臺灣臺北地方法院行政訴訟判決110年度簡更一字第2號
111年4月14日辯論終結原 告 財政部國有財產署北區分署代 表 人 郭曉蓉訴訟代理人 江肇欽律師
劉紀寬律師被 告 臺北市政府文化局代 表 人 蔡宗雄訴訟代理人 黃士洋律師複代理人 胡達緯律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服臺北市政府中華民國107年12月18日府訴三字第1072091962號訴願決定，提起行政訴訟，本院於108年11月27日以108年度簡字第34號判決原告之訴駁回，經原告上訴後，臺北高等行政法院於109年12月23日以109年度簡上字第26號判決廢棄發回更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審訴訟費用及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係坐落臺北市○○區○○段○○段○00地號及第81-4號國有土地之管理機關，其上存有「北投不動明王石窟」之拜亭，復經臺北市政府於民國87年10月14日以府民三字第8706786101號公告（下稱系爭公告），指定「北投不動明王石窟」為市定古蹟（古蹟本體：石窟、拜亭、手水臺、各種石碑、石造物，下合稱系爭古蹟）在案；嗣被告以系爭古蹟其中拜亭（下稱系爭拜亭）為原告所管理，因管理不當致古蹟有滅失及減損價值之虞，遂於106年6月26日以北市文化文資字第10633293700號函檢附改善事項表（下稱系爭命改善函）請原告於1個月內改善，詎原告未依限改善，被告乃依文化資產保存法第28條、第106條第1項第3款規定，於107年9月5日以北市文化文資字第1076019956號裁處（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元。原告不服，提起訴願，經臺北市政府於107年12月18日以府訴三字第1072091962號訴願決定（下稱訴願決定）駁回訴願，原告不服，提起行政訴訟，經本院於108年11月27日以108年度簡字第34號行政訴訟判決（下稱前審判決）原告之訴駁回，原告仍表不服，提起上訴後，經臺北高等行政法院於109年12月23日以109年度簡上字第26號判決（下稱北高行判決）廢棄發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
㈠、查北投不動明王石窟包含石窟、系爭拜亭、手水台、各種石碑、石造物（合稱系爭古蹟），其所定著之土地為北投區崇仰段1小段41、42之1、56、81地號土地，其中56地號土地屬於國有區外保安林土地，管理者為行政院農業委員會林務局，並由該局所屬羅東林區管理處本於實際土地管理者地位辦理登記及移接事宜，其面積遠大於原告所管理之41、42-1、81地號等三筆土地全部加總之面積3775.91平方公尺(353.26+3271.64+151.01＝3775.91)，惟被告就系爭拜亭確切範圍及坐落位置均未加以查明，亦未實質證明系爭拜亭屬於系爭古蹟之附屬物，即指稱原告就系爭拜亭負有管理之責，並未見其負起實質舉證之責。
㈡、有關系爭拜亭是否為古蹟暨系爭石窟之附屬物等部分：
1.原告之上級主管機關財政部先前即曾就系爭拜亭之所有人有所疑義，因此於100年12月22日以台財產局管字第10000377292號函：「主旨：…編號13『市定古蹟北投不動明王石窟』，請查明其所有人，並請其依文化資產保存法相關規定辦理管理維護事宜，請查照。」，要求原告查明系爭拜亭之所有人，而原告於進行現場勘查後於101年5月31日以台財產北改字第10100130371號函回復被告略以：「說明：…二、經本處現場勘查結果，旨揭古蹟於日治時期（約西元1925年）由北投地區的溫泉業者日人佐野庄太郎建，無所有權登記資料。惟查石窟前之鐵棚架等古蹟附屬設施係由貴局（按：指被告）設置，且後續整理、維護事宜亦為貴局投入資源辦理（詳附件現場照片與地籍圖套繪圖各乙份）。本處並無古蹟與歷史建築物等文化資產管理維護專業，是上述市定古蹟宜併同貴局投入之資源共同維護。爰請儘速依國有財產法第38條暨文化資產保存法第18條第3項、各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則等相關規定，備具撥用計畫書、圖等資料曾報台北市政府核轉財政部國有財產局辦理無償撥用，以併同貴局投入資源辦理後續管理維護事宜。」等語（詳鈞院前審原證19號），可見原告當時即明確告知被告，系爭拜亭係由鐵皮棚架搭建而成之定著物，且係由被告所設置，因此請被告應依法辦理系爭拜亭坐落土地之撥用。
