臺灣臺北地方法院行政訴訟判決109年度簡字第120號原 告 美得康健股份有限公司代 表 人 何曜廷訴訟代理人 孫全平律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑訴訟代理人 俞旺程
龔品芳彭錦鴻上列當事人間因食品安全衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國109年4月6日府訴三字第1096100644號訴願決定，提起行政訴訟，本院於109年8月25日辯論終結，判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告於公司網站內部網頁，刊登如附表所示內容經被告下載，被告認如附表編號1所示健康食品廣告違反健康食品管理法第14條第1項規定，如附表編號2至5所示食品廣告違反食品安全衛生管理法第28條第1項，依食品安全衛生管理法第45條第1項規定，以108年9月2日北市衛食藥字第10830822682號裁處書處新臺幣（下同）8萬元罰鍰（下稱原處分，見本院卷第75至79頁），原告訴願後，經臺北市政府109年4月6日府訴三字第1096100644號訴願決定書駁回（下稱訴願決定，見本院卷第83至94頁），原告於109年5月21日起訴。
二、原告主張及聲明：伊於官方網站建置健康新知專區，係轉載由專業營養師針對食物所含有營養素進行解說及建議，閱讀者根本無法自其內容得知伊有販售或推廣各對應產品，遑論宣傳以招徠購買，被告逕以廣告視之，容有誤會，且違行政自我拘束原則及憲法言論自由之保障等語，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯及聲明：網站聯結之網頁、網址等內容均屬廣告範疇，原告以最新消習作為網站販售靈芝、樟芝等食品之廣告，而該廣告內容提及相關食品功能之敘述，有虛偽不實、誇張之內容，或宣稱健康食品之保健效能超過許可範圍，準此，伊認原告分別違反健康食品管理法第14條第1項，食品安全衛生管理法第28條第1項規定，並無違誤等語，並聲明：如主文所示。
四、本院之判斷：㈠按健康食品之標示或廣告不得有虛偽不實、誇張之內容，其
宣稱之保健效能不得超過許可範圍，並應依中央主管機關查驗登記之內容，健康食品管理法第14條第1項定有明文。健康食品業者違反第十四條規定者，主管機關應為下列之處分：一、違反第一項規定者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，同法第24條第1項第1款亦有明文。查原告於公司網站刊登如附表編號1所示健康食品廣告乙情，有食藥署108年4月12日FDA企字第1081201134號函及所附該廣告網頁列印畫面、108年4月2日網路疑似違規廣告監控表、被告108年4月30日調查紀錄表在卷可按（見原處分卷2第13至15、44至66頁），復原告到庭不爭執（見本院卷第182頁），觀之如附表編號1所示廣告內容述及「抗腫瘤」、「保肝」等語（見原處分卷2第60頁），已超過許可證所載「免疫調節」及「延緩衰老」保健功效（見本院卷第306頁），被告據此認定該廣告違反健康食品管理法第14條第1項規定，尚非無據。㈡次按食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公
告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，食品安全衛生管理法第28條第1項定有明文。違反第二十八條第一項者，處新臺幣四萬元以上四百萬元以下罰鍰，同法第45條第1項前段亦有明文。又食品安全衛生管理法主管機關即衛生福利部為維護國人健康，保障消費者權益，有效執行食品安全衛生管理法第28條，禁止食品標示、宣傳或廣告誇張、易生誤解或宣稱醫療效能，特訂定「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」，依上揭規定（衛生福利部106年3月16日衛授食字第1061200468號令修正發布）：「二、
涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：…（二)使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解:1.涉及生理功能者:例句：增強抵抗力。強化細胞功能。增智。補腦。增強記憶力。改善體質。解酒。清除自由基。排毒素。分解有害物質。改善更年期障礙。平胃氣。
防止口臭。2.未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者:例句：
保護眼睛。增加血管彈性。…」等語（見本院卷末），此項認定基準係衛生福利部本於中央衛生主管機關職權，依食品安全衛生管理法第28條規定授權訂定，屬於執行食品安全衛生管理法第28條規定技術性、細節性之規定，俾利所屬公務員行使職權遵循，被告於辦理相關事件自得援用。查原告於公司網站刊登如附表編號2至5所示食品廣告等情，有食藥署108年4月12日FDA企字第1081201134號函及所附該等廣告網頁列印畫面、108年4月2日網路疑似違規廣告監控表、被告108年4月30日調查紀錄表在卷可按（見原處分卷2第16至18、
