臺灣臺北地方法院行政訴訟判決109年度簡更一字第6號110年8月4日辯論終結原 告 陳國慶被 告 臺北市殯葬管理處代 表 人 陳冠伶訴訟代理人 劉業為
蔡幸宏上列當事人間殯葬管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國106年2月10日府訴一字第10600015400號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院107年度簡字第294號判決後，提起上訴，經臺北高等行政法院108年度簡上字第56號判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分超過新臺幣12萬元之罰鍰部分均撤銷。
二、原告其餘之訴駁回。
三、第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔五分之三，其餘由被告負擔。事實及理由
一、程序部分：被告代表人原為洪進達，嗣於訴訟進行中變更為陳冠伶，被告已具狀聲明承受訴訟，有聲明承受訴訟狀(見本院簡更一卷第391至392頁)及臺北市政府令(見本院簡更一卷第393至394頁)在卷可稽，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：原告亡父陳恭烈及亡母陳唐秀蘭之墳墓（下稱系爭墳墓）設置在臺北市○○路0段000巷000號寧波同鄉會墓園內。被告於民國104年1月間發現系爭墳墓進行施工，乃於現場張貼公告通知墓主，未經申請核准擅自修繕，已違反殯葬管理條例第71條規定，並於公告載明修繕墳墓不得變更墳墓形式，或增加高度及面積。嗣被告派員現場勘查，系爭墳墓已施工完成，被告以系爭墳墓屬墳墓設置管理條例（72年11月11日公布施行，91年7月11日廢止）施行前的既存墳墓，依殯葬管理條例第71條第1項規定，僅得依原墳墓形式修繕，不得增加高度或擴大面積，經比對系爭墳墓修繕後之高度及面積與墓園內其他設置於60至70年間墳墓之高度及面積後，認系爭墳墓修繕後已逾越原墳墓之面積3倍以上，乃以105年5月13日北市殯墓字第10530654600號函，通知原告於文到30日內改善，回復原墳墓之面積及高度，該函於105年5月17日送達，惟原告逾期未改善。被告審認原告修繕墳墓擴大高度及面積，且於修繕期間將系爭墳墓內之骨骸起掘安置他處，待修繕完工後再將骨骸放回系爭墳墓，同時違反殯葬管理條例第70條、第71條第1項規定，依同條例第83條、第99條及行政罰法第24條第1項規定，以105年8月26日北市殯墓字第10531180300號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣(下同)18萬元罰鍰，並命原告於106年1月31日前，將已起掘之骨骸遷葬於合法處所。原告不服原處分，提起訴願決定駁回後，再提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以106年度訴字第428號裁定移送本院審理，再經本院以107年度簡字第294號判決駁回(下稱原判決)，原告不服上訴，經臺北高等行政法院以108年度簡上字第56號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.依殯葬管理條例規定，地主與墓主簽訂契約，約定建築墳墓用地面積、使用年限及租金，非簽約之當事人不得成墓主，被告未釐清墓主究係何人及占用之面積及高度多寡。墓主乃原告先母，由原告先母與地主簽約，且墳墓不是物無法繼承，墓主也不能繼承，故原告並非墓主。又系爭墳墓係私墓，而殯葬管理條例係規範公墓，故本件無殯葬管理條例裁罰之適用。
2.系爭墳墓修繕後之面積比原墳墓面積增加3倍，此乃被告所捏造之事實，且空照圖沒有簽證單位，也沒有遙測面積，自無法證明系爭墳墓之高度與原墳墓照片不符，故不得作為本件之證據使用。被告未盡舉證之責，原處分自有違誤。