2.再者，被告曾於101年6月11日以北市文化二第00000000000號函回覆原告略以：「三、經查旨揭古蹟旁鐵棚架並非本局設置，惟本局前曾接獲民眾陳情，為顧及古蹟整體美觀及環境安全，由本局緊急進行拜亭油漆、簡易修繕及手水台上方木亭（非古蹟本體）損壞塌陷緊急加固修繕。」等語（詳鈞院前審原證20號），可見，被告早在民國101年以前就曾經對系爭拜亭進行油漆、修繕、加固等行為，而上開行為一般乃為管理者所為，故被告應該才是系爭拜亭之實際管理者甚明。何況，被告自行登錄於文化部文化資產網之網站資料上清楚記載：「市○○○○○○○○○○○○○○○○○區○○路○○巷○號對面，為臺灣較少見的佛教石窟，佛教密宗護法神有五大明王，包括不動明王、降三世明王、軍荼利明王、大威德明王與剛夜叉明王等，又稱為五大尊。另又有八大明王或十大明王，皆護法神，所以其神態多為威猛之形。又有謂不動明王為大如來之化身，屬密教之真言宗，在臺灣並不多見。不動明王的神像其左手提繩，據說可捆鬼靈，右手握創，可以降魔。北投不動明王石窟利用岩石鑿洞，內供奉石雕神像。一九二五年日人左野莊太郎為配合其所經營之溫泉旅館而倡建，規模小巧，前有手水臺及『近來所建拜亭』，洞旁清泉飛瀑，景色幽雅，可謂北投勝景之一。」等語（詳鈞院前審原證21號），足見被告也承認系爭拜亭係近年來所興建，依文化資產保存法第8條第2項及上開地方制度法之規定，自應由臺北市政府編列預算，並辦理保存、修復及管理維護工作。
3.另依國有財產法第38條規定，臺北市政府得因系爭拜亭具有公有公用之性質，向原告申請將其所坐落之系爭國有土地，撥用為該市府「公用」土地，如此方可將系爭拜亭及其坐落土地管用合一，以符合直轄市文化資產保存為直轄市自治事項之規定。被告曾在103年間、105年間就歷史建築「一號糧倉（松山區八德路2段346巷3弄2號、4號）」及「錦町日式宿舍群」之修繕、保存、活化再利用需要，而向原告申請無償撥用國有土地及國有建物，經行政院核准在案。足見被告非常清楚可以藉由上述撥用程序完整取得古蹟之土地及建物，因此被告只要依之前案例請求撥用系爭國有土地，即可順利解決系爭拜亭之管理維護爭議，但被告不此之圖，又無法對其上級機關臺北市政府作出裁罰，竟將責任轉嫁給原告以圖交差了事，如此作法不僅無法根本解決問題，更不符合文化資產保存法之立法目的。
4.退步言，縱認系爭拜亭性質上屬於國有非公用不動產（僅為假設語氣，原告仍否認之），然而依據行政院秘書長105年10月17日院臺財產字第105018025號函檢附同年月12日行政院第23次政策列管會議結論第一點記載：「一、基於權責相符及專業職能分工，日後經登錄或指定之國有非公用文化資產，應由指定及登錄之文化主管機關負責管理維護。請文化部於1個月內就既有已經登錄或指定之國有非公用文化資產，研擬適宜的管理及活化方案，並就文化資產的指定或登錄程序研議更完善的措施，送請張政務委員協助審視。」可見系爭拜亭既經被告公告為市定古蹟，自應由其所屬文化主管機關負管理維護之責，始符上開行政院函令意旨，故自無從遽以原告為拜亭所坐落之土地之管理機關，即認定原告有管理維護之責。
5.原告經管之國有土地為數眾多，該等國有土地之上不乏未辦保存登記建物或其他難以查知所有人之地上物、改良物，因此原告於100年3月間曾函詢法務部無權占用國有土地上之地上物，原告得否用公告後逕予處理方式為之，嗣經該部於100年3月25日以法檢字第1000005487號函覆原告，公告限期移除之方式與依法行政原則有悖，且在無法令依據之下以公告方式逕予處理之適法性恐有疑義（詳鈞院前審原證34號）。
可見原告並無逕自以所有人、管理人之身分管理處分坐落國有土地上權屬不明地上物之權能；反觀本案係被告主動將系爭拜亭公告指定為市定古蹟（惟原告仍否認系爭拜亭係古蹟），而依105年10月17日行政院會議之結論，基於權責相符及專業分工之原則，自應由指定及登錄之文化主管機關即被告負管理維護之責甚明。
6.臺北市政府於87年公告系爭拜亭為市定古蹟後，該拜亭即具有公有公用之性質，因此依法應由被告向原告申請將系爭拜亭所坐落之系爭國有土地，撥用為該市府「公用」土地，如此方可將系爭拜亭及其坐落土地管用合一，因此原告縱於88年7月23日古蹟鑑定審查會議中表明：「該建物若經指定為古蹟，依法令規定辦理土地撥用相關事宜。」等語，考其用意也是認為被告應本於系爭拜亭所有人或管理人之地位向原告申請土地撥用，以達管用合一之目的，可見上開會議內容亦含有爭執原告為系爭拜亭所有權人或管理人之意涵在內，故被告反而以此內容認定原告並未抗辯非系爭拜亭之所有人或管理人，明顯解讀不當，而有違背論理法則之違法。
7.系爭拜亭係位於北投不動明王石窟之前方，由鐵皮鐵架搭建於系爭土地上之定著物，而為獨立之不動產，很明顯與該石窟各自獨立不具關聯性；系爭拜亭之材質新穎，根本不可能於日據時期即已存在，而且從其外觀上觀察，也不具有經歷數十年甚至上百年之建築樣貌，因此合理推論系爭拜亭應該是台灣光復後才興建完成，並非日據時期日人所遺留之古蹟，何況被告早在101年以前就曾經對系爭拜亭進行油漆、修繕、加固等行為，故被告應該才是系爭拜亭之實際管理者。縱使系爭拜亭係石窟之附屬建物（僅為假設語氣，原告仍否認之），但此僅係石窟本體之事實上處分權之範圍擴張及於拜亭而已，絕非系爭拜亭因此一併成為日據時期日本人營建遺留具有歷史、文化、藝術價值之古蹟，因此被告尚未舉證證明系爭拜亭係日據時期遺留之古蹟，逕謂其屬附屬建物一併歸屬國有由原告負擔管理之責，實有倒果為因之誤。更何況，原告也從未進行接管、建檔及登記，而且，原告僅經管國有非公用財產，系爭拜亭乃國有公用財產，不可能為原告所經管。
