臺灣臺北地方法院行政訴訟判決110年度簡字第27號原 告 東森電視股份有限公司代 表 人 林文淵訴訟代理人 林聖鈞律師複 代理人 鄭楚甯律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 陳耀祥訴訟代理人 施佳鑽律師上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國109年11月24日通傳內容字第10900133010號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告經營之東森新聞台頻道，於民國108年12月2日下午3時12分許，在「東森大社會」節目，播出以「敢搶我男友！不滿少女曖昧情節、慶生趴撂人霸凌」為標題之新聞內容（下稱系爭新聞），經被告以違反衛星廣播電視法第27條第3項第2款規定，依同法第53條第2款規定，以109年11月24日通傳內容字第10900133010號國家通訊傳播委員會裁處書（下稱原處分）裁處新臺幣（下同）20萬元罰鍰，原告不服原處分，於110年1月14日向本院提起行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈本件報導內容由原告製播，係原告引用已經公開於網際網路
散佈流傳的影音短片，目的在於報導青少年聚會所發生的不當行徑，以警醒青少年並提醒家長關心孩子的社交與行為，為維護兒少身心健康，原告播出之畫面經剪輯、馬賽克、霧化、抽格、消音等處理後，記者加以旁白說明，評論意旨顯然在於對青少年不當行為之導正，是以，該事件之報導具公益性，應受憲法言論自由與人民知的權利之保障。相較之下，「言論自由」與人民「知的權利」應較尚未發生實際損害「免於身心傷害之身體權」更值得保護，否則不僅使媒體報導真實之言論自由及新聞自由受不當限制，更對於人民接受資訊的「知的權利」形成不當限制，使得人民無法藉由新聞報導得知事件真相。綜上，此種權利限制之解釋自應受憲法比例原則、法律明確性、法律保留原則之檢驗。
⒉本件被告係以原告製播新聞節目片段，違反衛星廣播電視法
第27條第3項第2款規定，涉及「妨害兒童或少年身心健康」，據以作成原處分。惟查，從文義解釋言，所謂「妨害兒童或少年身心健康」似直白解釋為妨害未滿18歲之人之身體或心理健康，然何謂妨害身體或心理健康？造成不愉快的感受是否屬於妨害心理健康？某一言論是否妨害身體或心理健康？均不明確，次從立法目的言，究竟是受有「實際損害」或是「虞犯」性質？再從法體系整體關聯性言，除本條款外，整部法規無其他關於兒少保護之規範，且未就「妨害兒童或少年身心健康」發布任何案例說明，受規範者於行為時根本預見何種言論內容會違法。是所謂「妨害兒童或少年身心健康」，性質上應可歸類為有多重含義之「不確定法律概念」，準此，就「妨害兒童或少年身心健康」要件本身，受規範者根本無從預見其新聞報導是否有被處罰之風險，故應認原處分與法律明確性原則有所違背。再查，被告未就衛星廣播電視法第27條第3項第2款「妨害兒童或少年身心健康」發布任何行政函釋或行政指導，以致原告於審查新聞能否播出時，無法預見何種言論內容將會違法，是該款規定構成要件部份，違反法律明確性原則。⒊本案所涉及之不確定法律概念為關於「兒童或少年身心健康
」之解釋，與考試或人事評定等具有高度屬人性之判斷不同，亦有別於高科技領域、環境風險評估，且對於言論內容應尊重包容小眾、少數之價值觀，不應由社會主流價值之「多數決」方式作為言論管制之合理化依據。其次，被告雖為獨立機關，然查被告所有委員名單，其專業在於電信、資訊、傳播、法律等背景，而非兒少福利、心理、教育、社工等專業學識背景，被告固然就通訊傳播之監理政策、通訊傳播事業營運之監督、管理、通訊傳播系統及設備之審驗、通訊傳播工程技術規範之訂定、資訊安全、競爭秩序維護等所為之決定具有專業性，然就系爭新聞是否確已「妨害兒童或少年身心健康」，尚難認有因其特殊之專業性，而有獨佔認定之權限，故就衛星廣播電視法第27條第3項第2款「妨害兒童或少年身心健康」無判斷餘地之適用。
⒋廣播電視節目廣告諮詢會議組成之法律依據為廣播電視節目
廣告諮詢會議設置要點（下稱系爭設置要點），系爭設置要點第1點：「國家通訊傳播委員會為擴大公民參與及廣納社會多元觀點，特設廣播電視節目廣告諮詢會議（下稱系爭諮詢會議）。」上開要點僅規定系爭諮詢會議設置之原初目的為增加公民參與及多元性，然被告一直以來將系爭諮詢會議當作對衛星廣播電視事業節目或廣告進行內容控制之審查單位。系爭設置要點第2點規定：「諮詢會議，依廣播電視法、有線廣播電視法、衛星廣播電視法及本會主管之相關法令規定，就下列事項提出諮詢意見:㈠無線廣播電視之節目、廣告。㈡有線廣播電視之節目、廣告。㈢衛星廣播電視之節目、廣告。㈣其他依本會交付諮詢事項」，系爭設置要點第2點僅概括規範「節目、廣告」，然而廣電三法中與節目、廣告相關之事項包山包海，形同概括授權，更何況衛星廣播電視法母法本身並未授權被告得設置電視節目系爭諮詢會議，且系爭諮詢會議是否被授權審查衛星廣播電視法第27條第3項第2款「妨害兒童或少年身心健康」之不確定法律概念，亦未具體明確。此外，系爭設置要點完全未制定對節目或廣告審查方法、評價標準、決策方式，與環境影響評估法之環境影響評估審查委員會或典試法之典試委員會等專家組成、評價標準及決策方式嚴謹度顯有落差；又系爭諮詢會議非行政處分作成機關，其作成處理建議後，再提請被告委員會議審議，據此，系爭諮詢會議不能完整認定衛星廣播電視法第27條第3項各款不確定法律概念，其處理建議無「判斷餘地」理論之適用，應回歸不確定法律概念之原則，故法院就系爭新聞是否「妨害兒童或少年身心健康」之不確定法律概念，具有司法審查之權限。