(二)聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰18萬元部分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.系爭墳墓約設置於69年，屬墳墓設置管理條例施行前（72年以前）既存之墳墓。系爭墳墓經修繕後，如對照該墓區周邊未經整修過之墳墓，墓之長、寬各約2.8公尺，面積約7.84平方公尺，高度則約在1.75公尺至2.2公尺間。惟系爭墳墓修繕後之高度達3.86公尺；墓之長、寬分別約6.96公尺、4.19公尺，面積達29.16平方公尺。不僅高度較修繕墳墓前高出1公尺以上，平面面積更擴大為原墳墓面積之3倍以上。另向行政院農業委員會林務局農林航空測量所調閱103年7月21日及104年7月31日即墳墓修繕前後所拍攝之空照影像比對，可確認系爭墳墓修繕後明顯有擴大面積，肉眼足以辨識超過原墳墓面積達1倍以上，經實地測量約達3.7倍，符合殯葬管理條例第71條第1項之應裁處違反義務人之要件。被告依原告違法修繕後擴大之違法面積超過3倍，審酌原告違反其行政法上義務之違法程度與可非難性，依同條例第99條裁罰範圍之最低限即6萬元，乘以3倍，裁處原告18萬元之罰鍰，並無違誤。
2.就墳墓修繕中之照片觀之，墓內顯已未存放骨骸，即墓內骨骸已起掘遷出該墳墓，另參照104年4月2日之陳述意見紀錄記載「問：請問2位亡者骨骸現在在何處？原告答：該骨骸現暫厝他處」，足見現今在該修繕後墳墓之骨骸，係經起掘撿骨後再葬於該墳墓內，而違反殯葬管理條例第70條之規定，應依同條例第83條裁處。惟參酌上開陳述意見紀錄，足認原告本意係欲以修繕墳墓之手段達到其擴大墳墓以安置該起掘後骨骸之目的，應屬一行為而同時違反殯葬管理條例第70條、第71條第1項規定之行政罰，依行政罰法第24條規定，一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。
五、爭點：系爭墳墓修繕後之面積，有無超過原墳墓之面積?超過倍數為何？
六、法院之判斷：
(一)如爭訟概要欄所載之事實，除後述之爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（見北高行訴字卷第32頁）及訴願決定書(見北高行訴字卷第19至26頁)在卷可佐，該情堪以認定。
(二)系爭墳墓修繕後之面積已逾原墳墓之面積2倍以上：
1.按殯葬管理條例第71條第1項規定：「本條例施行前依法設置之私人墳墓及墳墓設置管理條例施行前既存之墳墓，於本條例施行後僅得依原墳墓形式修繕，不得增加高度及擴大面積。」、同條例第99條規定：「墓主違反第71條第1項前段規定，修繕逾越原墳墓之面積或高度者，經限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，超過面積或高度達1倍以上者，按其倍數處罰。」依此，修繕逾越原墳墓面積或高度者，修繕後墳墓面積或高度扣除原墳墓面積或高度後，超過面積或高度未達1倍者，於6萬元以上30萬元以下的罰鍰範圍內為裁罰；超過面積達1倍以上者，按其倍數處罰。又內政部104年5月1日台內民字第1040415057號函：「有關殯葬管理條例第99條之『按其倍數處罰』規定疑義：按本部102年11月6日台內民字第1020340004號函說明三（一）『於法定罰鍰金額範圍內，依直轄市、縣（市）主管機關所訂之裁罰標準及超出之倍數，加倍處以一次性之裁罰』乙節，係指直轄市、縣（市）主管機關就違反殯葬管理條例第26條及第27條規定之行為人，其超出法定墓基面積、墳墓高度部分達1倍以上者，應以該條例第76條之『6萬元以上30萬元以下』及第77條規定之『10萬元以上50萬元以下』為基數，按其超出倍數加倍乘算後定其罰鍰金額，另該條例第86條第1項規定之『按次加倍處罰』及同條例第99條規定之『按其倍數處罰』，有關罰鍰加倍計算部分，併請依前開揭示原則辦理。」核屬行政程序法第159條第2項第2款的解釋性行政規則，其內容符合殯葬管理條例第99條規範本旨，得為法院裁判時所適用。依上開法令規範可知，修繕前、後的墳墓面積涉及裁罰金額的倍數，自應依證據詳實認定。
