臺灣臺北地方法院行政訴訟判決110年度簡字第173號原 告 蘇世忠被 告 內政部代 表 人 徐國勇(部長)訴訟代理人 謝慰莒
林藍詩上列當事人間入出國及移民法事件，原告不服行政院中華民國110年4月29日院臺訴字第1100170725號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告為會計師事務所負責人，非依規定申請經營移民業務設立許可，並領取註冊登記證者，坦承在所經營之會計師事務所官網刊登「新辦香港居民在台居留證(身分證）業務」涉移民業務内容，招攬代辦入出國及移民法第56條第1項第1款規定之移民業務，違反入出國及移民法第55條第1項規定，依同法第75條、入出國及移民法與臺灣地區與大陸地區人民關係條例及香港澳門關係條例罰鍰案件裁罰基準規定，以110年1月7日内授移字第1100000709號處分書處原告罰鍰新臺幣（下同）20萬元（即本件原處分）。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告並未經營移民業務：
1.原告於内政部移民署所製作之筆錄業已說明，原告並未經營任何移民業務，至於網頁上之記載「新辦香港居民在台居留證（身分證）業務」，係因斯時「反送中」之事件突起，許多香港人皆透過在臺親友詢問如何在臺設立公司，因原告未曾辦過相關業務，故曾向移民署新北市服務處詢問，得知來臺設立公司滿2年就可以申請我國身分證。
2.原告自移民署新北市服務處得知此訊息，基於善意方於網頁上記載此一訊息，並非基於經營之意而為之，況原告根本未從事任何移民業務，僅於協助設立公司，自不能據此認定原告經營移民業務。
3.另原告亦僅在網頁上之記載「新辦香港居民在台居留證（身分證）業務」之字樣，並無任何費用之記載，亦無其他相關移民訊息可供查詢，則原告係依入出國移民法第35條於網頁上記載申請居留之訊息，僅是告知臺灣相關法令之訊息，當然不是經營移民業務。
（二）被告之行政行為不符明確性要求：
1.「行政行為之内容應明確」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，行政程序法第5條、第8條分別定有明文。被告通知原告至移民署做調查筆錄，並未告知原告係因何事由而須受調查，已不符明確性原則，又告知原告沒有什麼事，僅是做個筆錄，原告方在信賴行政機關不會對其做出不利裁罰時，方配合調查，故被告裁罰原告20萬元，亦不符信賴保護原則。
2.至於被告以原告所謂刊登廣告而認定原告有經營移民業務之行為，然被告從未解釋何謂「移民廣告」？如告知第三人應依循臺灣法令方得取得居留證，是否即為廣告？當然不是，因法令屬公告周知之事項，自非廣告行為。又被告雖頒布「入出國及移民法與臺灣地區與大陸地區人民關係條例及香港澳門關係條例罰鍰案件裁罰基準」（簡稱系爭裁罰基準）之行政規則作為裁罰標準，然系爭裁罰基準亦未對「廣告」作出定義，當然不能作為裁罰原告之標準。
（三）被告未考量原告應受責難程度，有違行政罰法之規定：
1.「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，行政罰法第18條第1項規定甚詳。
2.被告固以系爭裁罰基準作為裁罰依據，惟系爭裁罰基準僅以違章次數作為標準，是以縱然原告有違章行為，然原告亦僅於網頁上記載一段文字，亦未受得任何利益，違章情節甚輕，被告為何未依行政罰法第8條、第18條第2項規定減輕處罰？況行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」，此處之「有利及不利之情形」，當然包含適用法規在内，則被告未就行政罰法第8條、第18條第2項規定酌予考量，自是適用法規不當。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以下述事由抗辯：