44、67至107頁），復原告到庭不爭執（見同上），觀之附表編號2至5所示廣告內容，述及「抗氧化十抗發炎，雙效合一，讓你遠離心血管疾病」、「降低血中的膽固醇、預防膽固醇過高」、「降血脂和降血糖」、「可以抑制『組織胺』的分泌調節免疫力，降低呼吸道過敏的發生…」等文詞（如見原處分卷2第85至86、102、103、126、150至151頁），符合廣告所表達產品具預防、改善、治療病症或特定生理情形之效能，但在客觀上不致引起消費者有使用該產品後，得預防、治療疾病及改善生理狀態等整體印象及效果，進而引起購買慾望者，即屬有誇張、易生誤解（臺中高等行政法院109年度訴更一字第5號判決理由參照 ），被告據此認定原告違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，尚非無據。
㈢原告主張：伊刊登官方網站「健康園地」專區如附表所示文
章均係轉載，因網頁無直接連接產品，非廣告行為等語，並提出網頁截圖及健康園地文章一覽表在卷（見本院卷第227至241頁）；惟按所稱廣告，係指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方法，可使多數人知悉其宣傳內容之傳播，有消費者保護法施行細則第23條規定可資參照。因此，透過各種媒體管道（包含網際網路之連結），可使不特定多數人知悉其宣傳內容，進而達到招徠商業利益之效果，即構成廣告行為。查前揭文章出自原告官方網站「活動&消息」之「健康園地」專區，為其自承在卷（見本院卷第203至207頁），廣告內容「商品名稱」與「功效」雖位於不同網頁，但彼此位於同一網站內，且在功效敘述中分別可見「靈芝」、「樟芝」、「紅麴」、「薑黃」、「益生菌」之商品名稱特徵，已足使人就商品名稱與功效說明產生連結，且功效敘述左上方可見「人可和」品牌，上方有「人可和產品」選項，右上方、下方均有免費諮詢電話（參見本院卷第95至111頁），可供日後是否為洽購之參考，有助於潛在客群認識品牌、商品，促進銷售，自為一完整之商品廣告；而廣告宣傳目標，縱無法立刻引發購買，惟讓人認識品牌、認識商品，亦屬廣告之功效，故只要有助於客群認識品牌、商品即屬廣告，不以立刻引發購買為必要。故原告稱：以一名單純網頁瀏覽者之視角，根本無法自各該文拿網頁得知任一被告所指之產品，顯然文章並無推廣任何產品之效果，並無為原告就特定產品招徠商業利益等語（見本院卷第203頁下方），自屬無據。再者，前述廣告使用文字，既已直接宣稱該等食品改善、減輕疾病或疾病症候群，而違反食安法第28條第1項規定，縱如原告所稱刊登內容係轉載自他人文章，並提出相關文章網址在卷（見本院卷第73頁），然引用或摘錄出版品、典籍或以他人名義並述及醫藥效能，只要廣告內容涉及誇張或易生誤解之情形，仍屬違反食品安全衛生管理法第28條規定，亦不能解免原告為該廣告行為人責任，原告主張伊對文章內容無過失等語（見本院卷第35頁），自不足採。
㈣原告主張：前述廣告應受憲法言論自由、平等原則之保障等
語（見本院卷第29至31頁）；惟憲法第11條保障人民之言論自由，乃在保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制準則；商業言論所提供之訊息，內容為真實，無誤導性，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者，應受憲法言論自由之保障；惟憲法之保障並非絕對，立法者於符合憲法第23條規定意旨，得以法律予以適當限制，業經司法院大法官釋字第623號解釋在案。而食品之標示、宣傳或廣告，係提供該食品資訊，以達招徠銷售為目的，具商業上意見表達之性質，固應受憲法言論自由之保障，惟因與國民健康有重大關係，立法者基於維護公益之必要，自可對之為合理而適當之限制。上揭健康食品管理法第14條第1項禁止健康食品之標示或廣告宣稱之保健效能不得超過許可範圍，食品安全衛生管理法第28條1項禁止食品之標示、宣傳或廣告有不實、誇張或易生誤解情形之規定，旨在保障消費者獲得真實而完整之資訊，維護國民健康與消費權益，為增進公共利益所必要，與憲法第11條保障人民言論自由及第23條比例原則均無違背。
原告此部分主張，應屬無據。再者，憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等，故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。原告主張：義大利Giurlani老樹純橄欖油商品網址，該商品頁面可連結至「橄欖油竟能抗空污!這樣吃，除血栓降血壓壞膽固醇」文章網頁（見本院卷第207至209頁），被告違反違行政自我拘束原則等語，並提出商品網頁截圖在卷（見本院卷第243至264頁）；惟查：販售商品網站為「Yahoo奇摩購物中心」，而文章網頁為「Yahoo早安健康」之飲食文章，有原告提出網站資料在卷可按（見本院卷第255至263頁），兩者網址間有無連接，未據原告說明，另據被告於109年8月13回覆原告文中已敘明：依據原告提供資料查察，網頁(網址:https://tw.buy.yahoo.com/gdsale/義大利Giurlani-老樹純橄欖油一2L--0000000.html )無法直接連結廣告頁面。…等語，有原告提出臺北市單一陳情系統網頁列印資料在卷可按（見本院卷第400頁），顯見此與原告情形有異，原告主張被告違反平等原則及行政自我拘束等語，自不足採。況揆諸前揭說明，此與本件裁罰無涉。
五、綜上所述，原告本件違規事證明確，被告處以原告法定額度之罰鍰8 萬元，徵諸前揭規定，並無違誤。訴願決定適用不利益禁止變更原則（見本院卷第91頁），予以維持，亦無不合。原告徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、本件第一審裁判費應由敗訴之原告負擔，宣示如主文第2項所示。中 華 民 國 109 年 9 月 15 日