⒌原處分理由四、㈡指稱「受處分人辯稱製播系爭新聞目的在提
醒家長與學校應多加注意少年在外之言行舉止，及全程標示反霸凌專線；惟檢視系爭新聞以網路影片貫穿整則報導，…報導內容清楚呈現少女遭集體霸凌之詳細過程，相關霸凌情節與行為更可能引發青少年模仿；且報導中亦未採訪少年犯罪、兒少心理健康等相關領域專家之意見或觀點」云云，為其論據之基礎。惟新聞記者對於大眾所關切並具一定公益性之事務，其採訪對象、報導內容受新聞自由所保障，採訪專家意見並非新聞製播之法定義務。換言之，媒體發揮社會教化之方式有多種，例如警語、提供求助資訊、採取保護兒少立場之口頭報導等，被告卻認為新聞中一定要採訪少年犯罪、兒少心理健康等相關領域專家，才可稱作有教育警惕意義，形同限制原告之新聞採訪自由，增加法無規範之限制。再者，從新聞製播原則而言，被告皆未發布統一之新聞製播指導原則，兒少新聞不以採訪專家為必要，綜上，原處分理由以原告未採訪少年犯罪、兒少心理健康等相關領域專家之意見或觀點，而認定系爭新聞妨害兒童或少年身心健康，其理由違反法律保留原則。
⒍原處分理由四、㈠引用衛星廣播電視法第27條第1項認原告未
對播出內容嚴加編審及未落實媒體自律、理由四、㈣認系爭新聞違反原告自行制定之內部控管機制及內容編審制度云云，以第53條裁罰原告，其採取的手段與所欲追求的目的之間不具實質關聯，蓋衛星廣播電視法第53條所違反之公法上義務不包含同法第27條第1項，「違反新聞自律」與「妨害兒少身心健康」並非劃上等號，在此被告卻以裁處原告罰鍰之手段欲達到要求原告落實新聞自律與內控機制之目的，故被告以原告未落實媒體自律而依同法第53條裁處，其目的與手段間不具實質關聯。原處分理由四、㈡認系爭新聞未呈現「少年犯罪、兒少心理健康等相關領域專家之意見或觀點」、原處分理由四、㈤系爭諮詢會議審查意見認「未提供具教化意涵的訊息，如：情感教育」、「宜對公益部分平衡報導，例如尋找專家學者作適當評論」云云。第53條之裁處目的係防止節目廣告內容妨害兒童或少年身心健康，而不是追求新聞報導必須傳遞國家所認可的特定內容，原處分理由已經嚴重偏離衛星廣播電視法第27條第3項第2款、第53條所追求之目的。原告有無採訪兒少心理健康專家、有無置入情感教育宣導，乃屬原告之新聞採訪自由與言論自由，不應作為裁處第53條罰鍰之理由，倘若被告認為對原告新聞採訪內容有建議之處，可採發函改進或行政指導方式，亦能達成促進媒體落實社會責任之目的，然被告卻以罰鍰之方式，變相要求原告必須採訪特定專家、宣達情感教育之傳播內容控制，系爭新聞將淪為政府宣傳政令之樣板。再查，被告於109年11月4日審查中天電視股份有限公司換發衛廣事業執照時，同時裁處原告及其他電視頻道，所有報導KTV集體霸凌事件之各家媒體，被告一律認定妨害兒少身心健康遭被告裁處，然各家新聞報導與呈現方式皆不同，但無論是以馬賽克、霧化、抽格、消音或加註標語的處理方式，被告全部、統一的認定為違法，造成原告等媒體無所適從，若被告意欲新聞業界減少播報此類青少年霸凌之社會新聞，不但是對新聞自由之重創，更對媒體造成寒蟬效應，被告如此重罰所造成的似乎僅使人民陷入「無知」的狀態，甚而箝制人民「知」的權利。末查，何種言論應在兒童、少年之成長過程中被排除、封鎖或隔離，大體上仍由成人對於傳統善良風俗的思考之主流社會價值所決定，然而應反思言論內容究竟如何具體地侵害了兒、少之身心健康，不能因為主觀上認為因校園霸凌在道德上評價為不良，即一概認為必然妨害於兒、少之身心健康。正常社會中流通的資訊本來就有好、有壞，人際互動的交往也是如此，將所有的負面資訊、事物完全封鎖，對兒童或少年辨別事理、建立價值判斷之能力亦無助益，此種一律禁止之作法僅是欲蓋彌彰，反而使少年或兒童激起好奇心，產生更偏差之觀念及誤解。相較之下，系爭新聞為原告基於新聞製播之專業，目的在呈現社會現象之同時保護兒少身心健康，原告除了對原始影片畫面做抽格、霧化、灰階處理外，影片聲音大部分為圍觀人群的喧鬧聲，不雅語言做消音，且報導並未單獨只描述霸凌行為，記者口述報導：「有人看不下去出聲阻止」（00:54-00:55），可見在場圍觀的青少年仍有明辨是非的能力，並非全部支持霸凌行為，且新聞報導最後是以被害人對霸凌者及其同夥提出傷害告訴之法律觀點歸結，加上標註反霸凌專線，使收視觀眾可認知到該霸凌行為有相關政府資源可協助被害人且霸凌者須負法律責任，故系爭新聞綜合呈現霸凌之社會議題，該事件之報導具公益性，更值得受憲法言論自由與人民知的權利之保障。原處分對原告裁罰之後果，不但使媒體對於霸凌議題噤若寒蟬，與立法意旨背道而馳，難認其手段與目的具實質關聯性，且有牴觸狹義比例原則。
⒎依衛星廣播電視法第27條第3項第2款立法解釋可知，系爭新
