核定作業參考原則」訂有臺北市醫療機構醫療費用收費標準核定原則（下稱核定原則）。依核定原則第2點規定：「臺北市醫療機構醫療費用之收費標準（包含中、西、牙醫），依下列原則核定：（一）屬健保給付項目者：1.符合健保給付規定者：依健保支付標準規定辦理。2.不符合健保給付規定者：
依健保支付標準（醫學中心等級）二倍以下之範圍內核定收費。（二）非屬健保給付規定項目（自費項目）者：1.衡酌醫用者意見、成本分析、市場行情與醫療設施水準等因素，依審查作業程序（附件一）據以核定公告辦理。2.國際醫療收費以服務品質為評價基礎，衡酌醫療機構成本投入及配合推動價格透明、知情同意情形等因素，依審查作業程序據以核定公告辦理。3.其他非屬健保給付規定項目如：證明書費、病歷複製本費等，依附件二所列標準核定。」前開附件二「非屬健保給付規定項目之醫療費用收費標準表」中（三）其他項下載明「備註：本表未列出之收費標準，請參照國立台灣大學醫學院附設醫院、臺北榮民總醫院、財團法人臺灣基督長老教會馬偕紀念社會事業基金會馬偕紀念醫院、新光醫療財團法人新光吳火獅紀念醫院、國泰醫療財團法人國泰綜合醫院、長庚醫療財團法人台北長庚紀念醫院、三軍總醫院附設民眾診療服務處、台北市立萬芳醫院－委託財團法人私立臺北醫學大學辦理等八家醫學中心收費標準。」
2.又核定者，乃對人民申請事項審查後所為之決定；訂定者，則指非經申請事項，主管機關依法主動作為事項。前者如醫療法第21條；後者如緊急醫療救護法第20條。又如行政程序法第157條第2項規定：「數機關會同訂定之法規命令，依法應經上級機關或共同上級機關核定者，應於核定後始得會銜發布。」或如律師法第4條第2項規定：「前項訓練之實施期間、時間、方式及其他相關事項，由全國律師聯合會訂定，並報法務部備查。但退訓、停訓、重訓及收費事項，由全國律師聯合會擬訂，報請法務部核定。」可知「核定」與「訂定」應有所區別。準此，醫療法第21條既規定為「核定」，自係由醫療機構就其擬收取之醫療費用項目、金額、收費方式等向地方主管機關提出申請，而由主管機關核定。況依核定原則第5點規定：「醫療機構申請新增（或調整）自費項目經本局核定後，應將核定公告及醫療費用項目等事項以紙本揭示於醫療機構及於所屬網站首頁明顯處7日以上，且於櫃檯備置經主管機關核定之紙本收費標準供病人查閱，始得收費，並應持續公開揭示，供民眾就醫選擇參考。」綜上可知，依醫療法第21條及核定原則規定，原告如新增（或調整）自費項目，應向被告機關申請核定。此亦有被告網站公告本市醫學中心醫療收費(除毛相關項目)核定項目(本院卷第155頁）、「臺北市醫療機構新增(調整)非署健保給付項目審查作業流程圖」(本院卷第157頁），及前行政院衛生署96年10月16日衛署醫字第0960045196號函釋（本院卷第159頁）可稽。
（三）原告係系爭診所負責醫師，經民眾檢舉系爭診所於106年10月14日向民眾收取2組6次除毛療程預付費用4萬9,040元。經被告機關於108年3月19日派員至現場查察，攜回民眾除毛病歷影本、門診費用收據及除毛項目價目表等資料，查得該民眾106年10月14日、107年2月10日、5月5日及108年1月18日病歷內登載療程記錄除毛等內容，門診費用收據自費診療項目載明雷射4萬9,040元（就診日期自106年10月1日起至106年10月31日止），另系爭診所現場提供除毛價目表載明單次治療（腋下）專案價格4,000元，平價6次專案療程1萬5,000元/6次等情，有原處分卷證所附資料可稽。按醫療機構在為病患為醫療行為前，確實已事先向病患說明醫療行為內容、流程及費用，亦在獲得同意下先行一次收取整個療程醫療費用後，始分次為病患實行醫療行為，該行為仍屬違反醫療法第21條、第22條第2項規定之立法目的（參照最高行政法院108年度裁字第1562號裁定意旨）。則除原告收費標準係依八大醫學中心收費標準收費(含診療項目、收費金額、收費內容說明)，或收費前經被告機關「核定」者，均難謂為符合醫療法第22條第2項規定。故醫療法第22條要求醫療機構不得違反收費標準、且不得超額或擅立收費項目，其立法意旨即在避免病患於資訊不對等之情事下，非基於其自由意願接受醫療診治，前行政院衛生署99年10月、衛福部104年1月及2月等三函釋，均在揭示此一原則，亦即「有醫療行為、方有付費」、「有診治行為，才可收費」、「可以預約治療，不可以預繳預收費用」。
（四）原告雖主張其係依據臺北市市立聯合醫院（下稱市立聯醫）收費標準，惟因經被告說明市立聯醫並非八大醫學中心，原告其後又主張其係依據新光醫療法人新光吳火獅紀念醫院(下稱新光醫院) 106年11月23日診療項目收費標準收費，業經被告109年11月2日當庭否認，且被告業已提出被告核定之收費標準公布方式（本院卷第239-245頁）。至原告主張新光醫院106年11月23日診療項目收費標準為其合法收費論據，惟查：被告早於106年4月11日業已查獲系爭診所於網站刊登除毛價目表載明腋下單次治療4,000元，平價6次專案療程15,000元/6次，永久保固不限次數專案25,000元醫療廣告，並經被告機關以106年9月14日北市衛醫字第10637049800號裁處書裁處原告在案（見本院卷第473-475），益證原告主張新光醫院106年11月23日診療項目收費標準為其收費方式云云，委無足取。況原告所提新光醫院109年10月21日新醫管字第1090000090號函（本院卷第425頁），並未檢附被告核定文號，且原告於本院109年11月2日辯論期日時，亦未能明白提出其係於何時經由新光醫院官網進入，查得上開收費資料（見本院卷第431-432頁），其主張並未有證據以實其說，自無足採。
