臺灣臺北地方法院行政訴訟判決110年度簡字第104號原 告 陳建業被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑(局長)訴訟代理人 俞旺程
江美瑤侯惠文上列當事人間醫療法事件，原告不服臺北市政府中華民國110年1月29日府訴三字第1106100205號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係臺北市陳建業診所（址設：臺北市○○區○○街00號，簡稱系爭診所）之負責醫師，被告於民國109年8月26日15時37分許派員至系爭診所稽查，查得系爭診所1、2樓櫃檯之立牌内容分別為「……套餐優惠A：皮秒全套3堂$18000
贈：A淨膚雷射1堂 B.杏仁酸換膚1堂 C.頂級導入保養1堂（任選1堂） 套餐優惠B：皮秒全套6堂$36000 贈：A淨膚雷射1堂 B.杏仁酸換膚1堂 C.頂級導入保養1堂（任選2堂+淨妍靚白點滴） 套餐方案不限本人使用……」、「會員儲值卡方案 儲值5萬 送3500元、儲值10萬 送8000元、儲值20萬送22000元、儲值30萬 送38000元……」之廣告（簡稱系爭廣告）。被告乃以同日期第0000000號陳述意見通知書通知系爭診所陳述意見，嗣於109年9月23日訪談原告並製作調查紀錄表後，被告審認系爭診所以套餐優惠方式贈送療程及會員儲值卡預付費用等具有意圖促銷之醫療廣告宣傳，係屬以不正當方式招攬病人，違反醫療法第86條第7款規定，乃依同法第103條第1項第1款、第115條第1項及臺北市政府衛生局處理違反醫療法事件統一裁罰基準（簡稱裁罰基準）第3點項次39等規定，以109年9月28日北市衛醫字第1093078627號裁處書（即本件原處分），處系爭診所之負責醫師即原告新臺幣（下同）5萬元罰鍰。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張下述事由，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分：
（一）依現行醫療法第九條規定所稱之醫療廣告，係指利用傳播媒體或其他方法，宣傳醫療業務，以達招徕患者為目的之行為，又醫療業務係指醫療行為為職業者而言，不問主要業務或附屬業務凡職業上予以機會，為非特定多數人之醫療行為均屬之，但不以收取報酬為要件。又臺北高等行政100年度簡字第28號判決要旨：按醫療法第61條第1項規定，醫療機構，不得以中央主管公告禁止之不正當方法，招攬病人。所稱不正當方法，指公開宣稱就醫及贈送各種形式之禮品等情形，以多層次傳銷或仲介方式，未經主管機關核備，擅自派員外出辦理義診，巡迴醫療，健康檢查或勞工體檢等情形或宣傳優惠付款方式等，是以，醫療機構如利用特定的看診病人，向不特定人宣稱折扣方案，就是一種公開宣稱的表現。
（二）本條係為概括性規定，而所謂不正當方法係為抽象法律概念，其係授權中央主管機關就其内容為補充規定，避免違反授權明確性原則。醫療法第九條所聲稱之醫療廣告，乃對「非特定人」，例如報紙、雜誌、電視、網路之廣大普羅大眾，才是廣告。在診所内之小看板，只能算對特定人（掛號看診，有名有姓，有基本資料）的說明與衛教，並非廣為散發之資訊。此處之定義為「病人」，及顧及資訊部平等原則，醫美是「顧客」，願於「可做可不做之醫療行為」，未有資訊不平等情事。