聞是否「妨害兒童或少年身心健康」，即不應與有妨害兒、少身心健康之可能性、推論或臆測等一概而論，原處分理由
四、㈡謂：「報導內容清楚呈現少女遭集體霸凌之詳細過程，相關霸凌情節與行為更可能引發青少年模仿」，然被告憑空臆測有模仿效應之可能性，卻缺乏實證，未敘明系爭新聞與青少年模仿行為之因果關係，逕認妨礙兒童或少年身心健康。次查，原處分理由四、㈤引用109年第5次諮詢會議諮詢委員之審查意見略以：「霸凌的言行細節描述太過詳細、寫實，對兒少觀眾和一般觀眾都可能有不良的影響」…「為妨害兒童及身心健康的內容，雖有模糊處理，但其他影像及說明與聲音，易產生模仿效果」、「雖畫面與聲音已變造處理，但過於鉅細靡遺，反可能引起青少年的學習模仿」等，上述裁處意見僅係諮詢委員初步觀看系爭新聞之直覺印象，未提供任何市場調查或兒童少年教育或心理學文獻佐證，被告為原處分作成機關，任憑與會者眾口鑠金，系爭諮詢會議之意見無法證明系爭新聞報導出來會造成青少年的模仿效應，故被告機關未依行政程序法第36條、第43條職權調查證據。此外，諮詢委員意見多為「可能有」不良的影響、「易產生」或「可能引起」模仿效果，可知諮詢委員之意見是認為系爭新聞至多為「妨害之虞」，但未達「妨害」兒少身心健康之程度，然衛星廣播電視法第27條第3項第2款不採「虞犯」立法模式已如前述，因此原告所播出之系爭新聞應不違反衛星廣播電視法第27條第3項第2款。衡諸上開說明，原處分理由未舉證證明有任何兒童或少年之身心健康受到實際上之損害，空言原告違反衛星廣播電視法第27條第3項第2款規定，原處分實有違法瑕疵，應予撤銷。
⒏原處分理由四、㈣指稱「查受處分人於『106年申請衛星廣播電
視節目供應者執照換發相關要件』載明…第二節內部控管機制及內容編審制度，…審視系爭新聞內容之處理方式，明顯與受處分人所訂之相關自律規範有違，未對播出內容嚴加編審，使該等不當內容完全呈現於新聞中」云云，為其論據之基礎。惟查，原告新聞自律規範在兒少新聞要求不得有呈現兒少姓名或足以辨識其特定身分之資訊，犯罪新聞謹守社會教化，盡量避免描述犯罪細節，且不可過於煽情誇大，系爭新聞未完整播出所有畫面，且播出影像全部霧化，確保人臉長相無法辨識，報導內容未揭露學生姓名、住所、親屬、就讀學校、班級或其他足以識別身分之資訊；掌摑等霸凌動作皆做抽格影像處理，減低連續性動作畫面的衝擊感及不適感；不雅語言做消音處理，且引用原始影片之聲音大部分為鼓譟喧鬧聲，業已變音處理，並多以記者口述代替原始影片聲音；記者口述部分僅大致說明有「呼巴掌」、「丟飲料」的動作，但未誇大動作情節不實渲染，「呼巴掌」、「丟飲料」雖屬人格侮辱行為，但尚屬可報導之範圍，與恐怖、色情、血腥行為非可一概而論，原告已評估過我國目前民情及社會通念，加上「反霸凌專線0000000000」及警語「保護當事人影音經特殊處理」，充分保障兒少之隱私權、健康權及身心發展相關權利，且符合原告兒少新聞、犯罪新聞之自律規範。綜上，系爭新聞內容已為保護兒童及少年身心健康採取預防措施，符合原告之新聞自律規範，原處分認原告違反新聞自律規範云云，認事用法顯有錯誤，應予撤銷。
⒐原處分理由四、㈡謂：「惟檢視系爭新聞以網路影片貫穿整則
報導，持續播放施暴畫面，其他少年袖手旁觀或起鬨之行為，報導內容清楚呈現少女遭集體霸凌之詳細過程，相關霸凌情節與行為更可能引發青少年模仿；且報導中亦未採訪少年犯罪、兒少心理健康等相關領域專家之意見或觀點，實不具警惕作用且妨害兒童或少年身心健康」為其論據之基礎。然查，系爭新聞並未持續播放施暴畫面，霸凌行為經過原告影像「抽格」處理，剪去動作連續性影格，僅留下動作前後影格，故並無持續播放；此外，主播口述：「動手時包廂裡頭大約30多人圍觀，有人勸阻也有人拿手機錄影」（00:09至0
0:14）、記者口述報導：「有人看不下去出聲阻止」（00:54-00:55）可見在場圍觀的青少年仍有明辨是非的能力，非全部袖手旁觀或起鬨，新聞報導內容有霸凌者，也有不同意霸凌者正反並陳，且新聞後半段報導這些霸凌者最終受到法律追訴，警惕青少年不可輕易模仿，被告未仔細檢視系爭新聞呈現平衡報導之內容，逕認其他少年袖手旁觀或起鬨，將引起青少年模仿云云，乃認定事實有誤。再查，記者後續採訪新北市政府警察局三重分局偵查隊長：「為了彼此爭風吃醋，而犯下相關犯行，他們是認為好玩，但這是明確的霸凌行為」（01:36至01:45），原告採訪偵查隊隊長不但釐清整起案件背景，且從犯罪偵查之專業，呼籲社會大眾正視這是明確的霸凌行為，加深專家觀點，原處分稱報導中未呈現少年犯罪、兒少心理健康等相關專業領域之意見或觀點云云，容有誤會。原處分理由四、㈢指稱：「然系爭新聞縱將部分畫面以馬賽克霧化或變音處理，惟肢體霸凌動作（如淋酒畫面）仍依稀可見，並搭配記者口說『好幾罐飲料往少女頭上潑灑』等語，已可對暴力行為有相當之連結；又影片對話僅針對不雅詞語消音，加害人咆嘯被害人相關言詞仍可聽聞，再以圖卡說明案發經過，強化遭霸凌少女受辱情形，相關內容實讓受害者身心二度傷害，令閱聽眾產生不適感受」為其論據之基礎。經查，系爭新聞影片原出自網路影片，原始影片中的人物臉孔可以辨識，言語不雅且爆粗口，惟原告為維護兒少身心健康，遵循新聞自律規範，只剪取部分原始影片使用，且全程經霧化處理，新聞畫面人物之臉孔係模糊不易辨識的，且系爭新聞將部分涉及霸凌行為的片段剪去，而改採抽格（抽掉動作中間影格使畫面停頓）的方式略過（00:05至00:07、00:15至00:18、00:24至00:28、00:35至00:38、
