臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第76號
108年6月17日辯論終結原 告 中國青年救國團代 表 人 吳清基被 告 臺北市政府教育局代 表 人 曾燦金訴訟代理人 吳淑絹
趙英伶黃奕仁上列當事人間追繳溢領退離給與事件，原告不服臺北市政府108年1 月31日府訴三字第1086100974號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告應給付原告新臺幣伍萬柒仟玖佰陸拾參元。
三、原告其餘之訴駁回。
四、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
壹、程序部分
一、本件原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法236 條、第218 條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋；前項情形，行政法院應裁定停止訴訟程序，行政訴訟法第178 條之1 第1 、2項分別定有明文。次按，簡易訴訟程序除本章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定，同法第236 條亦有明文。是依上開規定，當事人就繫屬中之訴訟事件，並無以事件所適用之法律違憲，向行政法院聲請裁定停止訴訟程序之權限，至多僅能促請行政法院聲請釋憲，復因行政訴訟法第178 條之
1 第1 項係規定行政法院「得」聲請大法官解釋，足見行政法院就聲請釋憲與否具有裁量權限甚明。原告雖以本件所適用之公職人員年資併社團專職人員年資計發退離給與處理條例（下稱社團年資處理條例）第5 條第1 項第2 款、第7 條規定有牴觸憲法之疑義，聲請本院裁定停止訴訟程序及聲請釋憲云云（見本院卷第35至36、227 至235 頁）。惟原告就繫屬中之事件，並無以法律違憲為由，聲請本院裁定停止訴訟程序之權限，已如前述，且本件業經本院認定被告對原告送達原處分時，已逾社團年資處理條例第5 條第1 項所定之
1 年時效期間，被告對原告之公法上請求權因時效完成而消滅，原處分應予撤銷等情（參貳之五㈡），考量憲法第16條保障人民訴訟權之內涵，包含使人民「獲得及時有效救濟之機會」（參司法院釋字第736 號、第742 號、774 號解釋），本件原告就撤銷訴訟部分既已獲得全部勝訴判決，自無再討論上開規定有無違憲疑義，甚或向司法院大法官聲請解釋之必要，合先敘明。
貳、實體部分
一、事實概要：訴外人魯澤文原為臺北市立木柵高級工業職業學校教師，其於104 年間申請自願提前退休，經被告於104 年11月18日以北市教人字第10440112800 號函審定自105 年2月1 日起退休，退輔新制實施前、後任職年資分別為5 年、20年3 個月，公保養老給付得辦理優惠存款金額為新臺幣（下同）753,280 元。嗣被告於107 年5 月10日以北市教人字第10734358400 號函，依社團年資處理條例第4 條規定，重新審定魯澤文退輔新制實施前公保養老給付得辦理優惠存款之投保年資5 年7 個月，應扣除自70年8 月至71年10月止於中國青年反共救國團（現更名為原告名稱）之投保年資1 年
3 個月，重行合計魯澤文公保養老給付得辦理優惠存款之金額，自107 年5 月12日起變更為612,040 元。被告並於107年10月9 日以北市教人字第1076051690號函（下稱原處分），依社團年資處理條例第5 條規定，請原告返還魯澤文自退休生效日起至107 年5 月11日止溢領之優惠存款利息57,963元（下稱系爭款項），原處分則於107 年10月12日對原告為送達。原告不服原處分，於107 年10月23日提起訴願，經臺北市政府於108 年1 月31日以府訴三字第1086100974號訴願決定書駁回訴願，並於同年2 月11日對原告送達該訴願決定。原告不服該訴願決定，復於同年4 月10日向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：被告前就魯澤文之退休案，依考試院第7 屆第153 次、第158 次會議決議及銓敘部62年6 月7 日（62）臺為特三字第18438 號函、77年8 月7 日（77）臺華特二字第185617號函、95年5 月12日部退三字第0952643282號函，採計任職於原告之年資並核算退離給與，詎被告於魯澤文退休並領取退離給與3 年後，扣除其曾於原告任專職人員之年資，重新核算退離給與，並作成原處分命原告返還魯澤文溢領之退離給與，形同由原告承擔被告自己行政行為前後不一之不利益，是原處分違反誠信原則、禁反言原則。又原告於41年至58年間係政府機構，於58年至78年間為執行公行政業務之社會運動機構，原告自非社團年資處理條例之適用對象，被告以原處分對原告裁罰，要屬違法。再社團年資處理條例自106 年5 月10日公布日施行，依該條例第5 條規定，被告應於1 年內即107 年5 月9 日前，以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還，被告於107 年10月