8.被告非但未證明系爭拜亭為日治時期日人所遺之財產，而且也未清楚說明系爭拜亭已由臺灣省接收委員會日產處理委員會所接收，嗣再移歸臺灣省財政廳及原告接續接收、接管之事實存在，因此原處分之上揭理由嚴重違背國有非公用財產產籍管理作業程序之規定，顯屬不當。
㈢、被告援引文化部105年1月25日函釋意旨，主張依文化資產保存法第8條及第21條之規定，文化資產建造物及其定著土地倘分屬不同單位管有時，其土地及建物所有權人均有管理維護之權責，因認原告有維護系爭拜亭之責。惟按：上開文化部函釋意旨係以文化資產建造物之所有權人已確定為前提，可是本案中系爭拜亭之所有權人或管理人究竟誰屬，至今不明且爭議不休，因此上開函釋意旨並不能證明原告就是系爭拜亭之所有權人或管理人。再者，系爭拜亭既係由被告以鐵皮棚架所設置之定著物，且為獨立之不動產，故被告已因重建修繕系爭拜亭而取得其所有權，因此依文化部上開函釋意旨，被告自負有管理維護系爭拜亭之責任，故原處分之上開理由，反足以證明被告明顯有推卸身為系爭拜亭所有權人應盡管理維護責任之不當。
㈣、被告雖然指出台北市多數公有文化資產，包括欽差行臺（行政院農業委員會林業試驗所管有）、臺北郵局（中華郵政股份有限公司管有）、總督府山林課宿舍（行政院農委會林務局管有）均由各所有人或管理機關管理維護，惟查，上開公有古蹟之網路公開資料載明，欽差行臺係林業試驗所臺北植物園轄管、臺北郵局為中華郵政股份有限公司之分支營業據點、另總督府山林課宿舍亦早由行政院農業委員會林務局接管，可見上開古蹟並非以被告單方指定而成為管理者，而是因為各該機關已依法接管或古蹟本身即為該公司之分支據點，才會由各該機關或中華郵政公司管理、維護，因此本於平等原則要求行政機關對於相同事件應作相同處理之行政自我拘束原則以觀，本件原告僅為土地之管理人而未依法接管系爭拜亭，且系爭拜亭所有人應為被告或應由台北市政府依法辦理土地撥用程序，從而被告應當自行或命台北市政府管理、維護系爭拜亭，始符行政自我拘束原則。被告竟罔顧其所自承歷來處理市定古蹟管理維護之行政慣例，遽以原告為系爭拜亭管理者為由作出裁罰，實屬違反平等原則。
㈤、並聲明：求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠、原告雖主張行政院農委會林務局管理之56地號土地面積遠大於原告管理之土地面積加總，並指摘原處分有違誤云云，惟查，北投區崇仰段一小段56地號之土地登記第二類謄本所載，56地號之面積為59.23平方公尺，何來原告主張之面積廣達6400.87平方公尺？顯見原告係因援引錯誤面積數字，始主張行政院農委會林務局擔任管理者之56地號土地面積，遠大於原告所管理之41、42-1、81地號等三筆土地全部加總之面積云云，並不足採。
㈡、被告於92年1月，因北投區公所來函申報修繕系爭拜亭，而依當時文化資產保存法（按：91年5月21日文化資產保存法）第28條規定，對系爭拜亭進行修繕。按「古蹟由所在地直轄市、縣（市）政府管理維護之，但公有古蹟得由主管機關授權管理使用之政府機關或委託自然人或登記有案之公益性法人管理維護之（第一項）。前項私有古蹟，必要時得委託古蹟所有人或受託人或登記有案之公益性法人管理維護之（第二項）。前二項委託管理維護辦法由中央主管機關定之（第三項）。」91年5月21日文化資產保存法第28條定有明文。
準此，被告在92年1月對系爭拜亭進行修繕，係因91年5月21日文化資產保存法第28條規定「古蹟由所在地直轄市、縣（市）政府管理維護」，故被告係依當時之文化資產保存法規定進行管理維護。前開91年5月21日文化資產保存法第28條規定，於94年1月18日文化資產保存法全文修正後，已於現行文化資產保存法第18條明定古蹟應由所有人、使用人或管理人管理維護。嗣後，復於105年7月12日文化資產保存法全文修正時，移列至該法第21條，但僅增訂「歷史建築、紀念建築及聚落建築群」相關規定，至於與本件相關之所有人、使用人或管理人之管理維護責任等規定，則未有修正。準此，有關古蹟管理維護之責任，因文化資產保存法歷經數次修法，業已從過往「由所在地直轄市、縣（市）政府管理維護」修正為「由所有人、使用人或管理人管理維護」甚明，原告逕以被告曾對系爭拜亭進行修繕，而認被告為系爭拜亭實際管理云云，係因不諳文化資產保存法修正經過而有所誤解。實則，被告92年1月對系爭拜亭之修繕，係依91年5月21日修正之文化資產保存法第28條規定所為，然該規定幾經修正後，古蹟之管理人已明文回歸為所有人、使用人或管理人責任，且所有人應優先於使用人或管理人負其責任。是本件系爭拜亭無論係「因屬日據時期日人財產，而基於國家行使權力接收」，抑或「因屬系爭石窟附屬建物而為系爭石窟之一部分」而歸屬為國有財產，皆由中華民國作為所有權人，並由原告負管理維護之責。
