臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第51號
108年9月17日辯論終結原 告 彭立中被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲（主任委員）訴訟代理人 顏瑞成律師上列當事人間森林法事件，原告不服行政院中華民國108年2月20日院臺訴字第1080165277號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告未經申請同意，即擅自在被告林務局羅東林區管理處（簡稱羅東林管處）轄管新北市○○區○○段○○○○段0○00地號之編號第1015號保安林地（簡稱系爭林地）非法興建私有房舍及占用周遭土地，經羅東林管處人員於民國105年8月15日查獲，移請內政部警政署保安警察第七總隊（簡稱保七總隊）調查後，移由臺灣士林地方法院檢察署（107年5月25日更名為臺灣士林地方檢察署，簡稱士林地檢署）檢察官偵查終結，以106年度調偵字第1117號不起訴處分書認原告非法興建私有房舍行為涉森林法第51條第1項規定刑事責任部分，因該房舍於60年時已存在並為原告之父等人使用之事實，有士林地檢署檢察官88年度偵字第2253號不起訴處分書可憑，羅東林管處未舉其他事證證明原告有新增占用事實，此部分犯罪行為成立時間距今已超過10年追訴權時效期間，自不得再行追訴。至非法占用該房舍以外周遭土地行為涉森林法第51條第1項規定刑事責任部分之罪嫌尚有不足，乃為不起訴處分確定後，依行政罰法第26條第2項規定，以原告未經申請許可，自105年8月起在系爭林地內擅自進行擴建房舍，並設立石柱等行為，違規面積為
0.0575公頃，違反森林法第9條第1項第3款規定，依同法第56條及行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準（簡稱裁罰基準）規定，以107年11月2日農授林務字第1071721989號裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）12萬元（即本件原處分）。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張緣原告繼承父親之房屋（新北市○○區○○里0000000號），該房屋在60年左右即已存在，因漏雨而修繕，不料羅東林區管理處台北工作站向臺灣士林地方法院檢察署提起擅自墾殖占用他人林地之告訴，其告訴意旨略以：
「原告意圖為自己不法之利益，擅自在上開地址非法興建私有房舍（面積約120平方公尺）及占用周遭土地（面積約455平方公尺），嗣被告林務局於105年8月15日在上址勘查後，始知上情」，經士林地檢署檢察官偵查終結，以不起訴處分。而被告林務局確以該不起訴處分書之內容認定原告「…未經申請同意逕自違規使用面積合計575平方公尺之行為，同時違反森林法第9條第1項第3款規定」裁處12萬元之罰款。
原告對罰鍰處分不服，提出異議，經行政院農業委員會林務局羅東林區管理處駁回；原告不服，又提起訴願，仍遭決定駁回。依行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準第2條：本裁罰基準系考量違反人之行為所造成「林地面積損害」、「林產物材積損害」、「違規次數」等因素而訂定…，以造成林地損害為構成要件。行政院農業委員會違反森林法案件裁處書記述【違規內容】：「未經申請許可擅自於保安林地內進行擴建房舍並設立石柱等行為」、【違規面積】：「575平方公尺」；依臺灣士林地方法院檢察署檢察官不起訴處分書：「二、有關被告非法興建私有房舍之違反森林法罪嫌部分：（二）經查：上開房舍於60年即已存在並為彭澤湘等人使用之事實，有本署88年度偵字第2253號不起訴處分書存卷可憑，告訴人亦未舉其他事證證明被告有新增之占用事實。三、有關被告非法占用上開房舍以外之周遭土地而違反森林法罪嫌部分：（二）經查：質之告訴代理人宋俞賢亦陳稱：被告之石柱係相隔豎立，中間並未有其他柵欄或鐵網，一般人仍可任意進出等語，…再被告確經告訴人之要求立即拆除石柱一情，羅東林區管理處107年2月9日羅台政字第1071300477號函附卷可參…」。綜上所述，原告並無「新增之占用事實」，目前使用之房舍乃繼承而來，是狀態之繼續，而非行為之繼續，故違法行為仍應以最初占用行為完成時為準。原告既然沒有「新增之占用事實」（擴建）；又何來造成「林地面積損害」、「林產物材積損害」、「違規次數」等因素而處以罰鍰？本件被告認原告違規使用面積合計575平方公尺之行為，而依森林法第9條、56條及行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準處以12萬元之罰款，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