（三）原告並未以上述情形，對於「不特定人」宣傳折扣方案。看診者，都已經確定來消費，顧客買多，給與少許優惠，乃人之常情，購買套組，有涵蓋些小治療，與市而上以大量贈品引誘願客消费之醫療廣告，天壤之別。醫療廣告罰則，在於阻卻欺騙不實之惡意違規，顧客以進入診所，即為「特定人」，診所内的銷售行為都不是廣告，出了診所，對外宣稱之事項，對「不特定人」才是廣告。
三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）衛生福利部102年9月30衛部醫字第1021681168號函釋：「…三、依本部102年8月19日召開『美容醫學諮詢委員會』第2次會議決議，將『美容醫學』定義為：『一般係指由合格醫師透過醫學技術，如：手術、藥物、醫療器械、生物科技材料等，執行具侵入性或低侵入性醫療技術來改善身體外觀之醫療行為，而輔以治療疾病為目的』。爰此，『美容醫學』屬『醫療勞務』之範疇，醫師從事美容醫學須涉及醫學專業而得認屬其係本於醫學專業而提供之專業性勞務。又醫療本身存有不確定之風險，爰更應由受過專業訓練之醫事人員本於高度管理之專門職業法規之規範執行之，始得確保民眾進行美容醫學處置之安全性。依據上開函釋說明美容醫學屬醫療勞務範疇，民眾於醫療機構接受相關醫療技術來改善身體外觀之醫療行為，理應受醫療法所規範。
（二）按醫療業務非屬營利事業，有別於一般商品，不得有以不正當方式招攬病人就醫、刺激或創造醫療需求等情形；衛生主管機關為使民眾之醫療服務品質獲得保障，適當規範廣告刊登之内容，自有其必要，而於醫療法第86條對醫療廣告之方式設有限制。次按醫療廣告不得以其他不正當方式為宣傳；違者，於私立醫療機構，處罰其負責醫師5萬元以上25萬元以下罰鍰；為醫療法第86條第7款、第103條第1項第1款及第115條第1項所明定。又以套餐優惠、贈雷射1堂、儲值5萬送3500等具有意圖促銷之醫療廣告宣傳，屬醫療法第86條第7款所稱之不正當方式，亦經衛生福利部105年11月17日衛部醫字第0000000000號令釋在案。
（三）按醫療機構為一般民眾可進入場所，案内廣告立牌置放於診所内櫃檯，民眾進入診所即可看到廣告，具有招徠患者為醫療之廣告宣傳效果。另醫療行為與國民之生命、身體、健康有重大關係，且醫療行為具高度專業性，醫病雙方對醫學知識之理解有相當的落差，為維護、落實醫療法第1條所定之公共利益，醫療業務之宣傳、推介及招攬病患之方式均應受較嚴格之規範，不能與一般之消費商品或服務相提並論。衛生主管機關為使民眾之醫療服務品質獲得保障，適當規範廣告刊登之内容，自有其必要。是醫療法第85、86條，對醫療廣告之内容、方式設有限制，用以禁止醫療機構或非醫療機構藉由不正當方法宣傳醫療業務或招攬病患。而所稱醫療廣告，依醫療法第9條規定，係指利用傳播媒體或其他方法，宣傳醫療業務，以達招徠患者醫療為目的之行為。又同法第87條第1項規定，廣告内容暗示或影射醫療業務者，視為醫療廣告。原告刊登系爭醫療廣告，自應依上開規定為之。而該法係現行有效法律，非經違憲之宣告，自屬有效，被告機關即得以該等規定為執法之依據。
（四）系爭診所以立牌廣告内容：「套餐優惠A：皮秒全套3堂$18000贈淨膚雷射1堂 B.杏仁酸換膚1堂 C.頂級導入保養1堂（任選1堂）；…會員儲值卡方案：儲值5萬送3500、儲值10萬送8000…」，客觀上有刊登或傳播醫療廣告資訊之行為外，主觀上以「優惠」、「贈」及「儲值5萬送3500」之方式，以達招徠患者醫療為目的之訴求。
四、本院之判斷：
（一）本件應適用之法令與法理：
