臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第72號
108年8月6日辯論終結原 告 游至宏輔 佐 人 謝松穎被 告 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局代 表 人 馮海東（局長）訴訟代理人 黃慧婷律師
陳柏元律師邱馨嫻律師上列當事人間違反植物防疫檢疫法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國108年3月12日農訴字第1070734470號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告委託荷蘭商聯邦快遞國際股份有限公司臺灣分公司（簡稱聯邦快遞公司）分別於民國106年4月9日、107年4月12日及同年5月4日向財政部關務署臺北關（簡稱臺北關）傳輸申報自美國輸入GIFT SHIPMENT─30 COULEUS、⑵DOCUMENTS─A PAPER THAT PROVIDES INFORMATION INCL及⑶CD─PLANTS.AND ONE CD各1批，淨重分別為0.832公斤、
0.584公斤及0.76公斤（合稱系爭貨物）。案經原告於107年6月11日國家賠償請求書中自承內裝之系爭貨物實為去根彩葉草，並經原告領取在案。嗣經被告所屬新竹分局通知原告陳述意見，並經原告以陳述書說明略以，因上開去根植株於寄送時均依規定於其包裝上明顯標示內容物名稱，並無任何隱匿貨品名稱逃避檢疫之實，上開植株因無法適應本地天候環境，業於107年6至7月間全數死亡，目前已無留存等語。
被告以原告上述3次自美國輸入系爭貨物，均未依規定申請檢疫，違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定，且原告於本案發生日前3年內曾違反同一規定，並經被告裁處在案，再次違規，爰依同法第24條第1項第6款及違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定案件裁罰基準（簡稱裁罰基準）第2點附表規定，以107年11月19日防檢四字第1071494585號裁處書（即本件原處分）各裁處新臺幣（下同）6萬元，合計18萬元罰鍰。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張下述事由，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分：
（一）原告前於104年4月23日向被告申請自加州首次輸入去根彩葉草植株，經被告105年9月6日防檢四字第1051494127號函（簡稱准予首輸函示）答覆略以「…自美國加州輸入旨述去根植株時，除不得附帶任何土壤外，應檢附美國政府植物檢疫機關簽發之植物檢疫證明書，並註明植物完整學名（包含屬名及種名）、產地及數量…」。本案原處分裁罰標的，即原告所為前3次寄送行為，係信賴被告所為准予首輸函示辦理，均於包裏明顯標示物品名稱、進口國檢疫機關簽發檢疫證書及被告首輸函示，並無隱匿貨品名稱逃避檢疫之實，其未經檢疫係因負責寄送之美商聯邦快遞公司未為告知，且經海關檢視後通關放行所致。縱有事後認定應檢疫而未檢疫之義務違反過失，亦應依違失情節輕重衡處：
1.查本件被告所指原告在本案（即前3次寄送）發生日前三年內曾1次違反前述規定，並經被告裁罰一節，係指原告於104年4月17日輸入，經財政部關務署臺北關人員查獲一案，當時原告並未申請首次輸入許可及辦理出口國發檢疫證，屬未經許可擅自輸入帶根外來植物之情形，案經臺灣桃園地方法院檢察署檢察官於105年1月7日作成104年度偵字第20052號緩起訴處分，原告並依該處分向公庫繳畢1萬元罰金。嗣經被告105年8月11日防檢四字第1051493781號函送裁罰書，再依上開裁罰基準，處3萬元罰鍰，惟扣抵緩起訴處分確定所支付公庫之金額1萬元，爰補裁處罰鍰2萬元。