㈢、系爭古蹟既完全坐落於原告所管領之土地，按文化資產保存法之規定及相關函釋意旨，原告即應負擔對系爭古蹟管理維護之責。按「有關古蹟等文化資產及其定著土地分屬不同所有權人時，依文化資產保存法第8條及第18條規定，土地及建物所有權人均有配合管理維護權責……」、「文化資產建造物及其定著土地倘分屬不同單位管有時，依文資法第8條及第21條規定，土地及建物所有權人均有配合管理維護權責」，文化部105年1月25日文授資局綜字第1053000794號以及105年10月27日文授資局綜字第1053010736號分別著有明文。
再按「文化資產建造物及其定著土地倘分屬不同單位管有時，該各所有權人對於古蹟均負有管理維護權責……」文化部107年10月12日文授資局蹟字第1073011310號函亦再次重申前揭函文意旨。按前揭函釋之意旨，於古蹟之建物與土地分屬不同人時，土地所有權及建物所有權人對古蹟均有管理與維護之義務。則於古蹟之建築物所有權歸屬不明時，自更有必要單獨課予土地所有人管理維護古蹟之責。系爭古蹟屬日據時期日人遺留財產，於日人撤離台灣後由台灣省接收委員會日產處理委員會台北市分會接收，而屬國有財產並由原告所經管。原告基於系爭古蹟管理人之地位，按文化資產保存法第8條規定，本應負有保存、修復及管理維護系爭古蹟之責。再查系爭古蹟又完全坐落於原告所經管之臺北市○○區○○段○○段00○0000地號土地，原告基於系爭古蹟坐落國有土地之經管人，亦應就系爭古蹟負管理維護之責。
㈣、並聲明：求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：系爭古蹟經臺北市政府於87年10月14日以系爭公告指定為「市定古蹟」，因其中系爭拜亭有滅失及減損價值之虞，被告以系爭命改善函請原告於一個月內改善，原告未依限改善，被告乃依文化資產保存法第28條、第106條第1項第3款規定，以原處分裁罰原告30萬元。原告否認系爭拜亭坐落於系爭土地之事實，並主張依國有財產法第4條、第11條規定系爭拜亭應由直接使用機關即臺北市政府負管理責任等語。被告則抗系爭拜亭既已歸屬為國有財產，應由原告負管理之責。惟系爭拜亭所指客體及範圍為何？系爭拜亭是否為無主古蹟、是否為日治時期日人遺留財產、是否為系爭石窟之附屬物？又系爭拜亭如為國有財產，是否屬公用而應歸由直接使用機關管理？系爭拜亭如非國有財產，是否因坐落於原告管理之系爭土地應由原告負管理維護之責？此等事實攸關原告是否為系爭拜亭所有人或管理人而應負管理維護之責。依照北高行判決發回意旨及認應調查範圍及項目為：系爭拜亭如屬無主古蹟或日據時期日人遺留財產，則依法為國有財產，且應由原告接管，如系爭石窟屬國有財產，而系爭拜亭如為系爭石窟之附屬物，即屬系爭石窟之一部分，不得單獨為物權之客體，亦屬國有財產；再依國有財產法第4條、第11條、第12條規定可知，如系爭拜亭屬國有財產，則原則上即應由原告負管理之責，除非為國家直接供公共使用國有財產，始由各直接使用機關為管理機關直接管理（北高行判決理由四、本院之判斷㈦，第9頁），本院即應就其法律見解拘束，並以此而為審理判斷。本件爭點即為：
1.系爭拜亭客體範圍為何？座落之土地範圍為何？是否為系
爭石窟之附屬物？
2.被告曾經維修系爭拜亭，是否即可依此推論系爭拜亭之所有權歸屬？
3.系爭拜亭是否為國有財產、屬公用而直接歸由使用機關（臺北市）管理？是否非國有財產、因座落於原告管理之土地上而由原告管理？
4.依國有財產法、文化資產保存法，系爭拜亭之管理維修則認應由誰負擔？本院依職權命地政機關協同兩造到現場勘驗測量，就系爭古蹟（古蹟本體：石窟、拜亭、手水臺、各種石碑、石造物）之座落範圍及面積，做成土地複丈成果圖如附件，以下就前揭爭點敘明之。
五、本院之判斷：
㈠、系爭拜亭座落於崇仰段一小段第41及第81-4地號上，面積及位置圖如附件複丈成果圖所示，屬系爭古蹟之一部，為系爭石窟之附屬物。
1.兩造就系爭拜亭之範圍及座落位置既有爭議，本院乃依職權命地政機關協同兩造於110年9月24日至現場測量，並做成勘驗筆錄及複丈成果圖如附件。由現場照片所示：系爭石窟位於岩石洞內有一佛像，延伸而出的「正殿」，有黃色水泥牆面（第183-185頁），地下樓梯五階後接續有「過廊」（第177-181頁），係木頭材質天花板用以遮蔽風雨並裝設燈管，再往前延伸與系爭拜亭相重疊一部分（即附圖C部分），系爭拜亭以八根柱子支撐，下方連接紅色木椅，椅腳為水泥方柱（第167頁）。從過廊開始，系爭拜亭座落在系爭地段第41號（面積6.73平方公尺）及81-4號（面積9.95平方公尺）上，該地之所有權人為中華民國，管理機關為財政部國有財產局，有土地登記第二類謄本附卷可稽（本院卷第233-235頁）。原告主張系爭拜亭座落系爭地段第41、42之1、56、81地號土地、且其中56地號土地管理者為行政院農業委員會林務局云云，即與事實不符，實則該系爭古蹟內所有石碑等建物，均未有座落第56地號之情形。