1.按醫療法第2條規定「本法所稱醫療機構，係指供醫師執行醫療業務之機構」；第4條規定「本法所稱私立醫療機構，係指由醫師設立之醫療機構」；第9條規定「本法所稱醫療廣告，係指利用傳播媒體或其他方法，宣傳醫療業務，以達招徠患者醫療為目的之行為」；第11條規定「本法所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府…」；第86條第7款規定「醫療廣告不得以下列方式為之：……七、以其他不正當方式為宣傳」；第87條第1項規定「廣告内容暗示或影射醫療業務者，視為醫療廣告」；第103條第1項第1款規定「有下列情形之一者，處新臺幣五萬元以上二十五萬元以下罰鍰：一、違反……第八十六條規定……」；第115條第1項規定「本法所定之罰鍰，於私立醫療機構，處罰其負責醫師」。
2.衛生福利部（簡稱衛福部）102年9月30日衛部醫字第1021681168號函釋（訴願卷第58頁）「主旨：所詢關於醫師從事美容醫學是否須涉及醫學專業而可認屬其係本於醫學尊業而提供之專業性勞務相關疑義乙案，復如說明。……二、按醫師法第28條所稱之『醫療業務』，係指凡以醫療行為為職業而言，不問是主要業務或附屬業務，凡職業上予以機會，為非特定多數人所為之醫療行為均屬之。且醫療業務之認定，並不以收取報酬為其要件。又上揭所稱醫療行為，係指以治療、矯正或預防人體疾病、傷害、殘缺為目的，所為之診察、診斷及治療；或基於診察、診斷結果以治療為目的，所為處方、用藥、施術或處置等行為全部或一部的總稱。三、依本部102年8月19日召開『美容醫學諮詢委員會』第2次會議決議，將『美容醫學』定義為：『一般係指由合格醫師透過醫學技術，如:手術、藥物、醫療器械、生物科技材料等，執行具侵入性或低侵入性醫療技術來改善身體外觀之醫療行為，而輔以治療疾病為目的』。爰此，『美容醫學』屬『醫療勞務』之範疇，醫師從事美容醫學須涉及醫學專業而得認屬其係本於醫學專業而提供之專業性勞務。又醫療本身存有不確定之風險，爰更應由受過專業訓練之醫事人員本於高度管理之專門職業法規之規範執行之，始得確保民眾進行美容醫學處置之安全性。……」。
又衛福部105年11月17日衛部醫字第0000000000號令釋（訴願卷第56頁「核釋醫療法第八十六條第七款所稱『以其他不正當方式為宣傳』之範圍，指符合下列各點情形之一宣傳……十二、以優惠、團購、直銷、消費券、預付費用、贈送療程或針劑等具有意圖促銷之醫療廣告宣傳。……」。
就醫療服務市場而言，基於國民健康之考慮，以現階段醫療機構與病患間專業資訊顯然不對等之社會實況下，禁止醫療機構為特定類型之競爭，除了避免價格誘因而創造或誘發不必要之醫療需求，以致醫療資源未能合理分配外；更寓有教化國民就醫時不應以「各該特定類型之贈品、價格促銷優惠」為唯一考量，而應以醫療契約中主要醫療給付義務之內容及醫療品質為選擇之依歸，強化醫療機構提升醫療品質，回歸醫療事業發展終極以為國民健康而服務之正軌。衛福部105年11月17日衛部醫字第0000000000號令釋）禁止醫療機構以優惠、團購、直銷、消費券、預付費用、贈送療程或針劑等具有意圖促銷之醫療廣告宣傳所欲達成之目的，核與前述醫療法第87條第1項規定「廣告内容暗示或影射醫療業務者，視為醫療廣告」法定宗旨，並無不合，其所採取限制意圖透過贈品、價格促銷之醫療廣告宣傳手段，即係具體闡釋並形成法文所示「不正當招攬病人方式」之意涵，也未逾越授權之範圍及內容，於法律保留原則無悖，自應可予以援用。