2.嗣經原告檢討，為求爾後寄送不再違法，爰向被告申請上開該植物之准予首輸函示略以「…自美國加州輸入旨述去根植株時，除不得附帶任何土壤外，應檢附美國政府植物檢疫機關簽發之植物檢疫證明書，並註明植物完整學名（包含屬名及種名）、產地及數量，且應加註經檢疫未染莖線蟲及西方花薊馬，或在輸出前經適當之檢疫處理；如經處理後輸出，請於植物檢疫證明書上加註處理藥劑、濃度及施用方法。輸入檢疫時由本總處轄區分局檢疫人員取樣…」。原告爰就所購買之彩葉草去根處理後，並均於每次寄送前向美國農業部所屬動植物防疫檢疫局申辦檢疫證書，因當時原告詳閱被告依本法第13條之1規定公告修正之「中華民國輸入植物或植物產品檢疫規定」針對莖線蟲及西方花薊馬等蟲害之檢疫條件欄僅註明「應檢附輸出國植物檢疫機關(構)簽發之植物檢疫證明書，證明經檢疫未染莖線蟲（西方花薊馬），或在輸出前經適當之檢疫處理」。且上開首輸函示亦未明確告知「如離開港、站後直接寄達，仍須事後辦理檢疫，否則縱經符合前開附出口國檢疫證及明確於包裝上註明名稱數量等要件，仍應依違反本法第17第1項規定論處」。又該3次寄送行為完成當時本法第17條尚未修正，並無107年6月22日修正後於第4項後段明定「收件人接獲後應即向植物檢疫機關申請檢疫」。致原告不知該前3次寄送寄達處所後仍須向被告申請檢疫以避免受罰。
3.又行為時本法17條第3項明定檢疫物經郵寄輸入者，其包裝上應明顯標示內容物名稱，並由郵政機構通知植物檢疫機關辦理檢疫。惟查該法及其施行細則並未明定其中「郵政機構」之定義，被告復未曾作出具對外通函性質之行政函釋，僅於原告訴願時提出答辯，援引「郵政法」第3條及「郵包物品進出口通關辦法」第2條，指本法第17條第3項所稱之「郵政機構」僅限中華郵政公司等語，而於寄送完成後始追究原告過失並逕依違反本法第17條第1項規定追溯論處，對原告並不公平，因被告事前對該等寄送方式可能衍生之違法效果，未以法規明定或以公告及具通函性質之行政函釋使一般大眾知悉，則原告縱使事前熟悉法條文字亦無從預見其違法效果。
4.另查本案負責寄送之美商聯邦快遞公司，其管理上之法令依據「空運快遞貨物通關辦法」第15條亦明定「進出口快遞貨物其屬應施檢驗(疫)之品目者，應依有關檢驗(疫)之規定辦理」，爰依本案上開3次寄送既係自美國以空運快遞為之，自得比照本第17條第3項有關「檢疫物經郵寄輸入者，其包裝上應明顯標示內容物名稱，並由郵政機構通知植物檢疫機關辦理檢疫」之規定，由快遞業者在貨品到達港、站時通知輸入人申辦檢疫。事實上，上開原告所為第4次寄送至桃園機場時，即係經由美商聯邦快遞公司通知後，由原告親自前往申請報關及檢疫，並經被告所屬新竹分局受理在案。足見被告實際上亦容許原告經空運快遞貨物業者通知原告後，始據以補行辦理輸入檢疫。
（二）本案訴願決定及原處分縱經認定原告違反本法第17條第1項之應送請檢疫而未送檢疫之注意義務，惟適用上開裁罰基準時卻未善盡行政罰法第18條規定之注意義務，即未就被告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益審酌並提出具體說明，其遽予裁處遠較前次違規情形更重之罰鍰，亦與行政程序法第7條之比例原則有悖：
1.按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」，為行政程序法第7條所明定。另「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，亦為行政罰法第18條第1項所明定。