（一）本案係被告所屬北區事務大隊新北市專勤隊（簡稱專勤隊）之查察案件，查察摘要如下：依被告109年9月23日調查筆錄稱：「（問：……蘇世忠會計師事務所網站最新消息第2點【新辦香港居民在台居留證（身分證）業務】，寫於2019/06/13PM12:57】網頁截圖，請你說明網頁内容是否屬實？該訊息是否仍登載於事務所網站上？）是，但網頁點進去是空的，所以只有標題而已。沒有」、「（問：……何人登載？登載時間為何是2019年6月13日？登載目的為何？）我自己寫的……我們事務所是幫忙外國人來臺設立公司……香港人曾透過在臺親友向我們公司詢問如何在臺設立公司……我曾向移民署新北市服務詢問，得知只要外國人來臺設立公司滿2年就可以申請我國身分證」等語。
（二）本案系爭廣告内容為：「【新辦】香港居民在台居留證（身分證)【業務】」，依一般通念，新辦應係指新設承辦之意，爰該廣告内容應已與辦理移民業務產生具體關聯；復依司法實務見解：「刊登廣告即屬於營業行為，蓋以廣告刊登之目的即在招攬業務，且……若無營業之準備，自不可能刊登廣告招攬生意……」。亦即，若廣告内容客觀上已明確載明（代）辦理居留、定居、歸化或投資移民等移民法第56條第1項所列移民業務者，即為移民廣告。復因廣告為移民業務經營之一環，可逕認屬經營移民業務行為，從而依移民法第55條第1項論處。原告坦承，系爭廣告係其刊登，刊登目的是為介紹不特定之外國人來臺設立公司，雖否認有代辦香港居民在臺居留證（身分證）業務，惟鑑於廣告刊登行為屬移民業務經營之一環，行為人刊登移民業務廣告即與經營要件合致，不問是否已實行移民業務行為，均已構成違法，爰本案依專勤隊調查事證，原告違規行為，洵堪認定。
（三）又原告稱被告之行政行為不符明確性要求，亦未考量原告應受責難程度，有違行政罰法之規定，經查被告所屬專勤隊於109年9月23傳喚原告到案說明，即詢問原告所為何事前來製作筆錄及詢問原告負責之事務所是否有向原告申請設立許可？領取註冊登記證等相關内容，並將陳述内容製作成筆錄，且該份筆錄案由記載：「違反入出國及移民法」，且經被告親閱確認無訛後簽名，並非如原告所陳，被告稱沒什麼事，只是做個筆錄，應屬誤認，併予敘明。綜上，原告未依規定申請設立許可並領取註冊登記證，而辦理移民業務，即經營移民業務之行為，洵堪認定。另本案經提送109年11月26日召開之「内政部移民署管理經營移民業務審查小組」會議審議，查原告係第1次違規，依移民法第75條及「入出國及移民法與臺灣地區與大陸地區人民關係條例及香港澳門關係條例罰鍰案件裁罰基準」規定，裁罰20萬元整。另查原告係碩士畢業，具有會計師身分，並擔任「蘇世忠會計師事務所」之負責人，考量其資力及經濟狀況，亦衡酌本案情節未有行政罰法第8條及第18條規定得減輕或免除裁罰之情形，被告依法裁罰20萬元整，並無違誤。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按入出國及移民法第55條第1項規定「經營移民業務者，以公司組織為限，應先向入出國及移民署申請設立許可，並依法辦理公司登記後，再向入出國及移民署領取註冊登記證，始得營業。但依律師法第47條之7規定者，得不以公司為限，其他條件準用我國移民業務機構公司之規定」；第56條第1項、第4項規定「移民業務機構得經營下列各款移民業務：一、代辦居留、定居、永久居留或歸化業務。二、代辦非觀光旅遊之停留簽證業務。三、與投資移民有關之移民基金諮詢、仲介業務，並以保護移民者權益所必須者為限。四、其他與移民有關之諮詢業務」、「移民業務機構對第一項各款業務之廣告，其內容應經入出國及移民署指定之移民團體審閱確認，並賦予審閱確認字號，始得散布、播送或刊登」；第75條規定「未依本法規定申請設立許可，並領取註冊登記證，或經撤銷、廢止許可而經營第56條第1項各款移民業務者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰」。次按行為時「入出國及移民法與臺灣地區與大陸地區人民關係條例及香港澳門關係條例罰鍰案件裁罰基準」第2點附表規定：「裁罰依據：入出國及移民法（以下簡稱移民法）第75條；違反法條：移民法第55條第1項、第2項；違規情形：未申請設立許可，並領取註冊登記證，而經營下列移民業務：一、代辦居留、定居、永久居留或歸化業務。二、代辦非觀光旅遊之停留簽證業務。三、與投資移民有關之移民基金諮詢、仲介業務，並以保護移民者權益所必須者為限。四、其他與移民有關之諮詢業務；裁罰基準：一、第1次違規者，處新臺幣20萬元罰鍰。…」。