（一）原告在新北市○○區○○段○○○○段0○00地號之編號第1015號保安林地之系爭林地上未經許可擅行工程一事，已違反森林法第9條第1項第3款之規定：
1.按「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：…三、興修其他工程者」、「違反第九條、第三十四條、第三十六條、第三十八條之三及第四十五條第一項之規定者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰」，森林法第9條第1項第3款及同法第56條分別定有明文。
2.次按「又森林法第9條第1項規定之立法意旨，係在森林內興修工程，探採礦或採取土石之時，應報經林業主管機關會同有關機關勘查同意後，始得依指定界限施工，以維森林安全，其中第3款為概括規定，即凡屬興修第1款所定水庫、道路、輸電系統或開發電源及第2款探採礦或採取土、石以外之其他工程，均包括在內。另上開規定屬誡命規範，課予應遵守此一行政法義務之人，於事前應向主管機關提出申請，並依主管機關指定之施工界限施工之義務」，臺北高等行政法院106年度簡上字第95號判決參照。
3.系爭林地為被告依法管理之林地，又森林法第9條第1項屬誡命規範，於系爭林地內興建工程，應先向主管機關申請，經核准後始得於指定範圍內施工，以保育森林資源、維護森林之生態環境並發揮森林之公益及經濟效用，故於系爭林地上施作工程，應先經被告核准。據臺灣士林地方檢察署106年度調偵字第1117號不起分書所載，原告就其有在系爭林地上擴建房舍、設立石柱一事坦承不諱，原告在系爭林地上興修工程一事應屬事實。而原告明知系爭林地為被告所管理之國有保安林地，卻自105年8月起，擅自擴建房舍並於房舍外圍興建石柱，又擴建房舍及興建石柱之舉，按前開判決意旨，應屬森林法第9條第1項第3款所稱「興修其他工程者」之事項，是以，原告依前揭條文規定，應取得被告同意始得興修。豈料，原告卻因故意或過失，於未向被告申請並取得核准之情形下，擅自於系爭林地上擴建房舍並設立石柱，顯已違反森林法第9條第1項第3款之規定。
4.基上，原告未經被告同意，於系爭林地上擴建房舍並設立石柱之行為，應屬森林法第9條第1項第3款所禁止之事項，原告前揭行為對森林生態平衡及環境安全造成威脅，被告爰依森林法第56條對原告處以罰鍰，洵屬有據，核無不法。
（二）士林地檢署檢察官所為不起訴處分者，並不影響被告再依森林法第9條第1項第3款及同法第56條之規定，對原告處以罰鍰：
1.原告於起訴狀中以臺灣士林地方檢察署106年度調偵字第1117號不起訴處分書，認定其無違反森林法第9條第1項第3款之規定，而請求撤銷被告107年11月2日農授林務字第0000000000號處分云云。惟查，系爭不起訴處分書係就「原告是否有占用林地行為，而違反森林法第51條第1項規定」一事加以調查，與本件原告因係「未得主管機關同意在森林內擅自興修工程」而違反森林法第9條第1項第3款一事，彼此構成要件相異，分屬二事，不應一概而論。
2.再者，觀諸系爭不起訴處分書之內容，被告就「非法興建房舍」及「非法占用房舍外之土地」二行為，士林地檢署雖分別以「已過追訴權時效」及「不符合刑法竊佔行為之意義」為由，而作成不起訴處分，但此並不證明或推論原告並無「未經主觀機關許可擅自於森林內興修工程」之情事，原告徒執系爭不起訴處分書而主張其行為並無違反森林法第9條第1項第3款之情形，已有違誤。況且，原告已自承有在系爭林地上擴建房屋及設立石柱，並載明於系爭不起訴處分書中，核原告前開行為業已違反森林法第9條第1項第3款之規定，灼然可見。
3.綜上，系爭不起訴處分書所認定不應起訴之行為，與本件應處以罰鍰之行為，不盡相同，應予辯明。是以原告逕憑系爭不起訴處分書，而認被告對其處以罰鍰之處分應予撤銷云云，顯不足採，原告之請求應予駁回。
四、本院之判斷：