3.臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告「主旨：公告修正……有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。……公告事項：……六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：……（十）醫療法中有關本府權限事項……」。臺北市政府衛生局處理違反醫療法事件統一裁罰基準第3點规定：「本局處理違反醫療法事件統一裁罰基準如下表：（節錄）
罰鍰單位：新臺幣項次 39 違反事實 醫療機構以下列方式刊登醫療廣告為宣傳：……七、以其他不正當方式為宣傳。 法條依據 第86條 第103條第1項第1款、第2項 法定罰鍰額度或其他處罰 處5萬元以上25萬元以下罰鍰。 統一裁罰基準 1.第1次處5萬元至15萬元罰鍰，每增加1則加罰1萬元。 ……
（二）經查，原告為系爭診所負責醫師，系爭診所於其1、2樓櫃檯設有立牌刊登内容分別為「……套餐優惠A：皮秒全套3堂$18000 贈：A淨膚雷射1堂 B.杏仁酸換膚1堂 C.頂級導入保養1堂（任選1堂） 套餐優惠B：皮秒全套6堂$36000 贈：A淨膚雷射1堂 B.杏仁酸換膚1堂 C.頂級導入保養1堂（任選2堂+淨妍靚白點滴） 套餐方案不限本人使用……」、「會員儲值卡方案 儲值5萬 送3500元、儲值10萬 送8000元、儲值20萬送22000元、儲值30萬 送38000元……」之系爭廣告，具有以優惠、預付費用及贈送療程等意圖促銷之不正當方式宣傳招攬病人之情節，有被告1O9年8月26日工作日記表（醫政類）（本院卷第63頁）、現場採證照片（本院卷第64-65頁）、被告109年9月23日訪談原告之調查紀錄表（本院卷第57-58頁）、「陳建業醫美診所」與「陳建業醫師」名片（本院卷第66頁）、醫療機構開業執照（本院卷第78頁）等影本附卷可稽。且按廣告内容暗示或影射醫療業務者，視為醫療廣告；醫療廣告不得以其他不正當方式為宣傳；違反者，於私立醫療機構，處罰其負責醫師5萬元以上25萬元以下罰鍰，為醫療法第86條第7款、第87條第1項、第103條第1項第1款及第115條第1項所明定。又以優惠、預付費用、贈送療程等具有意圖促銷之醫療廣告宣傳，屬醫療法第86條第7款所稱之不正當方式為宣傳之範圍，亦經上開衛福部105年11月17日衛部醫字笫0000000000號令釋在案。經核系爭廣告内容所載詞句，顯然係以套餐優惠、預付費用、贈送療程等優惠訊息之方式為促銷，系爭廣告整體内容確應屬為醫療法第86條第7款所稱之不正當方式為宣傳之範圍，被告以系爭診所違反醫療法第86條第7款規定，原告並為系爭診所負責醫師，而依同法第103條第1項第1款、第115條第1項及臺北市政府衛生局處理違反醫療法事件統一裁罰基準第3點項次39等規定，以原處分處系爭診所之負責醫師即原告法定最低罰鍰5萬元，並無違誤。
（三）至於原告主張稱所謂不正當方法係為抽象法律概念，其係授權中央主管機關就其内容為補充規定，避免違反授權明確性原則。醫療法第九條所聲稱之醫療廣告，乃對「非特定人」，例如報紙、雜誌、電視、網路之廣大普羅大眾，才是廣告。在診所内之小看板，只能算對特定人（掛號看診，有名有姓，有基本資料）的說明與衛教，並非廣為散發之資訊。此處之定義為「病人」，及顧及資訊部平等原則，醫美是「顧客」，願於「可做可不做之醫療行為」，未有資訊不平等情事。原告並未以上述情形，對於「不特定人」宣傳折扣方案。看診者，都已經確定來消費，顧客買多，給與少許優惠，乃人之常情，購買套組，有涵蓋些小治療，與市而上以大量贈品引誘願客消费之醫療廣告，天壤之別。醫療廣告罰則，在於阻卻欺騙不實之惡意違規，顧客以進入診所，即為「特定人」，診所内的銷售行為都不是廣告，出了診所，對外宣稱之事項，對「不特定人」才是廣告云云。