00:43至00:45、00:59至1:01），可見原告基於新聞自由原則，於播送前已經將畫面人物的霸凌行為採取最嚴格的標準進行影像處理，避免牴觸法律規定。次查，爭新聞報導加註「反霸凌專線0000-000-000」，同時將政府資訊傳遞給社會大眾，告知社會大眾如身邊周遭兒童少年在校園遇到類似案件，政府有設立相關單位可以求助，故系爭新聞並非暴力、負面意涵，而是藉由已發生之社會事件之報導，希能杜絕更多的校園霸凌事件，具有高度新聞價值。又查，原處分認系爭新聞播放加害人咆嘯聲音，加以圖卡說明，強化遭霸凌少女受辱過程云云，然加害人僅是大聲喊「多久啦」、「怎樣啦」，屬於一般日常生活情境中質問他人或發生口角之對話，其他加害人之對話已做影片處理且未上字幕，畫面同時做抽格剪輯，聲音及影像未同步對應，已將對於影片衝突感降到最低；而新聞圖卡係描述事實經過（01:16至01:30），減少影片播放之比例，該圖卡之人物關係圖只有列明加害者的行為，目的是使閱聽眾精簡扼要地了解動機、主嫌及共犯之行為分工，但該圖卡及報導並無任何渲染誇大，被告所稱之「強化」少女受辱情形、「二度傷害」、「不適感受」原告都已經基於新聞製播之專業，做出非常妥適的內容調整，同時兼顧了保護兒少身心健康與真實客觀之新聞專業要求。況且，系爭新聞一開始主播口述：「這一群青少年看到警方來了，不知道事態鬧大，還反問說有這麼嚴重嗎？」（00:18至00:23）以提問的方式激發閱聽眾對於社會霸凌議題的思考；記者報導：「包廂裡的誇張行徑馬上上傳網路，驚動員警到場處理」（01:02-01:06），記者對於青少年在KTV包廂之行為採取批判立場，指摘此為誇張行徑，突顯當今有部分青少年認知偏差及法治觀念不足；最後記者報導「雙方家長到警局，才知道女兒在包廂裡鬧事，戴姓少女不甘受辱，對許姓少女及同夥提出傷害告訴」（1分45秒至1分52秒），原告基於媒體社會教育責任，製播系爭新聞以提醒家長應多注意少年在外之言行舉止，且最後被害人對加害人提起傷害告訴，係勇於對抗霸凌，對於社會正義的追求具有正面積極的意涵，並無損及社會大眾之普遍觀感。綜上所述，原告基於新聞製播之專業及保護兒少身心健康之原則，將原始影片影音進行適當處理、標註警語及反霸凌專線，且主播記者正反並陳之平衡報導、採訪刑事警察局偵查隊長，已呈現原告對於霸凌行為採取批判立場，增加社會大眾思考反省，以盡媒體之社會責任，故系爭新聞未妨害兒童或少年身心健康，原處分認定事實顯有違誤。
⒑原處分理由四、㈥指稱「受處分人為衛星廣播電視事業，本有
遵守衛星廣播電視法等相關規定之義務，除對本案所涉法規應知悉熟稔外，對於播出內容應善盡編審把關之責，建立嚴謹內控機制；惟受處分人未採取適當且必要之預防措施，任令系爭新聞違規播出，縱然無法認定其有故意，然按其情節，受處分人應注意並能注意，而未注意」云云，為其論據之基礎。惟按司法院大法官會議釋字275號解釋文闡明：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」倘行為人能舉證證明其應作為或不作為之行政行為並無任何過失時，自無須受罰。系爭新聞符合原告新聞自律規範已如前述，原告對於播出內容已採取保護兒少身心健康之預防措施，編審及把關過程無任何過失，依行政罰法第7條應不予處罰。
⒒被告以98年9月29日通傳播字第09848038560號函下達「廣播
電視節目廣告諮詢會議處理建議作業原則（下稱系爭作業原則）」，於第1條、第2條、第3條及第4條分別定有：「廣播電視節目廣告諮詢會議處理建議作業原則，除法令另有規定外，依本原則辦理」、「諮詢會議開會前，本會幕僚單位應先就案件違法事實與法律構成要件之涵攝作分析整理；諮詢會議可參考幕僚單位之分析意見，協助審酌及確認個案事實與法規範構成要件是否相符及其可能造成之影響，以作成處理建議，其餘涉及行政裁罰之裁量等，仍由本會委員會議依職權為之」、「涉有違反兒童及少年保護、公序良俗、內容分級或其他違法情節之節目或廣告內容處理，先提請諮詢會議討論並作成處理建議後，再提請本會委員會議審議」、「
四、本會就諮詢會議所提處理建議作業原則如工：㈠獲過半數出席諮詢委員共識之處理建議，依其建議提請本會委員會議審議。㈡未獲過半數出席諮詢委員共識之意見，其處理建議『予以核處』加上『發函改進』意見之人數，合計多於『不予處理』者，以『發函改進』處理建議提請本會委員會議審議。…」。承上，依系爭作業原則第4條第1項規定：「應依過半數出席諮詢委員共識之處理建議，依其建議提請本會委員會議審議」，準此，被告應按自己的行政規則做成行政處分，換言之，「應依過半數出席諮詢委員共識」，才能送交「被告委員會議審議」，進而做成處分。經查，系爭諮詢會議，審查系爭新聞報導時共有15名諮詢委員出席，其中10位委員認為違法，然根據被告答辯狀所提之會議紀錄細觀其中委員認為違反兒童及少年福利與權益保障法（下稱兒少法）第69條第1款者為1位，違反系爭規定第27條第3項第2款者為7位，違反第28條第1項、第3項者為2位。換言之，本件被告處分理由與法令依據為原告違反第27條第3項第2款規定，但認定違反前揭規定之委員人數只有7人，未過半數，是以，根本未形成「應依過半數出席諮詢委員共識」，既無共識，何以送請「被告委員會議審議」？另查，綜觀被告所提之會議紀錄可知，該紀錄應由被告機關人員所製作，其所紀錄之委員意見是否符合委員本意，無法判斷，亦難得知是否形成共識；綜上，被告作成之原處分，明顯不符系爭作業原則，被告未依法行政，原處分具有嚴重之瑕疵，難謂適法。
