臺灣臺北地方法院行政訴訟判決110年度簡字第114號原 告 劉莉真被 告 臺北市政府工務局公園路燈工程管理處代 表 人 黃淑如（處長）訴訟代理人 謝昇宏
林成源 住同上上列當事人間臺北市公園管理自治條例事件，原告不服臺北市政府中華民國110年2月20日府訴二字第1106100250號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告在臺北市介壽公園範圍内搭設帳棚，經被告審認原告違反臺北市公園管理自治條例第13條第14款規定，依臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例案件作業要點第2點第3款規定，於民國109年11月2日開具處理違反臺北市公園管理自治條例案件勸導單（簡稱勸導單）交予原告收執，惟原告拒絕簽收，仍持續於公園内搭設帳棚；嗣被告以違規時間為109年11月6日晚間9時55分，違規地點為介壽公園之事實，審認原告違反臺北市公園管理自治條例第13條第14款規定，乃依同自治條例第17條規定，以109年11月6日北市園管裁字第C008926號裁處書(即本件原處分)處原告新臺幣（下同）1,200元罰鍰。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張下述事由，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分：
（一）公園為國家所有財產之一種，按臺北市公園管理自治條例之規定，公園為依都市計畫所開闢之市管公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、配合其他公共工程興建或其他依法令搭設供公眾遊憩之場地，得見公園之設立目的大致可劃分為活動、休憩和遊玩三類，乃為國民之活動需求所開闢之公共場所。原告之帳棚搭設在構成公園組成分子的綠地上，該帳棚使用之範圍和完全之尺寸僅占公園之一小部分，亦未占用公園内之道路或屬附於公園内之設施、器材等，不足以妨礙或排擠其他國民包括活動、休憩和遊玩在内之對公園的使用權利，被告始無以臺北市公園管理自治條例處罰之必要。
（二）憲法保障國民之言論自由，對言論表達型態之審查應嚴密貼合憲法第二十三條之意旨，方有符合自由人權之精神的可能。臺北市公園管理自治條例未對國民得於公園内發表之言論加以限制，惟該自治條例第十三條第十四款之規定已對原告發表言論的途徑構成實質阻礙，妨礙原告以搭設帳棚而為抗議之手段，因該規定將帳棚之搭設違法化。惟原告搭設帳棚之行為，並未妨礙其他國民自由使用公園之權利，無法對公眾生有危害，對社會秩序不具有負面之影響，實無以法律限制之必要。另按臺北市公園場地申請使用須知，申請公園場地做特定使用始須繳納保證金和使用金，故經濟狀況始決定國民得申請場地做使用之可能，使貧窮國民因無力支付上揭之費用而無法申請場地做使用，排擠了貧窮國民申請場地做使用之權利，違反平等原則。原告素來家境清貧，自然無力支付上揭之費用，原告之發言管道的暢通無礙始受不公平之限制。
（三）憲法保障國民之生存權，即國民不僅有免於生命遭受死亡威脅的權利，亦有延續生命的權利。惟生命之延續尚有賴於外力之協助，方得實現，此為不證自明之事實。為求生命的妥善延續，國民尚須維生條件的加持，譬如充分的睡眠和適宜的飮食。原告為遊民，諸多生活之所需皆不得滿足，且出於無法捨棄之睡眠的需求，於公園内搭設帳棚，以求休憩，維繫生命，確保生存。公園為公共財，原告同其他國民享有使用公共財之權利，且原告得以搭設帳棚之可能，係關乎原告之性命得以存續之可能。被告執意進行處罰，意圖以罰鍰嚇阻原告搭設帳棚，迫使原告離開公圜，已實質危及原告之生存權，被告之處分始違反憲法及兩公約之精神。
（四）公園屬公共財，國民於公園夜宿和搭設棚、帳之行為始屬國民使用公園之權利。按臺北市公園管理自治條例之規定，臺北市公園管理自治條例以為加強公園管理，維護公園環境設施而制定。臺北市議會依法享有制定自治條例之權利，惟臺北市公園管理自治條例第十三條第十四款中公園内不得擅自夜宿和搭設棚、帳之規定，是為臺北市議會於自治條例制定之初便未充分審酌考量上揭行為的可能和實質影響之條款，致使原告縱使未對公園之管理生有妨礙，亦未對公園之環境或設施造成危害，其他國民使用公園之權利亦不受原告行為之侵害，即原告之作為不具實質違法性，仍遭受罰鍰之處分。得見臺北市公園管理自治條例第十三條第十四款之規定與該自治條例所欲達成之目的間欠缺具實質關聯性的關係，難以認定臺北市公園自治管理條例有合乎憲法規定之法律正當性。