（一）按森林法第9條第1項規定「於森林內為左列行為之一者，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，依指定施工界限施工：一、興修水庫、道路、輸電系統或開發電源者。二、探採礦或採取土、石者。三、興修其他工程者」；第56條規定，違反第9條之規定者，處12萬元以上60萬元以下罰鍰。又森林法第9條第1項規定之立法意旨，係在森林內興修工程，探採礦或採取土石之時，應報經林業主管機關會同有關機關勘查同意後，始得依指定界限施工，以維森林安全，其中第3款為概括規定，即凡屬興修第1款所定水庫、道路、輸電系統或開發電源及第2款探採礦或採取土、石以外之其他工程，均包括在內。另按行政罰法第26條第1項及第2項規定「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之」、「前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之」。又被告林務局為保育森林資源，發揮森林公益，維護生態平衡，保護人民權益，期使林務局各林區管理處依被告授權規定，辦理違反森林法行政罰鍰案件，依循一般法律原則予以適當及有效裁處，建立執法之公平性，減少民眾爭議，並提昇公信力所訂定之裁罰基準，其第2點規定，裁罰基準係考量違反人之行為所造成林地面積損害、林產物材積損害、違規次數等因素而訂定，附表之罰鍰分級表規定，違反森林法第9條規定，損害範圍面積未滿0.3公頃者，處罰金額為12萬元以上28萬元以下。
（二）查原告未經申請同意即擅自在羅東林管處轄管之系爭林地進行擴建房舍、設立石柱等行為，經羅東林管處人員於105年8月15日查獲，移請保七總隊調查後，移由士林地檢署檢察官偵查終結，以106年度調偵字第1117號不起訴處分書認明，原告坦承確有於系爭林地內擴建房舍及在房舍周遭土地立石柱等情節，有土地建物查詢資料（訴願卷第36頁）、新北市石門區地籍圖查詢資料（訴願卷第37-39頁）、系爭林地105年8月15日、105年12月26日、106年2月20日、106年3月30日現場照片（訴願卷第26-29頁）、羅東林管處107年8月1日羅台政字第1071302439號函及所附羅東林管處臺北工作站處理違反森林法案件查報書（訴願卷第10-12頁）、107年9月28日羅政字第1071211266號函及所附臺北工作站處理違反森林法案件查報書（訴願卷第14-16頁）、士林地檢署檢察官106年度調偵字第1117號不起訴處分書載有「訊據被告（即本件原告）固供承確有擴建上址房舍一情不諱」、「訊據被告（即本件原告）固供承確有於上開房舍周遭土地立有石柱一情不諱」（訴願卷第7-9頁）等附卷可稽，原告並於本院審理時坦承其在系爭林地擴建房舍與房舍周遭土地立有石柱之情節，即由上開資料所示，原告確實有未經核准，於105年8月15日、105年12月26日、106年2月20日、106年3月30日在系爭林地內實施擴建房舍、設立石柱等工程，已違反森林法第9條第1項第3款規定甚明。被告以原告違反森林法第9條第1項第3款規定，依行政罰法第26條第2項、森林法第56條及裁罰基準第2點規定，衡酌其違規情節，處以最低額罰鍰12萬元，並無違法。
（三）原告主張稱其並無「新增之占用事實」，目前使用之房舍乃繼承而來，是狀態之繼續，而非行為之繼續，故違法行為仍應以最初占用行為完成時為準；原告既然沒有「新增之占用事實」（擴建）；又何來造成「林地面積損害」、「林產物材積損害」、「違規次數」等因素而處以罰鍰云云。惟按「當事人主張事實須負舉證責任，倘其所提出之證據不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實」，改制前行政法院36年判字第16號著有判例，此一判例與現行行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條（當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限）之意旨相符，仍得引用。再按行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據，行政訴訟法第125條第1項、第133條前段分別定有明文，是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，使當事人盡主張事實及聲明證據之能事，並盡職權調查義務，以查明事實真相，避免真偽不明之情事發生，惟如已盡闡明義務及職權調查義務後，事實仍真偽不明時，則作舉證責任之分配，使應負舉證責任之人負擔該不利之結果（參照最高行政法院94年度判字第58號判決）。