⒓被告固辯稱原處分所決定之事項具有高度專業性，考量行政
機關具專業知識，較能作出妥當之個案結論，應承認行政機關就此等事項之決定有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷。惟按最高行政法院109年判字第349號判決意旨，承認行政機關就不確定法律概念所為之決定有判斷餘地，其前提在於該決定有不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，且類型為高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷。惟衛星廣播電視法在104年12月17日立法院朝野黨團協商時，未同意諮詢會議之設置，更證立法者並未授權被告得設置系爭詢會議以審查廣播電視節目或廣告內容，則系爭諮詢會議未有法律授權之專屬性，顯然不符前開司法院大法官解釋之意旨，昭然若揭。甚且，系爭設置要點完全未制定對節目或廣告審查方法、評價標準、決策方式，與環境影響評估法之環境影響評估審查委員會或典試法之典試委員會等專家組成、評價標準及決策方式嚴謹度顯有落差，更為被告所無法否認。再查，被告除無視立法者不予授權設置諮詢會議之本意，並以98年9月29日通傳播字第09848038560號函下達系爭作業原則，則系爭諮詢會議依系爭作業原則就案件違法事實與法律構成要件之涵攝作成處理建議，而被告僅就其餘涉及行政裁罰之裁量等判斷。換言之，被告對於系爭諮詢會議獲過半數出席諮詢委員共識之處理建議，即過半數出席諮詢委員認定有違反兒童及少年保護、公序良俗、內容分級或其他違法情節，被告即依該處理建議進行行政裁罰，幾無不採納或不核處之可能性。顯見被告所為原處分之事實認定，全以系爭諮詢會議所作成之處理建議為憑，並有被告於答辯㈠狀所附之系爭諮詢會議資料可稽。惟觀系爭諮詢會議所作成之處理建議可知，諮詢委員多以抽象指稱之方式認定系爭新聞報導違反系爭規定，諸如有委員意見僅為：「相關內容明顯違反衛廣法第27條第3項第2款之規定，建議予以核處」，卻毫無說明所憑為何。另有委員意見僅認為：「未提供具教化意涵的訊息，如：情感教育。」、「宜對公益部分平衡報導，例如尋找專家學者作適當評論」、「與其如此方式報導，不如製作深度探討的結論」，卻未說明為何未提供情感教育或專家學者之評論即妨害兒童或少年身心健康，畢竟系爭條款只要求消極的不侵害兒童或少年身心健康，而非需積極的促進兒童或少年身心健康，然究竟該報導對兒童或少年身心健康造成何等具體傷害，均未見其詞。再如有委員意見為：「（1)過度描述犯罪細節(2)雖畫面與聲音已變造處理，但過於鉅細靡遺，反可能引起青少年的模仿學習」，然系爭新聞報導何處有對細節過度描述，且如何判斷該細節有助長青少年模仿以致妨害兒童或少年身心健康，更毫無論及，更遑論委員亦承認畫面與聲音皆已變造處理，則又何來鉅細靡遺？莫非此類社會案件均不能報導？諸多委員之意見已彰顯系爭諮詢會議所作成之處理建議顯有妥適性之疑慮。再者，本件原處分之理由即係認原告具有系爭規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或廣告內容，不得有妨害兒童或身心健康之情形」，則原告是否確實有上述行為之事實認定及系爭規定之法律解釋，顯非高度屬人性、科技性、計畫性政策之事項，而係行政法院進行司法審查之核心事項，即應由司法審查予以確認。故本院對原告所提之本件訴訟，有對原處分之適法性為終局判斷之權責，並參酌各種情狀作事實調查與法律解釋及適用。從而，原處分縱係由被告經系爭諮詢會議後所作成，上述事項亦無判斷餘地可言。綜上，立法者既未授權被告得設置系爭諮詢會議以審查廣播電視節目或廣告內容，被告逕以系爭諮詢會議所作成之處理建議為憑作成原處分，本即難謂原處分無瑕疵；退步言，本件訴訟係就原處分對系爭規定之不確定法律概念所為之事實涵攝是否正確之爭執，仍得由法院為終局之判斷。
⒔被告於答辯㈠狀中固以：「由於法律無從就所有對兒童或少年