三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）查被告於介壽公園出入口設有「臺北市公園管理自治條例」相關禁止規定事項之告示牌，其中第13條載有「…公園内不得有下列行為：…十四、擅自營火、野炊、夜宿、燃放鞭炮或搭設棚、帳。…」之内容，第17條則有：「違反第13條第10款至第16款……規定者，依中央法律裁處之；中央法律未規定者，得處行為人新臺幣1,200元以上6,000元以下之罰鍰」之規定。今查原告長期於公園内搭設帳棚，被告駐衛警經多次口頭勸導原告遵守公園管理自治條例規定，復分別於109年11月2日依臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例案件作業要點第2條第3款規定：「執行人員取締違反本自治條例之行為前，得先行以勸導方式辦理，…被勸導人如有不從者，依法裁處」，以原告違反臺北市公園管理自治條例第13條規定：擅自營火、野炊、夜宿、燃放鞭炮或搭設棚、帳等規定開立勸導單勸導，原告已違反臺北市公園管理自治條例「公園内不得有下列行為：擅自營火、野炊、夜宿、燃放鞭炮或搭設棚、帳」之規定，殆無疑義。
（二）另查「下列各款為直轄市自治事項：…六、關於都市計晝及營建事項如下：.…（五）直轄市公園綠地之設立及管理」、「本法公布施行後，相關法規應配合制（訂）定、修正。未制（訂）定、修正前，現行法規不牴觸本法規定部分，仍繼續適用；其關於鄉（鎮、市）之規定，山地原住民區準用之」及「本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之」。此地方制度法第18條第6款第5目、第87條及第1條第1項，分別定有明文。以此95年6月6日公布施行臺北市公園管理自治條例，乃為加強公園管理，維護公園景觀。自公布施行日起，被告除持續宣導臺北市公園管理自治條例相關規定外，同時針對公園綠地内之違規行為施以勸導，並自96年1月起正式對違規行為裁罰。按臺北市公園管理自治條例第13條第6款規定：「公園内不得有下列行為：……十四、擅自營火、野炊、夜宿、燃放鞭炮或搭設棚、帳。…」同自治條例第17條規定：「違反第13條第10款至第16款……規定者，依中央法律裁處之；中央法律未規定者，得處行為人新臺幣1,200元以上6,000元以下之罰鍰」，當屬合憲。原告稱臺北市公園管理自治條例第13條第14款之規定與該自治條例所欲達之目的欠缺實質關聯性關係，難以認定臺北市公園管理自治條例合乎憲法規定之法律正當性，顯與事實不合。
（三）查原告於公園内搭設帳棚之行為已逾越公園之使用目的並排擠其他人對，公園之合法利用、使公共利益受到影響，其違規行為顯妨害其他國民合法利用公園之權利，為保障公眾利盈，被告依法裁處並無不當。此與臺北高等行政法院109年度簡上字第44號判決意旨「上訴人非能徒以其言論自由及原住民轉型正義等訴求，應受憲法第11條言論自由之保障，即無視臺北市公園管理自治條例對於公園管理之前開使用規範，甚至主張具備超法規阻卻違法事由，如此無異使前揭公園管理相關規範形同具文，且可能排擠其他人對於公園之合法利用。從而，上訴意旨主張：非『任意』擺放座椅、箱、板架，且其行為不具有『實質違法性』云云，並依此指摘原審判決違背法令，洵非可採」及臺灣臺北地方法院行政訴訟109年度簡更一字第7號判決：「原告長期佔用出口平臺，足使旅客通行及車站安全之公共利益受到重大影響，經權衡結果，本院亦認原告違規行為之損害性，顯大於其所主張轉型正義之言論自由必要範圍，原告主張有超法規阻卻違法事由等語，亦難憑採」。此與臺北高等行政法院及臺灣臺北地方法院等判決意旨相同，原告主張該帳棚使用之範圍只占用公園一小部分，不足以妨礙或排擠其他國民對公園的使用權利，原告之作為不具實質違法性等語顯無可採。