2.茲參酌最高行政法院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議以:「財政部以98年12月8日台財稅字第00000000000號令修正發布之稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表（下稱倍數參考表），係作為下級機關行使裁量權之基準。…稅捐稽徵機關如據以對應扣未扣稅額超過20萬元之過失行為裁罰，因其較諸故意行為應受責難程度為低，非不得依倍數參考表使用須知第4點，將裁罰倍數予以調低，以示有別，而符合法規授權裁量之意旨」。可知機關訂定之裁罰基準雖得供機關參考，尚不得逕依裁罰基準裁罰，仍須於個案依情節為衡酌，以符比例原則。原告前次因違反本法第17條第1項經被告於105年裁處罰鍰3萬元，其具體情節係未申請首次輸入許可及辦理出口國發檢疫證。相對於本案原處分裁罰之3次寄送行為，原告均已依首輸函示，向美方檢疫機關申辦檢疫證書，並於寄送貨品包裝上明確標示品名、數量，及外附上開首輸函示與美方核發之檢疫證書等情，縱有違反本法第17條第1項情形，違犯情節顯然較前次行為為輕，又原告既無違犯之故意，亦有守法之意願已如前述，被告自應審酌本案客觀上違犯情節較輕且主觀上應受責難程度低，予以較輕之裁處。惟被告逕依上開裁罰基準，僅以原告係第2次違犯，即就本案3次寄送行為各處以6萬元罰鍰，累計裁罰18萬（幾達6倍），實係就客觀情節顯然較輕之行為予以較重之處罰，不無裁量怠惰之違誤（併參臺北高等行政法院98年度簡字第805號判決、臺北高等行政法院96年度訴字第3209號判決意旨）。
（三）本件被告裁罰原告所為之3次輸入行為係於105年8月11日前次裁罰後連續所為，迄至因第4次輸入對被告提起國家賠償之訴主動陳述該3次輸入行為事實後，始由被告追溯裁罰，該3次之間並未經被告另為裁罰，參酌最高行政法院判解，應區隔為一次違規行為，惟被告遽認定為3次行為分別裁處罰鍰，其認事用法顯有不當：
1.按「長期持續反覆實施之違規廣告行為，在法律上應整體評價為一行為，該持續反覆實施之違規廣告行為，得藉行政機關裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即因行政機關裁處後，始中斷其接續性，而區隔為一次違規行為，嗣後行為人所為該當構成要件之違規行為，始為另一行為之開始」，最高行政法院105年判字第623號判決意旨。另查最高行政法院105年10月份第1次庭長聯席會議決議文亦指出「藥事法第65條：『非藥商不得為藥物廣告』，違反此規定者，應依同法第91條規定裁罰。因此，藥事法第65條係課非藥商不得為藥物廣告之行政法上不作為義務。又同法第24條規定『本法所稱藥物廣告，係指利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為』。而『廣告』乃集合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售為目的之行為，均屬之。非藥商多次重複地利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為，如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性」可資參照。
2.本案原告長久從事彩葉草之生態與品種鑑定研究，由於近兩年適逢本地夏季高溫多濕引發根腐菌害，上開輸入植株無法適應而枯死，原告前應被告所屬新竹分局要求，業於107年8月22日具陳述書，原告之前考量上開去根彩葉草枝條極為脆弱，扞插後成功率甚低，需持續補充試種，爰分批規劃輸入，自106年4月9日以迄107年5月3日輸入3次，以其輸入者既同為去根彩葉草枝條，並向同一廠商訂購，參酌上開最高行政法院判決及最高行政法院庭長聯席會議決議文意旨，該3次輸入行為縱經認定有違反本法第17條第1項之注意義務，基於原告輸入彩葉草去根植株之單一意思，且該3次各次之間既未經被告裁處而切斷其連續性，自應視為一次行為而非多次行為，惟被告遽認定為3次行為分別裁處罰鍰，顯有違法不當，訴願決定未慮及此給予合法之救濟亦有未合。