身心健康造成不良影響之報導內容鉅細靡遺加以規定，…，乃立法者衡酌所規範生活事實之複雜性即適用於個案之妥當性，而運用不確定法律概念，然其涵義尚非受規範者之原告所不能預見或難以理解，…」等語。惟查，被告所為之辯稱，原告除已於起訴狀一一反駁，該條款文字並無「…之虞」，顯非「行為犯」性質之立法，被告卻強解為行為犯，此解釋已與法條文字相悖。再者，綜認該條款屬「行為犯」，仍須以該行為對法益造成一定危險為前提，被告卻始終無法說明原告之行為對「兒童或少年身心健康」造成何等具體危險，亦未論述原告何以能從該法條理解其意義，及預見被告處罰要件，僅抽象泛稱原告得以預見及理解法條文義，顯已有違法律明確性原則。承上，再以兒少法為鏡，為促進兒童及少年身心健全發展，保障其權益，增進其福利，立法者特制定兒少法。又「新聞紙不得刊載下列有害兒童及少年身心健康之內容。但引用司法機關或行政機關公開之文書而為適當之處理者，不在此限：一、過度描述（繪）強制性交、猥褻、自殺、施用毒品等行為細節之文字或圖片。二、過度描述（繪）血腥、色情細節之文字或圖片」，兒少法第45條定有明文。換言之，兒少法既可例示有害兒童及少年身心健康之內容，即強制性交、猥褻、自殺、施用毒品之行為或血腥、色情等，更可證系爭規定僅以妨害兒童或少年身心健康為要件，顯未衡量單以抽象不確定法律概念為要件於新聞報導之個案適用上是否範圍過廣而不妥當，更忽略新聞形成公共意見與達成公共監督過程中可能產生利益衝突情形而未設有例外或容許之規定。再者，兒少法第45條之規定，係由報業商業同業公會於3個月內，依據自律規範及審議機制處置，未履行處置者，處3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期命其履行。舉輕以明重，衛星廣播電視法賦予行政機關裁處罰鍰之權限顯然高於兒少法與社會秩序維護法，立法者更應交互運用具體要件與抽象之不確定法律概念，並據以訂定適當之規範體例。綜上所述，立法者為規範新聞報導事項，卻於系爭規定中僅以妨害兒童或少年身心健康之抽象不確定法律概念為要件，顯已違反法律明確性原則。準此，被告依系爭規定所為之原處分，其合法性即應失所附麗。再者，系爭新聞報導已將畫面霧化、抽格等特殊處理，並以客觀詳實之口吻報導、並無誇大或情緒性用語，更經過原告內部程序控管流程及自律審查，原告等諸多媒體卻仍不免遭被告以「妨害兒童或少年身心健康」為由裁罰，顯見原告實對系爭法規難以預見其涵義，則系爭法規已悖於法律明確性原則。
⒕被告固於答辯㈠狀辯稱：「本案中原處分並未課予原告製播新
聞時必須採訪特定領域專家之義務，亦未要求新聞內容進行任何特定資訊宣傳，更未要求不得報導霸凌事件…」、「被告機關依據原告具體違規事實，參照裁量基準等標準而裁處最低罰款之適當處罰，以達到規範之目的，並未違反比例原則」等語。惟查，被告處分理由中已載明「製播之節目及廣告內容應尊重多元文化、維護人性尊嚴及善盡社會責任」、「報導中亦未採訪少年犯罪、兒少心理健康等相關領域專家之意見或觀點，實不具警惕作用…」之理由已與被告所辯不符，且被告所檢附之「廣播電視節目廣告諮詢會議紀錄」更強調：「未提供具教化意涵的訊息，如：情感教育」、「宜對公益部分平衡報導，例如尋找專家學者作適當評論」、「與其如此方式報導，不如製作深度探討的結論」等課予原告就特定意見內容背書之報導，顯非被告於答辯狀中所述「未要求新聞內容進行任何特定資訊宣傳」。次查，被告循之法定流程，全僅有裁處原告罰鍰而已，然觀諸兒少法第45條第1項除例示有害兒童及少年身心健康之內容如強制性交、猥褻、自殺、施用毒品等行為或血腥、色情外，對於新聞紙業者刊載有害兒童及少年身心健康之內容而經舉發者，第45條第3項並規定報業商業同業公會應於3個月內，依據自律規範及審議機制處置。新聞紙業者未依第45條第3項規定履行處置者，處3萬元以上15萬元以下罰鍰，並限期命其履行；屆期仍不履行者，得按次處罰至履行為止。再查，內政部102年4月22日以台內童字第1020169243號函備查之「台北市報業商業同業公會防止刊載有害兒童及少年身心健康內容自律規範及審議辦法」，其第8條明文：「被舉發會員報經本委員會調查屬實者，除被舉發會員報涉及違反其他相關法令者，得移請相關機構處理外。並得依情節輕重為下列一款或數款之處置：一、勸告。二、更正。三、會員報內部舉辦兒童少年福利身心健康相關教育法律訓練或自律倫理規範課程。
四、3萬至15萬元之罰款。五、向被害人或其他公眾道歉。
六、其他符合本辦法自律規範目的之措施。」承上，兒少法之立法目的即係為促進兒童及少年身心健全發展，保障其權益，增進其福利，其對於新聞紙業者刊載有害兒童及少年身心健康之內容者，尚先依自律規範擇一或併行對新聞紙業者進行勸告、更正、舉辦法律訓練或課程等處置，新聞紙業者未依規定履行處置者，始由主管機關處3萬元以上15萬元以下罰鍰。然系爭規定未如兒少法有任何例示妨害兒童或少年身心健康之情形，已如前所述外，更遑論系爭新聞報導毫無涉及強制性交、猥褻、自殺、施用毒品等行為或血腥、色情。甚且，原告並非未依自律公約之規定進行畫面處理，或刻意為誇大、不實、渲染等報導方式，即便被告所評斷之事實，或可認係原告就系爭新聞之處理細節上仍有不足而有妨害兒童或少年身心健康，卻因系爭規定所用之手段僅有裁處罰鍰一途，致原告未能有更正、舉辦課程或實行其他有利於促進兒童或少年身心健康之措施之機會。再者，被告既認其自身之設置符合國家通訊傳播委員會組織法第4條之規定，顯具有專業性，且系爭諮詢會議亦有5位委員認為系爭新聞報導未涉違法，何以被告於處分前，毫無提供原告任何建議、改進方式或替代作法，更未闡釋系爭法規內涵，僅通知原告以書面陳述意見一次後，即裁處原告罰鍰。對比高度屬人性之教師評鑑，學校教評會作成決議時，除有令相對人以書面陳述意見，並經列入審議之資料外，並有經參與性平會調查之性平會委員及相對人所委任代理人到場報告、接受教評會委員提問，始作成決議（臺北高等行政法院109年訴字第825號判決參照），更可證原處分顯不符比例原則至明，並悖於行政程序法第9條所揭示之行政機關應於當事人有利及不利之情形，一律注意之要求。綜上，系爭規定未能如兒少法，依新聞業者所違之情節輕重定有不同處置，僅有裁處罰鍰之手段，並經被告據以作成罰鍰處分，更可彰被告除裁處罰鍰外，別無其他作為，原處分顯然違反比例原則至明。