（二）揆諸上開入出國及移民法第55條第1項、第56條第1項及第75條之規定可知，未先向入出國及移民署申請經營移民業務設立許可，並辦妥公司登記，再領取註冊登記證之公司，不得經營移民業務；否則，處20萬元以上100萬元以下之罰鍰。而所稱移民業務，係指代辦居留、定居、永久居留或歸化業務；代辦非觀光旅遊之停留簽證業務；與投資移民有關之移民基金諮詢、仲介業務（以保護移民者權益所必須者為限）；其他與移民有關之諮詢業務。
（三）經查，原告經營負責之「蘇世忠會計師事務所」於官網上刊登「新辦香港居民在台居留證（身分證）業務」，涉移民業務內容，招攬代辦入出國及移民法第56條第1項第1款規定「代辦居留」之移民業務，違反入出國及移民法第55條第1項規定之情，有官網刊登資料在卷可參（原處分卷第10頁）。觀諸上揭網頁所刊登之內容，會計師事務所招攬代辦外國人居留證（身分證）業務，即屬移民業務。而上揭網頁所刊登招攬代辦外國人居留證業務之系爭廣告，經原告於109年9月23日在移民署北區事務大隊新北市專勤隊訪談時，明白表示：「我是新北市○○區○○路0段000號1樓『蘇世忠會計師事務所（下稱事務所）』的負責人，今天我代表公司過來說明」、「（問：本隊出示蘇世忠會計師事務所網站最新消息第2點『新辦香港居民在台居留證（身分證）業務，寫於2019/06/13PM12:57』網頁截圖，請你說明網頁內容是否屬實？該訊息是否仍登載於事務所網站上？）是。但網頁點進去內容是空白的，所以只有標題而已。沒有」、「（問：承上，何人登載？登載時間為何是2019年6月13日？登載目的為何？）我自己寫的。網頁沒有在更新。我們事務所是幫忙外國人來臺設立公司，當時因反送中緣故，香港人曾透過在臺親友向我們公司詢問如何在臺設立公司，但我至今沒有代辦過相關業務，我曾向移民署新北市服務詢問，得知只要外國人來臺設立公司滿2年就可以申請我國身分證」等語（見原處分卷第6-7頁調查筆錄）。可知上揭系爭招攬代辦外國人居留業務之系爭網頁廣告確係由原告負責之蘇世忠會計師事務所所刊登無訛。蘇世忠會計師事務所刊登之系爭網頁廣告為招攬不特定人辦理在臺居留，廣告用語明確，其招攬代辦外國人移民業務應為屬實，而廣告刊登行為即屬移民業務經營之範圍，原告刊登移民業務廣告即屬入出國及移民法第56條第1項第1款、第4項經營移民業務，不問是否以實際發生移民業務行為，實已構成違反同法第55條第1項之規定。原告主張其係依入出國移民法第35條於網頁上記載申請居留之訊息，僅是告知臺灣相關法令之訊息，當然不是經營移民業務云云，顯與事實不符，要難採取。
（四）至於原告主張稱被告之行政行為不符明確性要求，亦不符信賴保護原則，系爭裁罰基準亦未對「廣告」作出定義，當然不能作為裁罰原告之標準，被告未考量原告應受責難程度，有違行政罰法之規定云云。查被告所屬專勤隊於109年9月23通知原告到案說明所製作之前開調查筆錄，即針對系爭廣告內容詢問原告，並由原告回答問題製作成筆錄，且該份筆錄案由記載：「違反入出國及移民法」；以及筆錄中詢問原告「有無前科或違反入出國移民法紀錄」（見原處分卷第6-8頁筆錄記載），尚無被告之行政行為不符明確性要求情事，且原告所稱被告通知原告至移民署做調查筆錄，並未告知原告係因何事由而須受調查，已不符明確性原則，又告知原告沒有什麼事，僅是做個筆錄，原告方在信賴行政機關不會對其做出不利裁罰時，方配合調查云云，經核更與須有信賴基礎（即行政機關必須先有一特定表現於外之引起信賴之行為存在）、信賴表現（即當事人有基於信賴該基礎行為而為行為之表現）及信賴客觀上值得保護等要件之信賴保護原則無關。