2.再者，系爭古蹟既已經系爭公告為市定古蹟，有臺北市政府文化局108年10月3日北市文化文資字第1080149709號函所附之87年10月14日府民三字第8706786101號函公告影本、提案單影本、古蹟鑑定審查會議紀錄等在卷可稽（前審卷二第31-49頁），則系爭公告為一有存續力之行政處分，既未經撤銷或確認無效，則本件訴訟即應受其拘束。系爭古蹟之本體範圍既包括系爭石窟、系爭拜亭、手水臺、各種石碑、石造物（前審卷二第37頁），就文化資產保存法之立法意旨進而探究保障古蹟之目的，自應一體觀察，全面就歷史古蹟之存在與當地文化連結之價值，一併考量。此可由本件古蹟鑑定審查會議內所記載系爭古蹟之討論審查結論可知：「指定理由：1.創建於1920年代，係旅館星乃湯經營者佐野庄太郎為祈求生意興隆創建，與北投溫泉區之開發關係密切。2.不動明王為大日如來之化身，屬密教之真言宗，並不多見，有稀罕價值。3.為本市少見石窟形式寺廟，具開放性，有人工瀑布、石窟及各時代建立的石碑等石造遺蹟，尤以石窟頗具文化宗教之價值。」（前審卷二第47-48頁）。又從現場之整體環境及祭拜之動向過程觀察，民眾前往祭拜，需先經過水手臺淨手，然後將祀品供物放在拜亭內的桌上，行經過廊、正殿、登上階梯，立定在石窟神像前祭拜，系爭古蹟之文化遺跡意義，在於整體位置以及各種開放性的石窟、石碑、石造水手臺，以及鄰近天然石壁上之瀑布，配合北投區之溫泉遺址及歷史成因，整體環境呈現之文化古蹟景觀，實無法割裂觀察。
3.再從不動產之法律性質分析，系爭拜亭雖經過多次修繕（詳後述），該增建部分是否具有使用上的獨立性，需斟酌其對外通行之直接性，增建部分之面積、隔間及向來之利用狀況，暨增建部分之利用機能與原有建築物之依存程度等情形定之（最高法院98年度台上字第1460號民事判決要旨參照）本件系爭拜亭係依附於過廊之一部分，銜接正殿以及石窟，雖具有獨立八隻樑柱以及木椅，但其功能以及向來使用之狀況，與原有石窟係作一體利用，欠缺使用之獨立性，為不具獨立性的建築，從屬於系爭石窟，殆無疑義。原告主張系爭拜亭推論應是臺灣光復後才興建完成由鐵皮鐵架搭建於系爭土地上之定著物，而為獨立之不動產，該石窟各自獨立不具關聯性云云，即不足採。
㈡、被告依文化資產保存法第28條規定逕為修繕，僅更換系爭拜亭部分建材，並不因此取得系爭拜亭所有權。
1.原告主張被告曾對系爭拜亭進行加固修繕行為，被告才是系爭拜亭之實際管理者云云。惟依文化資產保存法第21條規定，古蹟之所有人、使用人或管理人均負有維護古蹟之責，系爭拜亭無論係「因屬日據時期日人財產，基於國家權力行使接收而歸屬為國有財產」，抑或「因屬系爭石窟附屬建物而為系爭石窟之一部分，而屬國有財產」，皆應由原告負管理維護之責，然作為管理機關之原告卻怠於修繕，從而作為主管機關之被告乃依文化資產保存法第28條規定逕為修繕，被告既非設置者，亦非因修繕行為而取得系爭拜亭所有權，原告主張，即無所據。再按，「系爭房屋雖曾修繕，但其修繕行為係屬建築法第9條所指之修建……而該法第9條所指之修建，仍不失原建物之同一性，該修繕行為顯係將若干建材附合於原建物之上，修繕行為人依法不得取得原有建物之所有權。」、「其房屋或因修繕，或因更換部分建材，致與原來建築有所不同，僅生動產附合於不動產之效果，所修繕更換之建材，應成為原來房屋之重要成分，依民法第811條規定，由原來所有人取得所有權。」最高法院86年度台上字第2467號判決及最高法院86年度台上字第3370號判決意旨均可參照。
2.被告於92年1月，因北投區公所來函申報修繕系爭拜亭，而依當時文化資產保存法（按：91年5月21日文化資產保存法）第28條規定，對系爭拜亭進行修繕。按「古蹟由所在地直轄市、縣（市）政府管理維護之，但公有古蹟得由主管機關授權管理使用之政府機關或委託自然人或登記有案之公益性法人管理維護之（第一項）。前項私有古蹟，必要時得委託古蹟所有人或受託人或登記有案之公益性法人管理維護之（第二項）。前二項委託管理維護辦法由中央主管機關定之（第三項）。」91年5月21日文化資產保存法第28條定有明文。被告在92年1月對系爭拜亭進行修繕，係因91年5月21日文化資產保存法第28條規定「古蹟由所在地直轄市、縣（市）政府管理維護」，故被告係依當時之文化資產保存法規定進行管理維護。前開91年5月21日文化資產保存法第28條規定，於94年1月18日文化資產保存法全文修正後，已於現行文化資產保存法第18條明定古蹟應由所有人、使用人或管理人管理維護。嗣後，復於105年7月12日文化資產保存法全文修正時，移列至該法第21條，但僅增訂「歷史建築、紀念建築及聚落建築群」相關規定，至於與本件相關之所有人、使用人或管理人之管理維護責任等規定，則未有修正。準此，有關古蹟管理維護之責任，因文化資產保存法歷經數次修法，業已從過往「由所在地直轄市、縣（市）政府管理維護」修正為「由所有人、使用人或管理人管理維護」甚明。
3.依上開實務見解與民法第811條之規定，建物因修繕或因更換部分建材，致與原來建物有所不同，僅生動產附合於不動產之效果，所修繕更換之建材，應成為原來房屋之重要成分，由原來建物所有人取得所有權。系爭拜亭因原告怠於修繕而有漏水、柱體腐朽之情形，被告依文化資產保存法第28條規定逕為修繕，惟該修繕僅更換系爭拜亭部分建材，依民法第811條規定僅生動產附合於不動產之效果，被告並不因此取得系爭拜亭所有權。原告主張被告已因修繕系爭拜亭而取得系爭拜亭所有權而為實際管理者云云，顯有違誤，並不足採。