（五）原告復主張被告誤解前行政院衛生署99年10月6日衛署醫字第0990211896號函示云云，按，醫療法第21條及第22條第2項規定即在前揭三方對立關係中表明立法之選擇結果，並藉由地方主管機關核定公告之方式，告知地方民眾何者為醫師可得提供之醫療項目及其收費內容，以補其資訊不對等之困境。是以區域醫療機構僅得依當地地方主管機關核定之醫療項目提供醫療服務予就診之病患並據以收受醫療費用，縱其自認其已具備某項屬地方主管機關核定收費標準以外之醫療技術執行能力，亦應先向地方主管機關申請，並經地方醫事審議委員會認可及公告後，始得執行該項醫療業務。如該區域醫療機構未經前揭申請程序，即逕自於地方主管機關核定之醫療項目超收醫療費用，或執行核定醫療項目以外之醫療處置行為，基於醫療法施行細則第11條第3項規定意旨，其自屬醫療法第22條第2項所指之超額或擅立收費項目收費。另改制前行政院衛生署99年10月6日衛署醫字第0990211896號函固稱：「……有關轉床費、磨粉費、住院取消手續費、加長診療費、提前看診費、檢查排程費、預約治療或檢查費、掛號加掛費等項目，均屬擅立名目，醫療機構不得向民眾收取上述之費用。」等語，該函示僅是以例示方式表示何者為擅立名目，但非謂擅立名目之收費僅限於前揭例示之項目，更非謂醫療法第22條第2項所指擅立名目收費者，僅限於醫療管理費而不及於醫療費用，是原告前揭主張明顯背於前揭立法之本旨，不足採信。
（六）本件原告訴訟代理人於109年7月19日辯論庭變更見解，主張其舉臺北市立聯合醫院之醫療收費係依「臺北市立醫療院所醫療收費基準」收取，該收費基準中51093T左旋維他命c導入、51095T果酸換膚項目核有預付三次大面積收費，非「不法平等」；於109年11月2日辯論期日，復變更主張原告係依據新光醫院106年11月23日診療項目收費標準為其收費方式，並提出新光醫院109年10月21日新醫管字第1090000090號函，而有「信賴保護」之適用云云，惟查：原告既未釋明其如何相信既存之法秩序，已獲取權利或法律上之利益，亦未說明嗣後因法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害。按所謂信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，已獲取權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害而言。故須行政機關對外已有表示國家意思或事實行為之信賴基礎存在，當事人因而表現具體之信賴行為，因行政機關去除該信賴基礎，致使當事人發生值得保護之損害，始符合信賴保護原則之適用要件。若無信賴基礎或信賴表現存在，或無發生法秩序變動致生損害之情形，即無適用信賴保護原則可言（最高行政法院93年度判字第1677號、94年度判字第1309號、98年度判字第172 號判決意旨參照)。本件系爭除毛療程預收項目，原告未曾依醫療法第21條規定向被告機關申請核定，亦為原告所不爭執。且臺北市立聯合醫院並非八大醫學中心，為原告所不爭執，該醫院亦無原告系爭除毛療程收費項目，原告自無從主張比照。再查原告主張之新光醫院106年11月23日診療項目收費標準，及提出新光醫院109年10月21日新醫管字第1090000090號函，業經被告當庭否認，並有被告提供之新光醫院診療項目收費標準附卷可查（本院卷第403-408頁）。原告並無信賴基礎或信賴表現存在，亦無發生法秩序變動致生損害之情形，參酌前揭最高行政法院前開判決意旨，原告自無適用信賴保護原則可言。
五、綜上所述，本件原告向民眾預收除毛療程費用，且該項費用未經被告核定，原告行為應屬違反醫療法第22條第2項規定，被告依同法第103條第1項第1款規定，以原處分處原告5萬元罰鍰，並無違誤。訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法、舉證主張及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無逐一論述之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 張瑜鳳以上正本係依原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。中 華 民 國 110 年 1 月 11 日
書記官 林劭威