3.又被告前指摘原告輸入去根彩葉草植株，均未經檢疫程序即逕送抵原告處所，並經原告栽種後死亡，其未申請檢疫而自美國引入疫病害蟲至本國蔓延之風險性，及因此所生之不利益等語。惟查上開輸入植株死亡係因無法適應近兩年本地夏季高溫多濕引發根腐菌害，該等病害普遍存於世界各地，並非自國外引入，更非上開被告首輸函示所指蟲害造成，有上開美方檢疫機關開立之檢疫證書可為證明。被告既未經查扣該等植株，自無從實際接觸檢驗該等植株病況，僅依原告陳述其業已死亡即遽指原告自美國引入疫病害蟲至本國蔓延之風險性等語，均為無事實證據之推論，自不足採。
三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）原告委託聯邦快遞公司向臺北關傳輸申報進口系爭貨物，原告為系爭貨物之輸入人，應注意申報內容與實際到貨相符並依規定申請檢疫，原告卻漏未申請檢疫系爭貨品，顯然有所疏失：
1.按植物防疫檢疫法第13條之1第1項規定：「中央主管機關得指定植物、植物產品及其他有傳播有害生物風險之物品，公告為應實施輸入檢疫之品目（以下稱檢疫物）」、第17條第1項規定:「輸入檢疫物，應於到達港、站時，由輸入人或其代理人向植物檢疫機關申請檢疫；未經完成檢疫，輸入人或其代理人不得拆開包裝或擅自移動」及第24條第1項第5款規定:「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：…五、輸入人或其代理人違反第17條第1項規定未申請檢疫，或未經完成檢疫而拆開包裝或擅自移動」，合先敘明。
2.經查，被告機關新竹分局以107年7月10日函詢臺北關系爭貨物輸入申報資料，經臺北關以107年8月1日函復本案文件，諸如簡易申報單、派送單、個案委任書、商業發票及通關流程查詢等資料。足資確認原告確委託聯邦快遞公司以「GIFT SHIPMENT、DOCUMENTS及CD」等不實品名向臺北關申報，且並未申請檢疫事證明確。
3.再查，原告填具個案委任書委託聯邦快遞公司向臺北關傳輸申報進口系爭貨物，即為本案輸入人，依法本負有覈實申報及申請檢疫之義務，並應注意實際來貨與申報內容相符。系爭貨物縱係原告委任之聯邦快遞公司以簡易報單方式申報，惟其委任代理人代為辦理相關手續，於選任代理人時本有注意義務，並負有監督之責，其未善盡監督之責，致生未申請檢疫情事，核已違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定，無論原告就本案是否有主觀故意不為申請檢疫之情事，其應注意能注意而未注意致未申請檢疫，縱非故意亦難謂無過失，自應負未申請檢疫之責。
（二）被告105年9月6日函覆係說明「Plectranthus scutellarioides (=Coleus blumei = Solenostemon scutellarioides)，脣形花科香茶菜屬」之檢疫條件，與本件原告輸入之系爭貨物「去根彩葉草」應申請檢疫之義務無關，尚無從解免違規之責：
1.經查，被告105年9月6日函覆，係說明「脣形花科香茶菜屬」之檢疫條件，與本件原告輸入之「去根彩葉草」並無關聯，上開函覆實無從解除原告輸入系爭貨物時申請檢疫之責，更無法作為原告三次輸入系爭「去根彩葉草」之信賴基礎，此乃不證自明之理。
2.尤須敘明者，被告105年9月6日函覆仍強調「輸入檢疫時由本局轄區分局檢疫人員取樣」、「爾後臺端自國外輸入植物前，應先至本局網站查閱是否核准輸入」等語，由此可知，該函覆非但並未減免原告輸入系爭貨物時之申報檢疫義務，反而有強調提醒原告相關申報檢疫義務及檢疫條件，原告竟稱信賴被告所為准予首次輸入之函示，實有混淆視聽之嫌。
（三）被告衡酌原告於104年間業已違規在先，竟又於三年內再犯本案，故依裁量基準為最低之裁罰，並無違反比例原則之虞：