㈢、系爭拜亭屬日據時期日人遺留財產，於日人撤離臺灣後由臺灣省接收委員會日產處理委員會臺北市分會接收，現屬國有財產，應由原告接管，故原處分認定原告為系爭拜亭之管理機關，並無違誤。
1.按依國有財產法第1條：「國有財產之取得、保管、使用、收益及處分，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律。」第2條：「(第1項)國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產。(第2項)凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」第4條：「（第1項)國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。(第2項)左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。(第3項)非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」第11條：「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之。」第12條：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」
2.再按，財政部國有財產署組織法第5條規定：「本署為應轄區業務需要，得設分署。」、財政部國有財產署各分署組織準則第1條及第2條第2款分別規定：「財政部國有財產署為辦理國有財產業務，特設北區、中區、南區分署（以下簡稱各分署）。」、「各分署掌理轄區內下列事項：……二、國有財產之管理。」次按，財政部國有財產署北區分署辦事細則第4條第1款規定：「本分署設下列各科、室及辦事處：一、接管科，分二股辦事。」同準則第5條第1款規定：「接管科掌理事項如下：一、國有非公用財產、國家接受捐贈財產、日據時期股東或組合員為日本人之會社土地、組合土地及日據時期日本人財產、國庫土地之接管登記。」準此，有關日據時期日人遺留財產之接管，在我國政府組織歷經整併調整與精簡後，現依前開條文之規定已歸屬於原告權管。
3.次按於91年6月12日修正之文資法第32條：「（第1項）埋藏
地下、沈沒水中或存在於地上之無主古蹟，概歸國家所有。 （第2項）前項古蹟之發見人，應即報告當地警察機關轉報或逕報地方政府層報內政部處理，並得酌予獎勵；其辦法， 由內政部定之。（第3項）前項古蹟所定著之土地，必要時，政府得予購買或徵收之。」嗣於94年2月5日修正之文資法第29條將原文資法第32條變更為第29條，並刪除原文資法第32條第1項、第3項規定，刪除理由為：「第一項已見於國有財產法第二條第二項，無需重複規定；第三項情形如有需要，亦可循土地法有關徵收規定辦理，爰予刪除。」準此，依上開規定及國有財產法第2條第2項、財政部國有財產署組織法第5條、財政部國有財產署各分署組織準則第1條、財政部國有財產署北區分署辦事細則第5條第10款等規定，如系爭拜亭屬無主古蹟，則其所有權即歸國有，並應由原告接管，故原告依其法定權限與職掌，為系爭拜亭之管理機關，並無疑義。此亦為北高行判決發回意旨之法律見解，本院及應受其拘束，並本於此見解而為判斷。
4.按行政院35年8月3日節京拾字第8597號指令修正公布之臺灣省處理境內撤離日人私有財產應行注意事項：「甲、凡撤離本省之日人其私有財產依照左列各款處理一、不動產及其附屬之權益全部予以接收。……乙、接收前項之日人私有財產，除由臺灣省行政長官公署指定單位接收者外，餘均一律 由臺灣省接收委員會日產處理委員會各縣市分會接收……。」又臺灣省接收委員會日產處理委員會及其所屬分會，歷經多次組織調整，而整併於臺灣省財政廳，復依廢止前臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第8條第1項、第2項：「（第1項）臺灣省省有資產及負債，由國家概括承受。（第2項）臺灣省有財產移轉為國有，依國有財產法保管、使用、收益及處分。」準此，依上開規定及前揭國有財產法第2條第2項、財政部國有財產署組織法第5條、財政部國有財產署各分署組織準則第1條、財政部國有財產署北區分署辦事細則第5條第1款等規定，系爭拜亭如屬日治時期日人遺留財產，則於日人撤離臺灣後，應由臺灣省接收委員會臺北市分會接收後，現屬國有財產，並應由原告接管，且此接收由我國政府取得上開財產，係基於戰勝國之權力關係之故，非由於法律行為而來，依民法第758條之反面解釋，縱未經登記亦生取得所有權之效力（最高法院48年台上字第1362號、52年台上字第1485號判例、76年度台上字第2553號判決意旨參照）。