2.查系爭墳墓屬墳墓設置管理條例施行前既存之墳墓，依殯葬管理條例第71條第1項規定，僅得依原墳墓形式修繕，不得增加高度或擴大面積，惟原告於104年1月間卻未依原墳墓形式修繕，而增加墳墓高度及面積。另原告為修繕系爭墳墓而起掘其亡父母之骨骸安置他處，於修繕完工後再將骨骸放回系爭墳墓內，經被告以105年8月26日北市殯墓字第10531180300號裁處書，處原告18萬元罰鍰，並命原告於106年1月31日前，將已起掘之骨骸遷葬於合法處所。被告復以106年7月6日北市殯墓字第10630932900號函通知原告於文到10日內將系爭墳墓內骨骸之遷葬改善情形報送被告備查，該函於106年7月10日送達，原告仍未陳報改善情形供核，且經被告於106年8月2日派員現場會勘，系爭墳墓外觀並無改變，被告更審認原告將已起掘之骨骸放回系爭墳墓，未遷葬於合法處所，經限期通知改善而未改善，違反殯葬管理條例第70條規定，依殯葬管理條例第83條規定，以106年8月14日北市殯墓字第10631134200號裁處書，處原告6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願經駁回後，向本院提起行政訴訟，經本院107年度簡字第35號判決原告之訴駁回，復經原告提起上訴，業經臺北高等行政法院107年度簡上字第165號判決駁回上訴等情，有裁處書（見臺北市政府106年2月10日卷第12頁）、系爭墳墓修繕後照片（第14頁）、被告105年4月20日會勘紀錄暨現場拍攝照片（第15-27頁）、被告105年5月13日北市殯墓字第10530654600號通知原告限期改善函文暨送達證書（第28-30頁）、被告105年8月3日北市殯墓字第10531075300號通知原告涉違反殯葬管理條例限期提出陳述意見函暨送達證書（第31-33頁）、系爭墳墓修繕中照片（第34頁）、原告104年4月2日陳述意見紀錄（第35-36頁）、系爭墳墓103年7月21日修繕前空照圖（第39頁）與104年7月31日修繕後空照圖（第40頁）、系爭墳墓左邊第1座墳墓105年2月23日照片（墳墓設置時間為68年，高220公分，第38頁）、被告107年4月13日會勘紀錄暨現場拍攝照片（見臺北高等法院106年度訴字第428號卷第179-182頁）、本院107年度簡字第35號行政訴訟判決及臺北高等行政法院107年度簡上字第165號判決等資料附卷可稽，此部分事實堪信為真實。又原告既經被告以105年5月13日北市殯墓字第10530654600號通知原告限期改善函文（見臺北市政府106年2月10日卷第28-30頁）通知應於函文到30日內改善將修繕逾越原墳墓之面積、高度部分拆除，回復原墳墓之面積及高度，然原告逾期仍未改善完畢，且原告為修繕系爭墳墓而起掘其亡父母之骨骸安置他處，於修繕完工後再將骨骸放回系爭墳墓內，揆諸上開規定，被告依行政罰法第24條第1項規定，依法定罰鍰額最高之規定即殯葬管理條例第99條裁處據以裁罰，並無違法。
3.至於原告主張陳稱系爭墳墓修繕後之面積比原墳墓增加3倍乃被告所捏造之事實等語。惟查，被告主張原告於104年1月間對於系爭墳墓進行施工，系爭墳墓修繕後已逾越原墳墓之高度、面積乙節，有前述之系爭墳墓修繕後照片、系爭墳墓修繕中照片、系爭墳墓103年7月21日修繕前空照圖、104年7月31日修繕後空照圖、系爭墳墓左邊第1座墳墓105年2月23日照片在卷可稽，原告並不否認其有於104年1月間對於系爭墳墓進行施工之事實。又本院於109年11月3日以北院忠行安109年度簡更一6字第1099032836號函通知原告、被告及臺北市松山地政事務所（下稱松山地政）派員前往系爭墳墓進行現場履勘及測量等情，有該函(見本院簡更一卷第207、211頁)及送達證書(見本院簡更一卷第209頁)在卷可參，足見上開函文業經原告本人簽收在案。嗣於本院於109年12月2日會同原告、被告及松山地政人員進行現場履勘結果：「在場人員：(原告未到)、被告訴訟代理人歐陽更生、劉業為及松山地政劉祈安；勘驗標的：系爭墳墓及緊鄰兩座墳墓；勘驗結果：(電詢原告表示未收到公文且下雨溼滑危險不會到場)法官會同被告、地政人員履勘系爭墳墓，請被告指界。被告：系爭墳墓面積計算應以洗石子牆延伸至滴水線為長(兩點連線、非垂直計算)、洗石子牆兩邊為寬。法官：指示地政人員計算墓塚範圍(不含祭祀台)。法官：請被告確認處罰依據是否為面積不含高度？被告：是。法官：請被告指認緊鄰系爭墳墓之對照組之兩座墳墓及量測範圍。被告：請地政量測兩座墳墓墓塚及祭祀台面積(分別計算)。法官：請地政量測系爭墳墓祭祀台面積，並將上開指示範圍繪設成果圖10份到院。」