1.按行政罰法第26條第1項及第2項之規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之」、「前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之」。
2.經查，被告機關衡酌原告於104年4月17日即曾以快遞方式自美國輸入彩葉草植株未申請檢疫，違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定，並經裁處在案，原告違反相同規定已有前例，對於輸入植物相關檢疫規定亦應知之甚詳，且依裁罰基準第2點附表規定，須附植物檢疫證者，其重量未達70公斤者，第2次違規，裁處6萬元至不超過8萬元罰鍰，原告在本案發生日前3年內曾違反前述規定，故核處原告各6萬元罰鍰，已為最低罰鍰金額。
3.尤有進者，本案原告分別於106年4月9日、107年4月12日及5月4日共3次違規輸入去根彩葉草植株，均未經檢疫程序即逕送抵原告處所，並經原告栽種後死亡。原告未申請檢疫而自美國引入疫病害蟲至本國蔓延之風險性，及因此所生之不利益，不言可喻。原處分機關依法裁處，並無裁量怠惰之違誤。原告指涉原處分有違行政程序法第7條、第8條及行政罰法第18條規定等，容有誤會。
（四）原告三次輸入系爭貨物均未申請檢疫，乃數行為違反同一規定，被告自應依行政罰法第25條之規定，分別處罰之：
1.按行政罰法第25條規定:「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之」。次按臺北高等行政法院106年度簡上字第58號判決：「行為人本於數個意思決定，在外界現實上表現為數舉動，且自然意義觀察上無法評價為單一作為，而非自然一行為，另法律又未將此等自然數行為規範為單一行為評價者，則係數行為，自不受行政罰法第24條第1項之拘束，而應依同法第25規定，分別處罰之」，合先敘明。
2.經查，原告自承委託聯邦快遞公司分別於106年4月9日、107年4月12日及107年5月4日向臺北關傳輸申報自美國輸入系爭貨物，並經原告於107年6月11日國家賠償請求書中，自承內裝之系爭貨物實為「去根彩葉草」，且經原告領取在案，業如前述。揆諸前揭法令，被告的三次輸入行為，是本於三個意思決定，在外界現實上表現為三個輸入舉動，且自然意義觀察上無法評價為單一作為，與廣告行為有間，難以相互比擬。準此可知，被告機關自應依行政罰法第25條之規定，就原告三次之輸入行為，科處三次之處罰，至為明確。
四、本院之判斷：
（一）按植物防疫檢疫法第13條之1第1項規定「中央主管機關得指定植物、植物產品及其他有傳播有害生物風險之物品，公告為應實施輸入檢疫之品目（簡稱檢疫物）」；第17條第1項規定「輸入檢疫物，應於到達港、站時，由輸入人或其代理人向植物檢疫機關申請檢疫；未經完成檢疫，輸入人或其代理人不得拆開包裝或擅自移動」；107年6月20日修正公布之第24條第1項第6款規定「有下列情形之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：…六、輸入人或其代理人違反第17條第1項規定未申請檢疫，或未經完成檢疫而拆開包裝或擅自移動…」（查該同條款項裁處規定在107年6月20日修正前係規定於植物防疫檢疫法第24條第1項第5款，修正前之法律並未有利於受處罰者即原告，依行政罰法第5條規定，本件應適用被告最初裁處時即107年6月20日修正公布之植物防疫檢疫法第24條第1項第6款規定）。裁罰基準（本院卷第137-138頁）第2點附表規定，須檢附植物檢疫證者，其重量未達70公斤者，第2次違規，裁處6萬元至不超過8萬元罰鍰。第4點規定，前2點所指第2次以上違規裁罰案件論計，係以行為人前次裁罰處分合法送達之次日起算，3年內再違反同一條項規定而言。另「去根彩葉草」為植物防疫檢疫法之中央主管機關行政院農業委員會依植物防疫檢疫法第l3條之l公告之應實施輸入植物檢疫品目（貨名：其他活植物，貨品分類號列：0602.90.99.90-6）。