是以系爭石窟及古蹟既被認定為國有財產，系爭拜亭又僅係系爭石窟之附屬物，則不論由何人出資建造，依前揭說明，系爭拜亭亦應認屬國有財產。
5.綜上所述，可知系爭拜亭如屬無主古蹟或日據時期日人遺留財產，則依法為國有財產，且應由原告接管；又系爭石窟屬國有財產，而系爭拜亭為系爭石窟之附屬物，即屬系爭石窟之一部分，不得單獨為物權之客體，則依前揭說明，亦當屬國有財產。依國有財產法第4條、第11條、第12條規定，系爭拜亭屬國有財產，則原則上即應由原告負管理之責，除非為國家直接供公共使用之國有財產，始由各直接使用機關為管理機關，直接管理。
㈣、依財政部國有財產署組織法、財政部國有財產署各分署組織準則以及原告之辦事細則等規定，原告確實為系爭拜亭之管理機關。
1.原告雖主張系爭拜亭係由被告所設置，其外觀新穎不可能於日據時代即已存在，因此推論系爭拜亭並非日據時期日人所遺留云云，惟是否僅憑系爭拜亭之「外觀」即可認定非原始建物？經查，臺北市北投區公所出版編印之「北投區志」，記載有關北投區文化資產「北投不動明王寺及其石窟」之歷史，並附有圖呈現日據時期不動明王石窟之樣貌（本院卷第51-53頁），由該圖可知系爭拜亭自日據時期即已存在，其內容亦描述有「大正14年（1925）由星乃湯溫泉旅館佐野庄太郎倡建，北投不動明王石窟是利用岩石鑿洞、內供奉石雕神像，是臺灣較少見的佛教石窟。.....石窟前有洗手水臺、拜亭、旁有清泉飛瀑，景色幽雅。」。從而，系爭古蹟經87年10月14日系爭公告指定為古蹟時，其範圍包含石窟、拜亭、手水台、各種石碑、石造物，亦將系爭拜亭列入古蹟範圍，即係因系爭拜亭確實為日人所遺留之財產，具有歷史、藝術等文化價值之緣故，原告主張系爭拜亭並非日據時代建築即與事實不符。系爭拜亭於日人撤離臺灣後應由臺灣省接收委員會日產處理委員會臺北市分會接收；且在臺灣省接收委員會日產處理委員會及其所屬分會歷經多次組織調整而整併於臺灣省財政廳後，系爭拜亭亦依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例之規定，逕移轉為國有，屬國有財產。
2.系爭拜亭雖未辦理建物登記，然系爭拜亭歸屬國有係基於國家權力而為接收，並非依法律行為而取得，依民法第758條之反面解釋既無須登記，即已發生國家基於接收取得日遺財產所有權之效力。按「系爭房屋及餘地既為政府命令被上訴人接管之日產，則被上訴人本於行政法上授權命令即取得代表政府行使所有人權利之地位，對於無權占有之上訴人，自有訴請返還之權能，而政府因接收日產房屋所取得之物權，與民法第758條所謂依法律行為而取得者有別，並不以須經登記為生效要件」（最高法院40年台上字第1242號判例之意旨可資參照）。次按，「查日據時期在台灣所有之日方財產，光復後既經我國政府正式接收，雖於接收前後政府未即依據民法之規定登記為國有，但國家取得日遺之財產乃是基於國家之權力關係，而為接收，并非依法律行為而取得……，應由該部、財政部照上開判例，轉飭國有財產局向法院提起塗銷登記訴，將系爭標的收歸國有」，行政院60年10月29日台內字第10479號令（見前審卷一第213頁）之意旨可資參照。
準此，因系爭拜亭屬日人遺留財產，由臺灣省接收委員會日產處理委員會臺北市分會接收，且此接收係由我國政府基於國家權力之關係取得上開財產，非由法律行為而來，依民法第758條之反面解釋，縱未經登記，我國政府亦已取得系爭拜亭之所有權。
3.綜上所述，系爭拜亭之屋簷既與系爭石窟過廊之壁體相連，並從系爭石窟之上方往前方延伸向前，於構造上並無獨立於系爭石窟，其乃一體相連，再者，其使用上亦無獨立性，蓋一般接近系爭石窟均須通過系爭拜亭，系爭拜亭之用途亦係輔助石窟祭拜，可見系爭拜亭於構造上與使用上皆依附於系爭石窟本體，而屬系爭石窟之附屬建物。系爭拜亭因缺乏構造上及使用上之獨立性，而屬系爭石窟之附屬建物，從而應由系爭石窟所有權人取得系爭拜亭之所有權，既系爭石窟坐落於國有土地，且未與土地分離，而屬國有財產，故依前揭說明作為系爭石窟附屬建物之系爭拜亭亦屬國有財產，應由原告負管理維護之責。
㈣、本件系爭拜亭乃屬日人遺留財產，亦屬系爭石窟之附屬建物，在系爭古蹟之指定範圍內，即應受文化資產保存法之保護，原告基於古蹟坐落土地所有人之地位，應負維護系爭拜亭之責。
1.古蹟之所有人、使用人或管理人，均負有維護古蹟之責，且應以所有人為優先順位之義務人。按「古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群由所有人、使用人或管理人管理維護。所在地直轄市、縣（市）主管機關應提供專業諮詢，於必要時得輔助之。」、「古蹟、歷史建築或紀念建築經主管機關審查認因管理不當致有滅失或減損價值之虞者，主管機關得通知所有人、使用人或管理人限期改善，屆期未改善者，主管機關得逕為管理維護、修復，並徵收代履行所需費用，或強制徵收古蹟、歷史建築或紀念建築及其所定著土地。」，文化資產保存法第21條第1項、第28條分別定有明文。次按，「上述文化資產保存法之規定，考其立法意旨，古蹟倘有所有人，主管機關應以該所有人作為上開規定所定管理、維護古蹟之義務人，蓋所有人依法有對標的物為全面直接支配之權利，包括使用、收益、處分並排除他人干涉等權能，是主管機關原則上應儘先課予所有權人管理、維護其所有古蹟之義務，始足以確保文化資產保存法就古蹟長期穩定之保存及妥善維護之規範目的得以實現。……此乃基於文化資產保存法整體規範意旨之當然解釋，核無違反比例原則及平等原則情事。」，最高行政法院105年度判字第664號判決著有明文。