（四）依據臺灣高等法院96年度交抗字第283號判決意旨「人民達反法律上之義務而應受行政罰之行為，其應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，司法院大法官會議釋字第275號解釋著有明文」。準此，本件原告違規事實明確，被告就原告之違規行為，援引前揭臺北市公園管理自治條例規定裁處原告罰鍰1,200元，並無不當，於法並無違誤。
四、本院之判斷：
（一）按臺北市公園管理自治條例第2條規定「本自治條例所稱公園，指依都市計畫所開闢之市管公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、配合其他公共工程興建或其他依法令設置供公眾遊憩之場地」；第3條第1項第1款規定「本自治條例之主管機關為臺北市政府，並以下列機關為管理機關：一、都市計畫公園、綠地、廣場、兒童遊樂場為市政府工務局公園路燈工程管理處」；第13條第14款規定「公園内不得有下列行為：…十四、擅自營火、野炊、夜宿、燃放鞭炮或搭設棚、帳」；第17條規定「違反第十三條…第十款至第十六款…規定者，依中央法律裁處之；中央法律未規定者，得處行為人新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰」。臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例案件作業要點第2點第3款規定「各公園管理機關裁處案件負責人員於執行裁處工作時，應依下列規定辦理：…（三）執行人員取締違反本自治條例之行為前，得先行以勸導方式辦理，執行人員為勸導時應填具勸導單一式二份，曱聯（通知聯）交被勸導人收執，乙聯（存根聯）留存勸導機關備查。被勸導人如有不從者，依法裁處」。
（二）經查，原告在臺北市介壽公園範圍內搭設帳棚，經被告審認原告業已違反臺北市公園管理自治條例第13條第14款規定，依臺北市政府處理違反臺北市公園管理自治條例案件作業要點第2點第3款規定，於109年11月2日開具處理違反臺北市公園管理自治條例案件勸導單交予原告收執，惟原告拒絕簽收，仍持續滯留於公園內搭設帳棚至109年11月6日晚間9時55分許等事實，有現場採證照片（原處分卷第1、19頁）、109年11月2日勸導單（原處分卷第55頁）附卷可稽，並為原告所不爭執。原告顯然經勸導後仍不從勸導在臺北市介壽公園範圍內擅自搭設帳棚，違反臺北市公園管理自治條例第13條第14款規定，被告依同條例第17條規定以原處分裁處原告最低罰鍰金額1,200元，自屬有據，並無違誤。
（三）至於原告主張稱公園為國家所有財產之一種，按臺北市公園管理自治條例之規定，公園為依都市計畫所開闢之市管公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、配合其他公共工程興建或其他依法令搭設供公眾遊憩之場地，得見公園之設立目的大致可劃分為活動、休憩和遊玩三類，乃為國民之活動需求所開闢之公共場所。臺北市公園管理自治條例未對國民得於公園内發表之言論加以限制，惟該自治條例第十三條第十四款之規定已對原告發表言論的途徑構成實質阻礙，妨礙原告以搭設帳棚而為抗議之手段，因該規定將帳棚之搭設違法化。公園屬公共財，國民於公園夜宿和搭設棚、帳之行為始屬國民使用公園之權利。按臺北市公園管理自治條例之規定，臺北市公園管理自治條例以為加強公園管理，維護公園環境設施而制定。臺北市議會依法享有制定自治條例之權利，惟臺北市公園管理自治條例第十三條第十四款中公園内不得擅自夜宿和搭設棚、帳之規定，是為臺北市議會於自治條例制定之初便未充分審酌考量上揭行為的可能和實質影響之條款，致使原告縱使未對公園之管理生有妨礙，亦未對公園之環境或設施造成危害，其他國民使用公園之權利亦不受原告行為之侵害，即原告之作為不具實質違法性，仍遭受罰鍰之處分等語。
（四）查本件原告在前開時間於臺北市介壽公園範圍內搭設帳棚，且被告於該公園設有載明臺北市公園管理自治條例禁止事項及罰則等相關規定之告示，有該公園平面圖、原告搭設帳棚位置之現場採證照片及告示牌照片等資料附卷可稽（原處分卷第18頁），且參諸現場採證照片資料所示以及原告起訴狀所載，顯然原告就是主要為了自己休憩之需要而在臺北市介壽公園範圍內搭設帳棚，且未經核准申請長期於公園內搭設此等帳棚私人物品，即應屬擅自搭設之性質無疑。又原告長時間於公園內擅自搭設帳棚行為，使一般大眾使用公園之權利受到侵害並妨礙被告對公園之管理，顯已違反臺北市公園管理自治條例第13條第14款及第17條後段規定。且查原告長時間於公園內擅自搭設帳棚行為，且於109年11月2日經勸導依然違反臺北市公園管理自治條例之規定，原告甚至還稱其為遊民，諸多生活之所需皆不得滿足，且出於無法捨棄之睡眠的需求，於公園内搭設帳棚，以求休憩云云，原告主觀上至少明顯具有違反注意義務之有認識之過失。