等情，有報到單、勘驗筆錄及現場照片(見本院簡更一卷第239頁、第241至246頁、第247至259頁)在卷可參，嗣經松山地政函覆暨附土地複丈成果圖，有松山地政109年12月29日北市松地測字第1097025605號函附土地複丈成果圖(見本院簡更一卷第269、271、273頁)附卷可佐，觀之該土地複丈成果圖所載：「編號A（即系爭墳墓面積）使用面積19.99平方公尺；編號B1（即系爭墳墓祭祀台）使用面積0.71平方公尺；編號B2（即系爭墳墓墓塚）使用面積8.14平方公尺；編號C1(即緊鄰系爭墳墓旁未經整修之對照組墳墓編號C之祭祀台）使用面積0.66平方公尺；編號C2（即緊鄰系爭墳墓對照組墳墓未經整修之編號C之墓塚）使用面積8.06平方公尺；編號D1（即緊鄰系爭墳墓旁未經整修之對照組墳墓編號D之祭祀台）使用面積0.62平方公尺；編號D2(即緊鄰系爭墳墓旁未經整修之對照祖墳墓編號D之墓塚)使用面積8.33平方公尺」等節，且該成果圖中編號A之面積19.99平方公尺為扣除編號B1及B2之面積等情，有松山地政110年4月9日北市松地測字第1107003840號函附卷可查(見本院簡更一卷第331頁)，是系爭墳墓經地政人員測量後所占面積共計28.84平方公尺(計算式：編號A面積19.99＋編號B1面積0.71＋編號B2面積8.14＝系爭墳墓總面積28.84)，則緊鄰系爭墳墓旁未經整修之對照組墳墓編號C所占面積共計8.72平方公尺(計算式：編號C1面積0.66＋編號C2面積8.06＝編號C總面積8.72)，緊鄰系爭墳墓旁未經整修之對照組墳墓編號D所占面積共計8.95平方公尺(計算式：編號D1面積0.62＋編號D2面積8.33＝編號D總面積8.95平方公尺)，足見緊鄰系爭墳墓旁未經整修之對照組墳墓編號C、D之面積分別為8.72平方公尺、8.95平方公尺，面積大小相近，反觀系爭墳墓修繕後之面積扣除原墳墓面積後，超過未經整修之對照組墳墓編號C面積為2.31倍(計算式：編號A總面積28.84－編號C總面積8.72＝編號A超過面積20.12，編號A超過面積20.12÷編號C總面積8.72＝編號A超過面積倍數2.31倍)，超過未經整修之對照組墳墓編號D面積為2.25倍(計算式：編號A總面積28.84－編號D面積8.95＝編號A超過面積19.89，編號A超過面積19.89÷編號D面積8.95＝編號A超過面積倍數2.22倍)，堪認系爭墳墓修繕後之面積已逾越原墳墓之面積，且超過面積之倍數為2倍，故原處分認定修繕後墳墓之面積超過原墳墓面積倍數為3倍，核與上開土地成果圖測量結果就超過2倍部分不符，尚難採認。至原告聲請傳喚證人即寧波同鄉會墓園管理人董玉鳳及被告墓政管理課課長連志強作證，欲證明系爭墳墓的面積等有關事宜，惟系爭墳墓面積既經本院現場履勘及松山地政實地測量並繪製土地成果圖附卷在案，是本件業已釐清系爭墳墓之占用面積，原告之違章行為已臻明確，自無再傳喚證人董玉鳳及連志強到庭作證之必要，附此敘明。
(三)關於原告主張稱其並非墓主等語。惟依被告104年4月2日訪談原告之陳述意見紀錄記載：「（問：請問您姓名?來本處何事？）我是陳國慶，本案因現場有張貼告示，說我有修繕墳墓情事，請我來說明，故來此陳述意見」、「（問：請您陳述事件經過？）該墓為69年已設置於此，因年久失修，牆壁裂開，墓頂有長野草，安全上有顧慮，部分鄰墓沖垮，該墓僅埋葬我爸爸、媽媽，因前述原因，才會將該墓重新處理」、「（問：請問2位亡者骨骸現在在何處？）該骨骸現暫厝他處」、「（問：如將骨骸安厝於墓內，將違反殯葬管理條例第70條中段規定及同條例第83條規定）：我知道了」，該紀錄並經原告確認無誤簽名在卷（見臺北市政府106年2月10日卷第35至36頁）。復參諸卷附被告105年4月20日現場勘查系爭墳墓照片（見臺北市政府106年2月10日卷第17頁），墓碑上刻有原告亡父母姓名，並已進行祭祀，可認系爭墳墓確係原告以墓主資格僱工修繕，並已起掘亡父母之骨骸，原告稱其非系爭墳墓之墓主等語，與事實不符，尚難採認。