另按「廣告：指為事業、機關（構）、團體或個人行銷或宣傳商品、觀念、服務或形象，所播送之影像、聲音及其相關文字」，廣播電視法第2 條第7款定有明文。消費者保護法施行細則第23條規定「本法第二十二條至第二十三條所稱廣告，指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方法，可使多數人知悉其宣傳內容之傳播」等語。由上可知，廣告係行為人經由某種傳播媒體或器具（廣告載具），運用影像、言語、文字、圖片等表意方法，使不特定多數人得以共見共聞之特定意思內容，以實現特定目的，包括傳布特定觀念、提昇行為人之形象、促銷特定產品或服務。於此，舉凡透過報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視、網路及其他傳播工具登載或宣播特定觀念、產品或業（服）務，藉以達成推廣觀念、產品、業（服）務、促進消費目的之行為，無論上開登載或宣播資訊內容以何稱謂名之、是否經專業人士設計、是否委請傳播機構登載或宣播、業主是否支付為其登載或宣播資訊（廣告）者對價，均在上開規定涵攝範圍。原告於所經營之會計師事務所官網刊載上開內容顯以消費者為對象，依其表達內容，可認定其目的在行銷與招攬代辦入出國及移民法第56條第1項第1款規定在臺居留移民之服務，吸引消費者購買其服務，具有營利目的，顯有經營代辦在臺居留之廣告性質。另此為原告負責之蘇世忠會計師事務所網站刊登之最新消息，可使不特定多數之網路使用人有機會得以共見共聞其官網所表達之訊息內容，符合廣告之事實。此外，入出國及移民法與臺灣地區與大陸地區人民關係條例及香港澳門關係條例罰鍰案件裁罰基準，核係為行政機關為公平行使法律所賦予之罰鍰裁量權限，以兼顧個案正義及平等原則之誡命，而於法定罰鍰範圍内，按行為人違章情節輕重及造成損害結果等不同情形，訂定不同處罰額度之準則，尚非法所不許。職是之故，被告於入出國及移民法第75條所定20萬元以上100萬元以下罰鍰之範圍内，依照個案違法情節及損害結果等因素（主要係違規次數），訂定系爭裁量標準等細節性、技術性規定，再依違規次數不同而異其對應的罰鍰額度，並無違法律優位或授權明確性原則之可言。又原告在所經營之會計師事務所官網刊登「新辦香港居民在台居留證(身分證）業務」涉移民業務内容，招攬代辦入出國及移民法第56條第1項第1款規定之移民業務，即屬針對不特定人刊登廣告之行為，已如前述，此依前引入出國及移民法第56條第4項規定，經許可辦理移民業務之公司有關移民廣告之刊登仍必須經過移民團體審閱確認始得刊登，可認刊登廣告確實屬於經營移民業務之行為。蓋以廣告刊登之目的即在招攬業務，原告若無營業之準備，自不可能刊登廣告招攬業務，且廣告之效益即在於隨時有相對人可能與原告簽約辦理移民業務，此參諸原告經製作前開筆錄時，被問及是否有客戶接洽，辦理網站上所刊登之移民服務項目時，原告便主動表示：「我自己寫的。網頁沒有在更新。我們事務所是幫忙外國人來臺設立公司，當時因反送中緣故，香港人曾透過在臺親友向我們公司詢問如何在臺設立公司，但我至今沒有代辦過相關業務，我曾向移民署新北市服務詢問，得知只要外國人來臺設立公司滿2年就可以申請我國身分證」、「有香港人在臺親友曾向事務所探詢，外國人在臺設立公司滿2年就可以申請我國身分證等訊息」等語，可認原告自承透過在所經營之會計師事務所官網刊登系爭廣告，就是有表達協助外國人在臺設立公司進而申請我國身分證之移民業務之意。是原告所稱，均不足為有利於己之認定。
五、綜上所述，原告所為在所經營之會計師事務所官網刊登「新辦香港居民在台居留證(身分證）業務」涉移民業務内容，招攬代辦入出國及移民法第56條第1項第1款規定之移民業務，核屬經營移民業務之行為，而其未依法申請經營移民業務許可而違反同法第55條第1項規定事證明確，原告所訴各節，均無可採。從而，被告依入出國及移民法第75條規定，以原處分對原告處以法定最低罰鍰額度20萬元，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 111 年 3 月 29 日
書記官 蔡凱如