（二）經查，原告分別於106年4月9日、107年4月12日及同年5月4日自美國輸入未申請檢疫之系爭貨物3批之情節，此有臺北關107年8月1日函附進口快遞貨物簡易申報單、個案委任書之報關資料（原處分卷第43-67頁）及原告107年6月11日國家賠償請求書（原處分卷第11-12頁）等相關資料影本在卷可查，並為兩造所不爭執，確實可認原告為系爭貨物之實際輸入人，且系爭貨物為行政院農業委員會依植物防疫檢疫法第13條之1公告之應實施輸入植物檢疫品目。亦即原告既為前揭3批系爭貨物之輸入人，輸入時依法均負有據實申請檢疫之法定作為義務，其未依規定申請檢疫，分別違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定之情事，即可認定。被告衡酌原告違規情節為於本案發生日前3年內曾違反同一規定，並經被告裁處在案，有被告105年8月11日防檢四字第1051493781號裁處書在卷可稽（本院卷第65頁），原告據以參照裁罰基準第2點附表規定，各裁處原告6萬元，合計18萬元罰鍰，並無違法。
（三）至於原告主張本案原處分裁罰標的，即原告所為前3次寄送行為，係信賴被告所為准予首輸函示辦理，均於包裏明顯標示物品名稱、進口國檢疫機關簽發檢疫證書及被告首輸函示，並無隱匿貨品名稱逃避檢疫之實，其未經檢疫係因負責寄送之美商聯邦快遞公司未為告知，且經海關檢視後通關放行所致。縱有事後認定應檢疫而未檢疫之義務違反過失，亦應依違失情節輕重衡處云云。惟查，原告所提出之被告105年9月6日防檢四字第1051494127號函（原告簡稱准予首輸函示，本院卷第25-26頁）係說明「Plectranthus scutellarioides(=Coleus blumei=Solenostemonscutellarioides)，脣形花科香茶菜屬」之檢疫條件，與本件原告輸入之系爭貨物「去根彩葉草」應申請檢疫之義務無關，此等函覆實無從解除原告輸入系爭貨物時申請檢疫之責，更無法作為原告三次輸入系爭「去根彩葉草」之信賴基礎，尚無從解免違規之責。又檢視被告105年9月6日函覆文字仍強調「輸入檢疫時由本局轄區分局檢疫人員取樣」、「爾後臺端自國外輸入植物前，應先至本局網站查閱是否核准輸入」等語，可知該函覆非但並未減免原告輸入系爭貨物時之申報檢疫義務，反而有強調提醒原告相關申報檢疫義務及檢疫條件，原告所稱信賴被告所為准予首次輸入之函示辦理致違規云云，實不足採。
（四）關於原告所稱行為時植物防疫檢疫法17條第3項明定檢疫物經郵寄輸入者，其包裝上應明顯標示內容物名稱，並由郵政機構通知植物檢疫機關辦理檢疫。惟查該法及其施行細則並未明定其中「郵政機構」之定義，被告復未曾作出具對外通函性質之行政函釋，僅於原告訴願時提出答辯，援引「郵政法」第3條及「郵包物品進出口通關辦法」第2條，指本法第17條第3項所稱之「郵政機構」僅限中華郵政公司等語，而於寄送完成後始追究原告過失並逕依違反本法第17條第1項規定追溯論處，對原告並不公平云云。
惟被告機關新竹分局以107年7月10日函詢臺北關系爭貨物輸入申報資料，經臺北關以107年8月1日函復本案文件，諸如簡易申報單、派送單、個案委任書、商業發票及通關流程查詢等資料（本院卷第169-194頁），足資確認原告確委託聯邦快遞公司以「GIFT SHIPMENT、DOCUMENTS及CD」等不實品名向臺北關申報，且並未申請檢疫事證明確。再查，原告填具個案委任書委託聯邦快遞公司向臺北關傳輸申報進口系爭貨物，即為本案輸入人，依法本負有覈實申報及申請檢疫之義務，並應注意實際來貨與申報內容相符。