亦即行政法院就應依職權調查證據之事件，僅係免除行政訴訟當事人之主張責任（即所謂主觀舉證責任），並非免除當事人之舉證義務（所謂客觀舉證責任），亦即待證事實陷於不明時，當事人仍應負擔不利益之舉證責任分配。本件被告主張原告於105年8月15日、105年12月26日、106年2月20日、106年3月30日在系爭林地內擴建房舍、設立石柱等工程乙節，有上開系爭林地105年8月15日、105年12月26日、106年2月20日、106年3月30日現場照片（訴願卷第26-29頁）附卷可憑，士林地檢署檢察官106年度調偵字第1117號不起訴處分書更載有「訊據被告（即本件原告）固供承確有於上開房舍周遭土地立有石柱一情不諱」（訴願卷第7-9頁），核非無據。則原告就其主張未擴建行為云云，即屬有利於己之事實，惟原告並未確實提出其他任何積極證據或證據方法足資佐證或供調查，復查無積極可得為佐證之證據，則原告所為上開主張該等事實乃陷於真偽不明，故作舉證責任之分配，仍應由原告負擔不利益之結果，既乏積極證據足以證明現場採證照片不可採信，亦即難認原告此部分之主張為真實，自無從為有利於原告之認定。
（四）又就森林法第9條第1項規定之立法意旨而言，係強調在森林區域內興修工程、探採礦或採取土、石時，應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，始得依指定施工界限施工，以維森林安全，已如前述，即原告在系爭林地內實施擴建房舍、設立石柱等工程，自應報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，留意使用範圍及釐清界址，方得在經勘查同意之範圍內，依指定施工界限施工。原告竟在未報經主管機關會同有關機關實地勘查同意後，擅自就原有房舍實施擴建房舍、設立石柱，顯然其有應注意能注意未注意主管機關會同有關機關實地勘查同意，及應防止而未防止，致發生擴建房舍、設立石柱之違規行為，自難謂無過失之主觀歸責。復依行政罰法第26條第2項規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，該行為經不起訴處分確定時，得依違反行政法上義務規定裁處之。又行政處分與刑罰之要件未必相同，且刑事判決與行政處分原可各自認定事實，是行政處分之作成決定，並不受刑事事件認定事實之拘束（參照法務部105年1月29日法律字第10503502190號函釋意旨）。本案違反刑罰與行政罰之構成要件各異，被告自可就原告違反行政罰部分認定事實，作成行政罰鍰處分。
（五）最後，被告為保育森林資源，發揮森林公益，維護生態平衡，保護人民權益，期使其林務局所屬各林區管理處依其授權規定，辦理違反森林法行政罰鍰案件，依循一般法律原則予以適當及有效裁處，建立執法之公平性，減少民眾爭議，並提昇公信力，授權林務局訂定行政院農業委員會林務局各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準（訴願卷第52頁），其中第2點附表罰鍰分級表內關於違反森林法第56條、第9條規定：「違反森林法第9條規定，造成林地損害面積未滿0.3公頃者，處12萬元以上28萬元以下罰鍰；0.3-0.5公頃者，處28萬元以上44萬元以下罰鍰；0.5-1公頃者，處44萬元以上60萬元以下罰鍰；1公頃以上者，處60萬元罰鍰」，核該裁罰基準已考量違反人之行為所造成林地面積損害、林產物材積損害、違規次數等因素而訂定各種裁罰標準，並未牴觸森林法或行政罰法第18條第1項之規定，亦未逾越法律授權裁量之目的及範圍，自得為行使裁量權依法裁罰之依據，被告據為本件原處分之依據，本院自予尊重。查本件原告未報經被告許可，擅自施作擴建房舍、設立石柱等工程，合計違規面積575平方公尺，已如前述，被告依上揭裁罰基準第2點有關違反森林法第9條規定而應依第56條規定裁罰之規定，裁處最低罰鍰12萬元，經核均無違法之處。
五、綜上所述，被告認原告未經其實地勘查同意，即擅自施作擴建房舍、設立石柱等工程，違反森林法第9條第1項第3款規定，依同法第56條及裁罰基準第2點規定，以原處分裁處原告罰鍰12萬元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 107 年 10 月 1 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 107 年 10 月 1 日
書記官 蔡凱如