9 日始以原處分命原告返還系爭款項，顯逾1 年之時效期間，原處分自應予以撤銷。況社團年資處理條例第5 條第1 項第2 款規定返還溢領退離給與之對象為「公職人員經採認之社團專職年資所屬社團」，返還範圍為公職人員已溢領之全部，過度侵害原告憲法所保障之財產權，且未說明命未受益之原告返還溢領金額之公益目的，違反比例原則、平等原則、禁止溯及既往原則、信賴保護原則；該條例就原告財產權所受之特別犧牲，復未給予相當補償，違反憲法第15條保障財產權之意旨。另社團年資處理條例第5 條第1 項第2 款就應返還溢領退離給與之社團範圍，以社團年資處理條例第2條第2 款所定者為限，不包括所屬專職人員任職期間同被採計公職年資之其他社團或機構，且該條例第5 條第1 項以是否為政務人員區分退職人員是否應負返還溢領給與之責任，修法過程中並將原定之負責主體政黨改為被採計之社團，立法理由就此均未說明差別待遇之目的，該差別待遇與規範目的間亦不具有一定程度之關聯性，故上開規定違反平等原則。而社團年資處理條例第7 條以特別立法方式排除現行法制有關消滅時效制度，且未說明所欲追求之重大公益目的，違反公法上請求權時效消滅之法理，有違法治國之法安定性原則及體系正義之平等原則等語，並聲明：㈠、訴願決定及原處分均撤銷；㈡、被告應給付原告57,963元及起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息。
三、被告則以：被告係依社團年資處理條例第4 條規定，重行核計退離給與，並計算原告應返還之金額，原處分並無違反誠信原則及禁反言原則。又過往公務人員年資併計社團專職人員年資之作法並無法律上依據，自無值得保護之信賴事實存在，且社團年資處理條例僅係扣除已採計之社團專職人員年資，使其回歸常軌，依原適用之退休法令領取退休給與，未逾越必要合理程度，亦無違反比例原則，原處分於社團年資處理條例未廢止、修正或經司法院大法官宣告違憲前，自屬合法之行政處分，被告以原處分令原告返還重新合計退離給與後之溢領金額，依法有據。另依社團年資處理條例之法制主管機關銓敘部106 年12月29日部退三字第1064294463號書函檢附之「曾任社團專職人員年資併公職年資計發退離給與者重新核定注意事項（下稱核定注意事項）」壹之六㈠，記載該條例生效前已退休人員，自107 年5 月12日起，始能按重行合計之退離給與發給，而退離給與之發給方式係每月初入帳，被告對未入帳之溢領金額自無請求權之基礎，被告僅能於金額確定撥入領受人帳戶後，始辦理追繳返還。再依銓敘部108 年1 月18日部退三字第1084663851號書函（下稱A函文）、108 年6 月12日部退五字第1084814094號書函（下稱B 函文），社團年資處理條例第5 條第1 項規定之1 年期間應僅係訓示規定，並非效力規定，縱支給機關逾越1 年始為退休審定變更或追繳溢領退離給與之追繳處分仍具有效力，故原告之訴為無理由，應予駁回等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、本件爭點：
㈠、社團年資處理條例第5條第1項期間規定之性質？
㈡、被告應於何時前命原告返還系爭款項？（社團年資處理條例第5 條第1 項之「本條例施行後1 年內」，應自施行日或生效日起算？）
㈢、原告得否請求被告返還系爭款項及遲延利息？
五、本院之判斷：
㈠、社團年資處理條例第5 條第1 項所定1 年期間為公法上請求權時效之特殊規定：
⒈按消滅時效制度之目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法
律秩序之安定，與公益有關，且與人民權利義務有重大關係，不論其係公法上或私法上之請求權消滅時效，均須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之，始符憲法第23條法律保留原則之意旨，業經司法院釋字第474 號解釋理由書第2 段、釋字第723 號解釋理由書第1 段闡述明確。又「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5 年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅（第1 項）。公法上請求權，因時效完成而當然消滅（第2 項）。」，行政程序法第131 條第1 、2 項分別定有明文。上開行政程序法之規定為公法上請求權時效之一般性規定，立法者固可因事件性質之不同，另外規定公法上請求權時效規定，惟依上開大法官解釋及行政程序法規定，仍應以法律明定之。