（五）且按臺北市公園管理自治條例第13條第14款規定「公園內不得有下列行為：…十四、擅自營火、野炊、夜宿、燃放鞭炮或搭設棚、帳」，其立法意旨，係為避免民眾將自己之物品堆放於公園內部，維護公園環境而設，原告為自己休憩之自私需要且未經核准申請而在臺北市介壽公園範圍內搭設帳棚，即應屬擅自搭設之性質，足以使一般大眾使用公園之權利受到侵害並妨礙原告對公園之管理，已然違反臺北市公園管理自治條例第13條第14款規定，除非有緊急避難之情狀外，自不得恣意託詞而不予遵循，否則公園秩序勢將無從維持，公園安全管理亦將無以確保，是以，原告對於臺北市公園管理自治條例第13條第14款規定「公園內不得有下列行為：…六、擅自營火、野炊、夜宿、燃放鞭炮或搭設棚、帳」即應熟知並確實遵守，尚不得依自己主觀認定自行決定遵守與否。原告為自己休憩之需要而在臺北市介壽公園範圍內搭設帳棚，既有違反臺北市公園管理自治條例第13條第14款規定之違規行為，即屬違法，自不得爭執其帳棚搭設在構成公園組成分子的綠地上，該帳棚使用之範圍和完全之尺寸僅占公園之一小部分，亦未占用公園内之道路或屬附於公園内之設施、器材等，不足以妨礙或排擠其他國民包括活動、休憩和遊玩在内之對公園的使用權利，原告縱使未對公園之管理生有妨礙，亦未對公園之環境或設施造成危害，其他國民使用公園之權利亦不受原告行為之侵害，即原告之作為不具實質違法性等事由作為不具違法性之憑藉。本件原告另稱憲法保障國民之言論自由，對言論表達型態之審查應嚴密貼合憲法第二十三條之意旨，方有符合自由人權之精神的可能。臺北市公園管理自治條例未對國民得於公園内發表之言論加以限制，惟該自治條例第13條第14款之規定已對原告發表言論的途徑構成實質阻礙，妨礙原告以搭設帳棚而為抗議之手段，因該規定將帳棚之搭設違法化。惟原告搭設帳棚之行為，並未妨礙其他國民自由使用公園之權利，無法對公眾生有危害，對社會秩序不具有負面之影響，實無以法律限制之必要云云。惟按憲法第11條及第14條均係表示憲法保障人民之表現自由。因為人民有參與政治意思決定之權利，表現自由使個人之意思，於公意形成之過程中，得充分表達，是為實施民主政治重要之基本人權。其中講學、著作及出版之自由，大多由知識分子行使，至於集會自由是以行動為主的表現自由，對於不易利用媒體言論管道之眾人，為公開表達意見之直接途徑，集體意見之參與者使集會、遊行發展成積極參與國家意思形成之參與權，故兼有受益權之性質。且憲法第14條規定人民有集會之自由，第11條規定之言論、講學、著作及出版之自由，同屬表現自由之範疇，為實施民主政治最重要的基本人權。國家為保障人民之言論、講學、集會自由，應提供適當集會場所，並保護言論、講學、集會、遊行之安全，使其得以順利進行。本件原告若欲於介壽公園範圍內辦理訴求之言論、講學、集會活動，可依臺北市公園場地使用辦法規定提出申請，俾便管理機關對於言論、講學、集會活動可予以管理秩序及人員安全。此次原告未依臺北市公園場地使用辦法規定提出申請擅自擺設棚架等進行言論、講學、集會活動，其本身強調之為憲法第11條及第14條所保障之言論自由、講學自由、集會自由固無疑問，而原告未依臺北市公園場地使用辦法規定提出申請逕自長時間於介壽公園內擅自擺設棚架行為，足使一般大眾使用公園之權利受到影響並妨礙被告對公園之管理，此等違規事實實非憲法第11條及第14條言論自由、集會自由所保障之範圍，原告所稱均不足採。
八、綜上所述，本件原告確有違反臺北市公園管理自治條例第13條第14款規定之情事，原處分適用該條例第17條規定裁處罰鍰1,200元，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請求撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 12 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 12 月 7 日
書記官 蔡凱如