惟按醫療機構為一般民眾可進入場所，而由現場採證照片（本院卷第64-65頁）可知系爭廣告立牌置放於診所内櫃檯，民眾進入診所即可看到廣告，具有招徠患者為醫療廣告宣傳效果的確明顯、肉眼無法忽視，系爭診所既顯係公眾得出入之場所，系爭廣告已足使不特定多數人瞭解、知悉其宣傳之訊息，並達招徠不特定多數人前往系爭診所就醫之目的，自屬醫療廣告。另醫療行為與國民之生命、身體、健康有重大關係，且醫療行為具高度專業性，醫病雙方對醫學知識之理解有相當的落差，為維護、落實醫療法第1條所定之公共利益，醫療業務之宣傳、推介及招攬病患之方式均應受較嚴格之規範，不能與一般之消費商品或服務相提並論。衛生主管機關為使民眾之醫療服務品質獲得保障，適當規範廣告刊登之内容，自有其必要。是醫療法第85、86條，對醫療廣告之内容、方式設有限制，用以禁止醫療機構或非醫療機構藉由不正當方法宣傳醫療業務或招攬病患。此外系爭廣告違反醫療法第86條第7款「以其他不正當方式為宣傳」裁罰，蓋醫療廣告之管制程度較一般商業廣告為高，其緣由乃醫療行為於身體功能上具有一定程度之不可逆性，且於病患身體健康之影響難謂不重大，病患亦不具備醫療行為此種高度專業性及危險性作業之相關知識，為使病患容易取得正確醫療資訊、避免進行不必要之醫療行為、進而保障國民身心健康並減少健保資源之浪費等重大公益，故採較嚴格之管制程度。倘醫療廣告所提供資訊強調在套餐優惠、預付費用、贈送療程，將足以使病患就醫療方式及流程發生相當程度之誤解混淆，特別僅著重廣告文案使用費用優惠、贈送療程等文字，恐賦予病患期待可獲得更優惠的療程福利或產生不切合醫療行為之貪便宜幻想、偏離廣告之真意，苟嗣後接受醫療行為之效果未符其所理解之廣告字義，而此理解並非一廂情願之病患單方面心理期待，係肇因於文字用語強調之優惠、預付費用、贈送療程等具有意圖促銷醫療廣告。使用此種易使病患理解產生獲取更多優惠福利，而醫療行為實際所無法符合該宣傳實際療效文義之廣告即不可謂係以正當方式為醫療廣告之宣傳。故系爭廣告之刊登，確實已違反前開函釋禁止之不正當方法招攬病人行為，構成醫療法第86條第7款禁止規範之違反，原告自應擔負本件行政處罰責任。是原告所主張，實不足採為有利之認定。
五、綜上所述，原告為系爭診所負責醫師，系爭診所於109年8月26日被查得1、2樓櫃檯之立牌内容分別為「……套餐優惠A：
皮秒全套3堂$18000 贈：A淨膚雷射1堂 B.杏仁酸換膚1堂 C.頂級導入保養1堂（任選1堂） 套餐優惠B：皮秒全套6堂$36000 贈：A淨膚雷射1堂 B.杏仁酸換膚1堂 C.頂級導入保養1堂（任選2堂+淨妍靚白點滴） 套餐方案不限本人使用……」、「會員儲值卡方案 儲值5萬 送3500元、儲值10萬 送8000元、儲值20萬送22000元、儲值30萬 送38000元……」之廣告，所為構成醫療法第86條第7款「以其他不正當方式為宣傳」，應擔負本件行政處罰責任。則被告依醫療法第103條第1項第1款、第115條第1項及裁罰基準第3點項次39等規定，以原處分裁處原告法定最低罰鍰金額5萬元，並無違誤，訴願決定遞予維持，自無不合。從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，核無調查之必要，爰不一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 10 月 26 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 10 月 26 日
書記官 蔡凱如