2.再按，94年修正之文化資產保存法第18條（按：105年文化資產法全文修正已移列現行規定第21條）之修正理由略以：
「原條文第一項分列為第二及第四項，規定古蹟無論公有、私有，均由直轄市、縣（市）政府管理維護，與一般公有古蹟之管理使用現狀不符，且地方政府亦因古蹟數量龐大，無法負荷而疏於管理，爰予修正將古蹟管理維護之權責回歸所有人、使用人或管理人，管理維護事項並得委任、委託或委辦，公有古蹟亦得辦理撥用」。準此，按文化資產保存法之規範意旨可知，古蹟之所有人、使用人或管理人，均負有維護古蹟之責，且古蹟同時有所有人、使用人或管理人者，仍應以所有人為優先順位之義務人。是以，本件系爭拜亭無論係「因屬日據時期日人財產，而基於國家行使權力接收」，抑或「因屬系爭石窟附屬建物而為系爭石窟之一部分」，都應歸屬為國有財產，由中華民國作為所有權人，並由原告負管理維護之責。
3.末按，「有關古蹟等文化資產及其定著土地分屬不同所有權人時，依文化資產保存法第8條及第18條規定，土地及建物所有權人均有配合管理維護權責……」、「文化資產建造物及其定著土地倘分屬不同單位管有時，依文資法第8條及第21條規定，土地及建物所有權人均有配合管理維護權責」，文化部105年1月25日文授資局綜字第1053000794號（參前審卷一第222頁）以及105年10月27日文授資局綜字第1053010736號（前審卷一第225頁）分別著有明文。按上開函釋之意旨，於古蹟之建物與土地分屬不同人時，尚應課予土地所有權人管理與維護義務，而基於舉輕明重之法理，在古蹟之建築物所有權屬不明時，自更有必要單獨課予土地所有人管理維護之責。是以，原告縱非系爭拜亭之所有人或管理人，依文化資產保存法以及前開函釋之見解，其仍應以古蹟定著土地所有人或管理人之資格，負系爭拜亭之管理維護之責。
㈤、至原告主張原處分與大法官釋字第813號解釋文保障土地所有權人權益之意旨不合、且就其他相同類似之古蹟建物，被告何以拒絕向原告辦理土地撥用程序，現有違反行政平等原則云云，經查：審究司法院大法官釋字第813號解釋之解釋文及解釋理由書，該號解釋乃針對文化資產保存法之相關規定有不當侵犯人民財產權之情形而為之法律解釋，本件原告為國家機關並非人民，且並無所謂「財產權」等「基本權利受到侵害」等情，本號解釋自與本件無涉。又由兩造提出本件以外由被告協助原告管理或代辦之文化資產包含「和平東路1段187號」、「錦町日式宿舍-杭州南路2段67號」、「幸町日式宿舍-臨沂街27巷1號」、「一號糧倉、錦町日式宿舍群-金華街84、86號」、「臺灣省農業試驗所分所長宿」、「新生北路3段62巷24號」、「原臺北刑務所官舍（愛國東路3號）」皆屬原為國有財產署管理，現由被告管理之合作案例（本院卷第275頁），以及另被告亦與原告已簽訂關於歷史建築「青邨國建館、青邨圓講堂」修復相關代辦契約（本院卷第277頁），均係由雙方進行管理及維護等行政措施，顯見維護古蹟之文化任務，確實已獲重視，然原告引用前揭其他個案具以主張本件有選擇性執法而主張差別待遇違反平等原則之情事云云，按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政機關依其行政規則，經由長期之慣行，透過上開平等原則之作用，產生外部效力，對行政機關產生拘束作用（學說上稱「行政自我拘束原則」），行政行為如違反該行政規則，即屬違法。本件原告並未舉證證明被告所為前揭由被告協助原告管理之文化資產，與本件系爭古蹟之管理行為相較，其行政措施有何違反平等原則而為差別待遇之情事，其主張自無理由。蓋維護古蹟乃全民之責任，鑑往知今，正視歷史才能延展未來，期許兩造共同維護文化資產，達到「保存及活用文化資產，保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化」之立法精神。
六、綜上所述，系爭古蹟為國有財產，由原告接管，並為管理機關，原告因管理不當致系爭古蹟其中之系爭拜亭有滅失及減損價值之虞，被告命其限期改善，原告未依限改善，被告乃依文化資產保存法第28條、第106條第1項第3款規定，以原處分處原告罰鍰30萬元，並無違誤；訴願決定予以維持，核無不合。原告起訴請求均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 5 月 12 日
行政訴訟庭 法 官 張瑜鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 111 年 5 月 12 日
書記官 林劭威