系爭貨物縱係原告委任之聯邦快遞公司以簡易報單方式申報（見本院卷第171頁），惟其委任代理人代為辦理相關手續，於選任代理人時本有注意義務，並負有監督之責，其未善盡監督之責，致生未申請檢疫情事，核已違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定，無論原告就本案是否有主觀故意不為申請檢疫之情事，其應注意能注意而未注意致未申請檢疫，縱非故意亦難謂無過失，自應負未申請檢疫之責。且按海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項規定「存棧之進口、出口或轉運、轉口貨物，如須公證、抽取貨樣、看樣或進行必要之維護等，貨主應向海關請領准單，貨棧業者須依准單指示在關員監視下辦理，其拆動之包件應由貨主恢復包封原狀…」。原告既於前揭國家賠償請求書中坦承是其訂購系爭貨物，並填具個案委任書（本院卷第188頁）委任聯邦快遞公司向臺北關傳輸申報進口系爭貨物，原告即屬植物防疫檢疫法所稱輸入人無誤，依法負有申請檢疫之義務，並應注意實際來貨與申報內容是否相符，必要時並得依海關管理進出口貨棧辦法第21條第1項規定向臺北關申請先行查看貨物，再據實申報，以避免申報內容與實際到貨不符而遭處罰。原告對於所輸入之3批系爭貨物未善盡查證義務，以致該等系爭貨物未申請檢疫，其應注意能注意而未注意，致生未申請檢疫情事，亦核屬有過失。此外，按植物防疫檢疫法第17條第3項規定：「檢疫物經郵寄輸入者，其包裝上應明顯標示內容物名稱，並由郵政機構通知植物檢疫機關辦理檢疫」。且按郵包物品進出口通關辦法第2條規定：「本辦法所用名詞定義如下：一、郵包物品：指由郵政機構傳遞之進、出口郵遞信函及包裹。二、郵政機構：指依郵政法提供郵政國際服務之機構」。另按郵政法第3條規定：「交通部為提供郵政服務，設國營中華郵政股份有限公司（以下簡稱中華郵政公司）；除本法另有規定者外，其設置另以法律定之」。準此可知，相關法規已明確規範郵政服務係由「中華郵政股份有限公司」提供。本案原告委託聯邦快遞公司向臺北關傳輸申報進口系爭貨物，係以空運快遞貨物申報進口，與上開植物防疫檢疫法第17條第3項「郵寄輸入之檢疫物，其包裝上應明顯標示內容物名稱，並由郵政機構配合植物檢疫機關通知收件人向該機關申請檢疫」之郵寄輸入規定迥然不符，故其所述顯誤解法令等，不足為有利於己之認定。再者，行政罰法第8條規定，不得因不知法規而免除行政罰責任，而原告前於104年4月17日即曾未經中央主管機關核准暨未完成檢疫卻以快遞方式自美國輸入彩葉草植株，違反行為時植物防疫檢疫法第14條第1項第1款、第17條第1項規定，並經行政裁處與經檢察官為緩起訴處分在案（見本院卷第59、65頁緩起訴處分書與裁處書），原告對於輸入植物相關檢疫規定即應知之甚詳，原告怠於查核此等重要資訊，其所述不知法律規定減輕或免除處罰核不可採。
（五）又原告主張稱本案訴願決定及原處分縱經認定原告違反本法第17條第1項之應送請檢疫而未送檢疫之注意義務，適用上開裁罰基準時卻未善盡行政罰法第18條規定之注意義務，即未就被告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益審酌並提出具體說明，其遽予裁處遠較前次違規情形更重之罰鍰，亦與行政程序法第7條之比例原則有悖云云。再按行為時裁罰基準係被告所訂定為顧及法律適用之一致性及符合平等原則所訂之行政裁量準則，其中上開基準就違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定案件，訂定裁處罰鍰之基準，本院斟酌此罰鍰額度基準係供被告針對違反植物防疫檢疫法第17條第1項規定予以裁罰行使裁量權之基準，而輸入系爭貨物，未依規定申請檢疫之重量大小與違反次數，原與應受責難之程度相當，基準第2點附表規定依此劃設裁罰基準，核與植物防疫檢疫法第17條第1項立法意旨無違，與行政罰法第18條所定裁處罰鍰應審酌之裁量要素相合，此等裁罰基準性規範，與實質平等原則尚難認有間，非法所不許，應得為被告援用以辦理具體個案違規行為處罰裁量之基本準繩。