⒖按系爭設置要點第3條、第7條：「諮詢會議置諮詢委員39至5
1人，…」、「諮詢會議委員由本會主任委員視議案需要，自第三點諮詢委員名單中遴選19人與會。前項遴選之委員至少有二分之一出席，始得開會。」是以，若欲合法作成裁處處分，必以39至51人之系爭諮詢會議全數與會、或主任委員從中遴選19人與會為前提，因此，該19人與會顯為系爭諮詢會議開會之最低門檻，符合該門檻後，才有再由其中過半數出席作成建議之後續程序。惟查，根據原處分作成之會議紀錄：「諮詢委員意見（17位）」，該文字顯然難以辨認主任委員究竟如何從39至51人委員中遴選出19人，且諮詢委員人數亦未符合「19位委員與會」之規定，有違系爭設置要點所定之法律程序。因被告召集會議人數，將影響原處分之程序、違法程度之評價，為了解被告作成原處分是否合於法定程序，故請本院命被告提出至少19位委員與會之出席表或通知單，釐清是否與會委員人數為19人，以維原告權益。另從開會通知單看不出被告有遴選19人之證明，亦請被告提出遴選單。
⒗系爭作業原則第4條：「本會就諮詢會議所提處理建議作業原
則如下：㈠獲過半數出席諮詢委員共識之處理建議，依其建議提請本會委員會議審議。㈡未獲過半數出席諮詢委員共識之意見，其處理建議『予以核處』加上『發函改進』意見之人數，合計多於『不予處理』者，以『發函改進』處理建議提請本會委員會議審議。㈢出席諮詢委員提供之處理建議，因票數相同致無法依前述原則作成處理建議時，會議主持人得對該議案重新討論。…。」是以，若欲合法作成裁處處分，必以「廣播電視節目廣告諮詢會議」委員對該議案獲過半數之共識為前提，以符前開作業原則之規定。惟查，根據原處分作成之會議紀錄，委員對原處分究竟如何適用衛星廣播電視法而為核處，已意見不一，並無共識，且委員意見內容欄更無註記「予以核處」或「發函改進」之字眼，而僅由會議紀錄作成人員註明「擬處內容：予以核處」，顯有違作業原則要求委員獲過半共識之規定。再查，另案被告裁處違反衛星廣播電視法案件中，被告就同一新聞之裁處處分卷宗內附「廣播電視節目廣告諮詢會議」諮詢意見彙整表(下稱意見彙整表），該意見彙整表有完整記載委員對播出新聞違法程度之評價，並予以量化，可詳細了解處分是否及如何獲致共識，以及如何獲得「不予處理」、「予以核處」或「發函改進」法律效果，可詳細檢視處分是否符合作業原則之要求。惟被告於本案中所陳報之原處分卷宗，不知為何該意見彙整表卻付之關如，被告如此作為顯有違於行政訴訟兩造地位平等之正當法律程序。為此，請本院命被告提出原處分之意見彙整表，以維原告權益。
㈡聲明：原處分撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈參司法院釋字第689號解釋意旨、第364號、第678號解釋理由
及第509號解釋意旨，廣告、節目製播時應衡酌社會道德、性別平等責任，倘所呈現之畫面與訴求不利於社會風氣，或有助長情色、暴力對兒童或少年產生不良影響者，即有違反衛星廣播電視法之規定，仍得加以限制。原告主張其新聞報導內容因屬言論自由範疇，且應保障人民知的權利，應優先保障，並認本件有不當限制之情形，應有誤會，系爭新聞報導內容已經被告依法審議，確有妨害兒童或少年身心健康之內容，仍得依衛星廣播電視法之規定加以限制。
⒉參司法院釋字第545號解釋理由，由於法律無從就所有對兒童
或少年身心健康造成不良影響之報導內容鉅細靡遺悉加規定，衛星廣播電視法第27條第3項第2款規定衛星廣播事業播送之節目或廣告內容，不得妨害兒童或少年身心健康，乃立法者衡酌所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，而運用之不確定法律概念，然其涵義尚非受規範者之原告所不能預見或難以理解，在個案中可經由獨立運作之被告依其專業知識及社會通念加以判斷，且可由司法審查予以確認，自與法律明確性原則無違。
⒊參司法院釋字第462號、第553號解釋理由意旨，及系爭作業
原則第3點、第4點第1款規定，及本院108年度簡字第147號行政判決、臺北高等行政法院102年度簡上字第151號行政判決意旨，衛星廣播電視法第27條第3項第2款規範，衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或廣告內容，不得有妨害兒童或少年身心健康情形，其所謂「妨害兒童或少年身心健康」，係屬不確定法律概念，應由獨立專家委員會就具體事實是否符合於該不確定法律概念加以判斷，具有高度專業性，被告就此等事項之決定，應有判斷餘地之適用。被告依國家通訊傳播委員會組織法第4條之規定，委員分具電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗，並依法獨立行使職權。且被告在本件裁處前，依系爭設置要點設諮詢會議，於109年7月21日召開109年第5次諮詢會議，先經諮詢會議討論並作成處理建議後，再提請被告委員會議審議，被告依法行使各項職權所為之決定，仍應屬專業、獨立之判斷。