⒉復按，「第2 條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核
發退離給與機關（以下簡稱核發機關）扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與」、「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關自本條例施行後1 年內，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。」，社團年資處理條例第4 條第1 項、第5 條第1項第2 款分別定有明文。再按，本條例第4 條所定重行核計退離給與及第5 條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定，社團年資處理條例第7 條亦規定甚明。
⒊關於社團年資處理條例第7 條規定之立法歷程，立法院司法
及法制委員會係依立法委員陳其邁等20人提案修正通過，僅修正條次及將提案條文前段「公教人員退休給與併計黨務人員年資之處理」修正為「本條例第4 條所定重行合計退離給與及第5 條所定返還規定」，嗣立法院院會則依審查會通過條文二讀、三讀通過（參立法院院總第234 號委員提案第19535 、19614 號之1 議案關係文書，討20；立法院公報，第106 卷第42期，院會紀錄，頁97至99），足見該條文除修正立法委員陳其邁等20人提案之部分文字及條列順序外，仍係參照立法委員陳其邁等20人提案之修法目的制定。而依當時立法委員陳其邁等20人提案說明，明載：「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還，爰明訂不適用現行法律有關權利行使期間之規定」等語（參立法院院總第234 號委員提案第19535 、19614 號之1 議案關係文書，討20），可認社團年資處理條例第5 條第1 項命返還溢領退離給與之規定，係公法上請求權時效之特別規定，依首開說明，該規定即屬行政程序法第131 條第1 項所定之「法律另有規定」。是以，核發機關對社團年資處理條例第2 條所定公職人員或其經採認之社團專職年資所屬社團請求返還溢領退離給與，自不適用行政程序法所定公法上請求權時效之一般性規定，而應適用社團年資處理條例第5 條所定「本條例施行後1 年內」之時效規定。
⒋至社團年資處理條例第4 條，當時立法院司法及法制委員會
係照立法委員柯建銘等7 人所提修正動議修正通過，僅將修正動議第4 項中段之「自本條例施行日起2 年後」修正為「自本條例施行日起1 年後」，之後立法院院會即按審查會條文二讀、三讀通過（參立法院院總第234 號委員提案第19535 、19614 號之1 議案關係文書，討15至討17；立法院公報，第106 卷第42期，院會紀錄，頁89至93、99），故就社團年資處理條例第4 條之立法目的，自可參照立法委員柯建銘等7 人所提修正動議說明。參諸立法委員柯建銘等7 人修正動議說明明確記載：「…四、考量各核發機關全面清查第2 條所定公職人員及其社團專職人員年資之採計情形作業之需，以及各領受人退休經濟生活之安排，爰於本條第4 項訂定一定緩衝期間，以資因應。」（參立法院院總第234 號委員提案第19535 、19614 號之1 議案關係文書，討17），堪信社團年資處理條例第4 條所定之1 年期間係因法規變動而制定之過渡條款無疑，此與社團年資處理條例第5 條第1項所定1 年期間之性質為公法上請求權時效之特殊規定迥異，不可不辨。
⒌另按，法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文。各機
關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束（司法院釋字第137 號、216 號解釋參照）。被告雖以A 、B 函文為據（見本院卷第311 至314 、317至318 頁），抗辯社團年資處理條例第5 條第1 項之1 年期間規定為訓示規定云云。而觀諸A 函文說明三固記載：「…又接櫫上開條例第5 條之立法意旨，係沿用同條例第4 條相同之1 年緩衝期，爰該1 年緩衝期並非社團年資處理條例追繳退離給與規定之生效或施行之期間。