本案原告分別於106年4月9日、107年4月12日及5月4日共3次違規輸入去根彩葉草植株，均未經檢疫程序即逕送抵原告處所，並經原告栽種後全數死亡（見本院卷第151頁原告陳述書所載），可見原告未申請檢疫而自美國輸入疫病害蟲導致所輸入植物死亡，具有蔓延國外疫病害蟲至本國之風險性，應屬明確。被告衡酌原告前於104年4月17日（本院卷第65頁）即曾以快遞方式自美國輸入彩葉草植株未申請檢疫，違反行為時植物防疫檢疫法第17條第1項規定，並經裁處在案，原告違反相同規定已有前例，對於輸入植物相關檢疫規定亦應知之甚詳，且依裁罰基準第2點附表規定，須附植物檢疫證者，其重量未達70公斤者，第2次違規，裁處6萬元至不超過8萬元罰鍰，原告在本案發生日前3年內曾違反前述規定，故核處原告各6萬元罰鍰，已為最低罰鍰金額，被告依法裁處，並無裁量怠惰之違誤。原告指涉原處分有違行政程序法第7條、第8條及行政罰法第18條規定等，容有誤會。
（六）最後，原告主張稱本件被告裁罰原告所為之3次輸入行為係於105年8月11日前次裁罰後連續所為，迄至因第4次輸入對被告提起國家賠償之訴主動陳述該3次輸入行為事實後，始由被告追溯裁罰，該3次之間並未經被告另為裁罰，參酌最高行政法院判解，應區隔為一次違規行為，惟被告遽認定為3次行為分別裁處罰鍰，其認事用法顯有不當云云。惟按行政罰法第25條規定「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之」。且按「行為違反同一或不同行政法上義務規定，是否分別處罰，首應判定是一行為或數行為。所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」（參最高行政法院105年度10月份第1次庭長法官聯席會議（簡稱聯席會議）決議意旨）。所謂自然一行為，乃指行為人本於一個意思決定，在外界現實上形諸於外單一之身體舉動，或應為舉動而消極不為舉動；或者本於單一決意所為數舉動在時間空間密接關係下，以自然意義觀察仍可視多數舉動為單一作為者。至於法律上一行為，則指透過應然規範面，將自然意義之數行為視為法律上單一行為，例如相同舉動具有反覆實施性質之營業行為，但主管機關裁處後即切斷其單一性（最高行政法院上開聯席會議決議意旨參照），又如刑法之結合犯、集合犯、想像競合行為等。至於行為人本於數個意思決定，在外界現實上表現為數舉動，且自然意義觀察上無法評價為單一作為，而非自然一行為，另法律又未將此等自然數行為規範為單一行為評價者，則係數行為，自不受行政罰法第24條第1項之拘束，而應依同法第25條規定，分別處罰之，臺北高等行政法院106年度簡上字第58號判決要旨可資參照。查原告委託聯邦快遞公司分別於106年4月9日、107年4月12日及107年5月4日向臺北關傳輸申報自美國輸入系爭貨物，並經原告於107年6月11日國家賠償請求書中，自承內裝之系爭貨物實為「去根彩葉草」，且經寄達由原告領取在案，在外界現實上表現為三個輸入舉動，且自然意義觀察上無法評價為單一作為，原告於不同時間，既係輸入系爭貨物而分別寄達由原告予以領取，自難認原告行為在時間、空間上具有密切關係，依一般社會健全觀念，個別行為亦得分開評價，故原告所為之三次輸入行為非屬接續犯、集合犯之一行為，依行政罰法第25條規定，原告就其數次違反系爭規定之行為，即應分別處罰。準此可知，被告機關自應依行政罰法第25條之規定，就原告三次之輸入行為，科處三次之處罰，尚無違法。
五、綜上所述，原告起訴主張各節，均無可採。從而，被告引據首揭規定，以原處分裁處原告各6萬元、合計18萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 13 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 8 月 13 日
書記官 蔡凱如