行政訴訟庭 法 官 鄧德倩以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應並繳納上訴費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 109 年 9 月 15 日
書記官 楊勝欽附表編號 產品 名稱 刊登網址/下載日期 違規廣告內容 1 人可和靈芝子實體膠囊(衛部健食字第A00342號) 網址： https://balanstart.com.tw/products/detail/6連結 https://balanstart.com.tw/news/category/1連結 https://balanstart.com.tw/news/category/1/2?page=2連結 https://balanstart.com.tw/news/detail/5，下載日期：108年4月2日，違規路徑：活動、消息 › 健康園地 › 提升免疫力 › Page2.果真好「靈」？靈芝防癌有依據 「…靈芝當中的三萜類化合物也具有抗腫瘤和免疫調節功能…靈芝也有保肝的功效，可以降低血液中影響肝臟細胞死亡速度的GPT與GOT兩種效素，提高肝臟的功能活性。而靈芝中富含的多醣體成份，也有提升身體各種免疫細胞的能力。包括巨噬細胞、突狀細胞等，可增加它們的活性及數量，進而摧毀癌細胞，達到防癌作用。因此，食用靈芝確實能夠達到防癌、抗癌的效果。...」等詞句。 2 人可和樟芝菌絲體膠囊 網址： https://balanstart.com.tw/products/detail/13連結 https://balanstart.com.tw/news/category/1連結 https://balanstart.com.tw/news/category/1/5?page=2連結 https://balanstart.com.tw/news/detail/124，下載日期：108年4月2日，違規路徑：活動、消息 › 健康園地 › 心血管保養 ›Page2. 撐起樟芝保護傘，三高退光光！ 「…樟芝…其主要有效成分為多醣體、三萜類、超氧岐化酶(SOD)，而抗氧化、抗發炎、抗疲勞、保肝等更是大家耳熟能詳的樟芝功效，近年來，國內外多篇研究發現，台灣特有的『樟芝』對於調整血壓、血糖以及血脂具有幫助…向健康無形殺手說byebye~血壓不再節節攀升…拒絕慢性病，血脂、血糖問題不找碴…學者也從高血糖、血脂異常或脂肪肝患者之細胞或組織進行研究，結果發現食用樟芝萃取物，可降低血糖、糖化血色素（HbA1c）、總膽固醇、總三酸甘油酯，並且增加血液好的膽固醇（HDL-C）以及增加胰島素降血糖之功用，可用以預防或改善第2型糖尿病、高血脂症或脂肪肝等慢性病…抗氧化＋抗發炎，雙效合一，讓你遠離心血管疾病…」等詞句。 3 人可和納麴A+ 網址： https://balanstart.com.tw/products/detail/17連結 https://balanstart.com.tw/news/category/1連結 https://balanstart.com.tw/news/category/1/5?page=1連結 https://balanstart.com.tw/news/detail/230，下載日期：108年4月2日，違規路徑：活動、消息 › 健康園地 › 心血管保養 › 紅麴的好已流傳千年，但您知道該怎麼吃才有效? 「…元朝日用草本提到『紅麴釀酒，可破血行藥勢』，明朝李時珍本草綱目也指出，紅麴具活血和血的功效…紅麴可藉由抑制膽固醇合成的路徑，來幫助降低血中的膽固醇，難怪紅麴已成為歷代相傳的健康珍寶…紅麴能藉由抑制膽固醇合成的關鍵酵素，合成的路徑被中斷了，膽固醇生成的速度與含量便會降低，因此能幫助預防膽固醇過高的問題…」等詞句。 4 人可和金薑黃 網址： https://balanstart.com.tw/products/detail/12連結 https://balanstart.com.tw/news/category/1連結 https://balanstart.com.tw/news/category/1/4?page=2連結 https://balanstart.com.tw/news/detail/84，下載日期：108年4月2日、16日，違規路徑：活動、消息 › 健康園地 › 肝臟保養 ›Page2.薑黃粉功效揭密，還在懷疑薑黃素的好處嗎?-健康新知 「…薑黃的7種功效…1. 抗發炎、減緩疼痛…2. 降血脂和降血糖…3. 調節肝臟功能…4. 促進改善消化…5. 改善過敏體質…6. 預防老人失智…7. 改善便祕降膽固醇…」等詞句。 5 人可和益生定 網址： https://balanstart.com.tw/products/detail/2連結 https://balanstart.com.tw/news/category/1連結 https://balanstart.com.tw/news/category/1/1連結 https://balanstart.com.tw/news/detail/101，下載日期：108年4月2日，違規路徑：活動、消息 › 健康園地 › 呼吸道保養› 擊退過敏「背後靈」秘訣大公開–靈芝 「…蟲草+靈芝＋益生菌｜換季從此零敏過人…靈芝爲擁有數千年藥用歷史的傳統珍貴藥材，對於自體免疫力低下或者是免疫力失調，都具有某些改善的效果…靈芝除了可以抑制人體中的游離胺基酸產生，調整抗原抗體的反應，也可以抑制『組織胺』的分泌調節免疫力，降低呼吸道過敏的發生…」等詞句。