…」等語（見本院卷第317 至318 頁），B 函文說明四、五亦陳明：「四、…社團年資處理條例第4 條第4 項所定『1 年後』之立法意旨，既係考量公職人員及其社團專職人員年資之採計情形作業之需，以及各領受人退休經濟生活之安排等予以緩衝期間，顯非屬時效性質，則第5 條第1 項所定『1 年內』，如未探究上開立法意旨，逕依文義解釋為時效規定，除與第4 條第4項所定1 年內緩衝期間之立法意旨有所扞格，…亦與第7 條所定，避免因併計社團年資所溢領之退離給與，由於取得時間久遠，無法要求返還該不當取得財產，而對社會公益有重大影響之立法意旨有違。五、綜上，社團年資處理條例第5條第1 項所定之『1 年』是屬辦理追繳作業時間，並非時效期間之規定，各機關如逾上開1 年追繳作業時間，仍應依法辦理追繳作業」等語（見本院卷第311 至314 頁），然社團年資處理條例第4 條與第5 條第1 項之性質全然不同，業經本院詳述如前，上開函釋將之混為一談，顯有違誤，本院依前開釋字第137 號、216 號解釋，自得表示適當之不同見解，不受其拘束。故被告抗辯社團年資處理條例5 條第1 項所定之1 年期間為訓示規定，於1 年後仍得追繳溢領退離給與云云，顯無視立法者明示該規定為公法上請求權時效規定之意旨，殊難憑採。
⒍被告復辯謂已退休人員在107 年5 月11日前，仍應依未重行
核定之金額支領，致被告對尚未入帳之溢領金額無請求權云云。惟社團年資處理條例第5 條第1 項明定核發機關命領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還溢領退離給與之前提為「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者」，對照同條例第4 條第1 項、第4 項有關重行核計退離給與之規定，可見立法者係要求核發機關於該條例施行日起
1 年內重行核計，並就重行核計後之溢領退離給與向領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還。再依前述立法委員柯建銘等7 人就該條例第4 條之修正動議說明，記載係「考量各核發機關全面清查第2 條所定公職人員及其社團專職人員年資之採計情形作業之需」，以及立法院司法及法制委員會審查社團年資處理條例第4 條時，立法委員及銓敘部退輔司司長呂明泰就第4 條第4 項應定2 年、1 年或6 個月時，均係討論多久時間得調閱檔案完成清查等節（參立法院公報，第106 卷第11期，委員會紀錄，頁317 至319 ），益徵社團年資處理條例第4 條之重行核計退離給與規定，係要求核發機關於1 年內重行核計完畢，至重行核計後至該條例施行日起1 年間溢領之退離給與，則係立法者所定過渡期間設計之必然結果，要不得以此循環論證核發機關非待條例施行日起1 年後重行核計，否則無法計算全部溢領金額。是被告以前揭情詞置辯，亦屬無據。
⒎基上，社團年資處理條例第5 條第1 項所定之1 年期間，為
公法上請求權時效之特殊規定，與同條例第4 條第4 項所定之1年期間，係因法規變動而制定之過渡條款迥異。
㈡、社團年資處理條例第5 條第1 項之「本條例施行後1 年內」，應自生效日起算，被告應於107 年5 月11日前，對原告送達命返還系爭款項之行政處分：
⒈再按，法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日
起算至第3 日起發生效力，中央法規標準法第13條定有明文。又書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力，行政程序法第110 條第1 項亦有明文。參以社團年資處理條例第9 條明定：「本條例自公布日施行」，依前開中央法規標準法第13條規定，社團年資處理條例即應自公布日（即106 年5 月10日）起算至第3 日起（即106 年5 月12日起）發生效力。又社團年資處理條例第5 條第1 項規定核發機關應「自本條例施行後1 年內」，以書面處分命領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還溢領退離給與，依體系解釋，核發機關自應於該條例施行生效（106 年5 月12日）後1 年內（即
107 年5 月11日前），對領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團送達書面之行政處分，該處分始對原告發生效力。⒉原告雖主張社團年資處理條例第5 條第1 項所定之1 年期間