(四)至原告主張系爭墳墓是私墓，殯葬管理條例係規範公墓，本件並無殯葬管理條例裁罰之適用等語。惟查，殯葬管理條例第70條中段規定：「骨灰或起掘之骨骸除本條例另有規定外，應存放於骨灰（骸）存放設施」、同條例第71條第1項規定：「墳墓設置管理條例施行前既存之墳墓，於本條例施行後僅得依原墳墓形式修繕，不得增加高度及擴大面積」、同條例第83條規定：「墓主違反第70條規定者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按次處罰」、同條例第99條規定：「墓主違反第71條第1項前段規定，修繕逾越原墳墓之面積或高度者，經限期改善，屆期仍未改善者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，超過面積或高度達1倍以上者，按其倍數處罰」，就上開各該條文之要件觀之，均無限縮於公有（立）公墓方有適用之特別規定。此外，系爭墳墓所在地「寧坡公墓」（或稱三張犁墓園）係臺北市寧坡同鄉會於41年間於臺北市○○區○○段0○段000000000000000地號土地（三筆前地號為：五分埔段624地號）申請設置，經前臺北市衛生院41年6月12日巳文北市衛總字第20183號代電准予籌建墓園在案。嗣經臺北市政府社會局以73年11月29日北市社一字第48917號函主旨敘明「有關臺北市寧波同鄉會前於本市設置之『私立公墓』，擬於不得擴大範圍之情況下准予繼續設置」以及說明欄亦載明「二、該『公墓』曾於41.6.12經台北市衛生院(41.)巳文北市衛總字第20183號代電准予籌建在案」，臺北市政府社會局再以92年8月22日北市社七字第09239221300號函主旨敘明「貴同鄉會所檢附三張犁墓園設置現況暨有關資料備查乙案，同意備查，准予在原申設範圍內繼續使用等情，經調閱本院107年度簡字第35號卷宗核閱卷附寧波公墓位置圖、土地登記謄本、前臺北市衛生院41年6月12日巳文北市衛總字第20183號代電准予籌建墓園函文資料、臺北市政府社會局73年11月29日北市社一字第48917號函文資料、臺北市政府社會局92年8月22日北市社七字第09239221300號函文資料可憑，足認系爭墳墓所在地「寧波公墓」客觀上確實係供公眾營葬屍體之設施，所有權人為「臺北市寧波同鄉會」，而為私立之公墓。是原告既於104年1月間卻未依原墳墓形式修繕，而增加墳墓高度及面積，且已將起掘後之骨骸重新放回於系爭墳墓，另經被告函知原告限期改善將修繕逾越原墳墓之面積、高度部分拆除，回復原墳墓之面積及高度，被告更在104年1月28日於系爭墳墓修繕現場張貼通知：「臺端墳墓未經申請核准擅自修繕，請墓主及造墓商立即主動向殯葬管理處墓政管理課聯絡」（見本院107年度簡字第35號行政訴訟判決），原告仍未改善回復原墳墓之面積及高度，違反殯葬管理條例第70條、第71條規定，原告違反行政法上之義務甚明，尚難因系爭墳墓位在私立之公墓而有影響，故原告上開所陳，容有誤解，尚難採認。
(五)綜上，原處分以原告違反殯葬管理條例第70條、第71條前段規定，依同條例第83、99條規定裁罰，再依行政罰法第24條規定，一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處，則被告即依同條例法定罰鍰額最高之第99條規定，依原告違法修繕後擴大之違法面積已超過1倍以上，依同條例第99條裁罰範圍之最低限額即6萬元裁罰為適法。惟原處分審認修繕後之面積已超過原墳墓之面積之3倍，此部分認定之事實有誤，就超過2倍裁罰之部分(即超過12萬元罰鍰)有違誤，應予撤銷。
(六)本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無一一論述之必要，併予敘明。
七、結論：原處分認事用法就罰鍰超過12萬元部分有違誤，訴願決定遞予維持，亦有未洽，故原告訴請撤銷訴願決定及原處分就超過罰鍰12萬元部分，為有理由，應予撤銷；其餘部分則無違誤，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。另訴訟費用應由敗訴之原告負擔五分之三，其餘為被告負擔，爰宣示如主文第2項所示。
中 華 民 國 110 年 8 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 黃子溎上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀(含上訴理由，應表明原裁判所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原裁判有違背法令之具體事實)，並繳納上訴裁判費3,000元；其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書，逾期未提出者，毋庸命補正，即得逕以裁定駁回之。
中 華 民 國 110 年 8 月 30 日
書記官 藍儒鈞