應自施行日起算，與該條例之生效日無涉，故該期間末日應為107 年5 月9 日云云。惟中央法規之制定、施行、適用、修正及廢止，除憲法規定外，依中央法規標準法之規定，中央法規標準法第1 條規定甚明，立法者既於中央法規標準法統一規定法規之生效日期，依條文之體系解釋，自應依中央法規標準法之規定決定法律生效之時點。況法律必待生效始有適用之問題，是立法者所定一定期間之規定，亦應自法律生效日起算，否則就尚未生效之法律逕行起算期間，無異係適用尚未生效之法律，此殊非立法原意，故社團年資處理條例第5 條第1 項規定所定「施行後1 年內」規定，應自該條例生效日（即106 年5 月12日）起算1 年期間，被告至遲應於107 年5 月11日前，對原告作成書面命返還溢領退離給與之行政處分。原告前揭主張，難認有據。
⒊被告於107 年10月9 日對原告為原處分，並於同年月12日對
原告為送達乙節，有原處分、中華民國郵政普通掛號、國內快捷/ 掛號/ 包裹查詢各1 份為憑（見本院卷第39至40、
183 至184 頁），依前開說明，原處分於107 年10月12日始對原告發生效力，顯逾社團年資處理條例第5 條第1 項所定該條例施行後1 年內（即107 年5 月11日前）命返還之規定，該規定復為公法上請求權時效之特殊規定，業經本院認定如前，則依行政程序法第131 條第2 項規定，被告對原告之公法上請求權即因時效完成而當然消滅。是被告就已消滅之公法上請求權以原處分命原告返還，自有違誤，應予撤銷。
㈢、原告得請求被告返還系爭款項，不得請求返還遲延利息：⒈末按，「…至於被保險勞工或其受益人，因可歸責於保險人
之遲延給付而受有損害時，如何獲得救濟，立法者固有自由形成之權限，惟基於上開憲法保護勞工之本旨，立法者自應衡酌社會安全機制之演進，配合其他社會保險制度之發展，並參酌勞工保險條例第17條已有滯納金及暫行拒絕保險給付之規定，就勞工在保險關係地位之改善，隨時檢討之，併此指明」，釋字第683 號解釋理由書第2 段闡述甚明。針對勞工保險社會保險給付得否請求遲延利息，大法官已肯認屬立法自由形成範疇，則就非受憲法基本國策條款保障之行政契約以外其他行政法上債之關係（例如公法上不當得利），自亦屬立法裁量範圍，如立法者未予明定，即應尊重立法者所為價值決定，無類推適用民法有關遲延利息相關規定之餘地。
⒉本件被告以原處分命原告返還系爭款項，經原告於108 年1
月4 日給付魯澤文溢領之系爭款項予被告，有被告收款正式收據可稽（見本院卷第129 頁），而被告對原告之公法上請求權因原處分送達原告時，已逾1 年時效期間而消滅，原處分應予撤銷等節，業經本院認定如前，則被告受領系爭款項即屬無法律上原因而受利益，原告就被告所受公法上不當得利之系爭款項，請求被告返還，自屬有據，應予准許。至原告請求被告返還系爭款項自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止之遲延利息部分，因無法律明文，依上開說明，自不得類推適用民法有關遲延利息之相關規定，故原告就此利息部分之請求，難認有據，應予駁回。
六、綜上所述，社團年資處理條例第5 條第1 項所定1 年期間為公法上請求權時效之特殊規定，且該條所定「施行後1 年內」規定，應自該條例生效日（即106 年5 月12日）起算1 年，至遲應於107 年5 月11日前命返還溢領之退離給與。被告於107 年10月12日始對原告送達原處分，顯逾該1 年之時效期間，故被告對原告請求返還系爭款項之公法上請求權因時效完成而消滅，被告以原處分命原告返還系爭款項，自有違誤，應予撤銷。又被告對原告系爭款項之公法上請求權既已消滅，則被告受領系爭款項即屬無法律上原因而受利益，原告就被告所受公法上不當得利，自得請求被告返還，惟就遲延利息部分，因法無明文，原告即不得請求被告給付遲延利息。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，及請求被告給付原告57,963元，均有理由，應予准許。至原告請求被告返還系爭款項自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之遲延利息部分，則無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，附此敘明。又因本院已認定被告對原告之公法上請求權已罹於時效而消滅，自無庸再論述原告主張「原處分有無違反誠信原則、禁反言原則」、「原告是否為社團年資處理條例之適用對象」、「社團年資處理條例第5 條第1 項第2 款規定、第7 條有無違憲」等爭點有無理由，併予指明。
八、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條規定，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 19 日
行政訴訟庭 法 官 吳佳樺以上正本係依原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 108 年 7 月 19 日
書記官 林劭威