⒋本案原告雖稱被告認為新聞中一定要採訪少年犯罪、兒少心
理健康等相關領域專家，才可稱作有教育警惕意義云云，惟查，原處分「理由及法令依據」四、的第二段，已明確說明，係因「受處分人辯稱製播系爭新聞目的在提醒家長與學校應多加注意少年在外之言行舉止」等情，故被告乃於裁處理由中回應原告之意見，而有原處分中「報導中亦未採訪少年犯罪、兒少心理健康等相關領域專家之意見或觀點，實不具警惕作用……」之說明，並非因原告播出之系爭新聞內容未有採訪少年犯罪、兒少心理健康等領域專家，即據以裁處，更與法律保留原則無涉。原告於109年3月20日之陳述書中，其中第1頁㈠即載有「本公司新聞台基於公益及媒體應有之社會教育責任，製播系爭報導目的在提醒家長與學校應多加注意少年在外之言行舉止」等陳述意見內容，足徵原處分理由中之相關說明，係回應原告之意見陳述內容，並非創設法律所無之限制。至於原告泛稱「被告卻認為新聞中一定要採訪少年犯罪、兒少心理健康等相關領域專家，才可稱作有教育警惕意義」，並非原處分之文字內容，實為過度衍伸並曲解裁處理由之內容，委無足採。
⒌自原處分內容觀之，被告係以衛星廣播電視法第27條第3項第
2款及第53條第2款作為處罰依據，並無原告於起訴狀第13頁所述「被告引用衛星廣播電視法第27條第1項認原告未落實媒體自律因而以同法第53條裁罰原告……目的與手段不具實質關聯」之情事。至於被告於原處分「理由及法令依據」四、的第一段中引用衛星廣播電視法第27條第1項係重申法律對於廣播電視事業之要求，即該等事業在製播節目及廣告時要尊重多元文化、維護人性尊嚴及善盡社會責任。被告並於原處分中詳加論述及說明其係如何認定本案原告有違反衛星廣播電視法第27條第3項第2款「妨害兒童及少年身心健康」之情事。最終再以原告違反該條款為由，依據同法第53條第2款裁罰原告，此觀原處分「理由及法令依據」四、的第二段及第三段中之論述「系爭新聞以網路影片貫穿整則報導，持績播放施暴畫面，……，報導內容清楚呈現少女遭集體霸凌知詳細過程，相關霸凌情節與行為更可能引發少年模仿，……妨害兒童或少年身心健康，違規事實洵堪認定。」、「肢體霸凌動作（如淋酒畫面）仍依稀可見，並搭配記者口說『好幾罐飲料往少女頭上潑灑』等語，……，加害人咆嘯被害人相關言詞仍可聽聞，再以圖卡說明案發經過，強化遭霸凌少女受辱情形，相關內容實讓受害者身心二度傷害，令閱聽眾產生不適感受」等記載即可得知。原告未察被告在本案裁罰所適用之法條依據及理由，逕指摘被告係以原告違反衛星廣播電視法第27條第1項之媒體自律，進而以同法第53條第2款作為處罰依據，其手段與目的不具實質關聯云云，應有誤會。又原告泛以「原告有無採訪兒少心理健康專家、有無置入情感教育宣導，乃屬原告之新聞採訪自由與言論自由，不應作為裁處第53條罰鍰之理由，……，被告卻以罰鍰之方式，變相要求原告必須採訪特定專家、宣達情感教育之傳播內容控制，系爭新聞將淪為政府宣傳政令之樣板」、「不能因為主觀上認為因校園霸凌在道德上評價為不良，即一概認為必然妨害於兒、少之身心健康」等曲解原處分內容之意涵，逕認原處分違反比例原則。然本案中原處分並未課予原告製播新聞時必須採訪特定領域專家之義務，亦未要求新聞內容進行任何特定資訊之宣傳，更未要求不得報導霸凌事件，原告違反衛星廣播電視法規範之行為，重點在於其新聞內容透過影片或照片之重複播放及記者之描述，過度強調詳細之霸凌行為及過程，對於兒童及青少年身心造成不當影響，原告一再以過度衍伸並曲解裁處理由之說詞指謫被告之原處分違反比例原則，實屬無稽。況被告依據原告具體違規事實，參照裁量基準等標準而裁處最低罰鍰之適當處分，以達到規範之目的，並未違反比例原則。
⒍參照臺北高等行政法院102年度訴字第589號行政判決意旨，
衛星廣播電視法第53條第2款所規定違反第27條第3項第2款之裁罰，應屬行為犯之性質，亦即行為人播出含有「妨害兒童或少年身心健康」之新聞內容，即為已足，無待實際造成特定兒童或少年身心健康受損結果之發生，而系爭報導內容經被告依法組成專業、獨立委員會審議認定妨害兒童或少年身心健康，原告播出系爭報導之行為，自已違反衛星廣播電視法第27條第3項第2款之規定，原告逕謂衛星廣播電視法第27條第3項第2款所稱「妨害兒童或少年身心健康」為「實害犯」之規定云云，應係對於行為犯與結果犯之誤解，不足採信。又原告基於上開誤解，而主張被告應證明系爭新聞報導有任何兒童或少年之身心健康受到實際上之損害云云，自屬無據，蓋原告亦不爭執播出之新聞報導內容，則系爭報導內容經被告依法組成專業、獨立委員會審議認定妨害兒童或少年身心健康，而為裁罰處分，並無違法瑕疵，原告主張自有違誤，要難憑採。
⒎查原告內部定有節目製作自律規範，且規範中即有「盡量避
免描述犯罪細節」、「不可過於煽情誇大」、「審慎考慮對社會風氣之影響」等內容，以供原告製播新聞所依循，此均為原告所不爭執。惟查，系爭新聞報導內容雖經將人物臉部霧化、抽格等處理，然包括兒童或少年在內之觀眾，仍可藉由記者描述、字幕及標題標註，將未成年少女遭霸凌之各種暴力行為為相當之連結，其播出之聲音雖將不雅文字消音，然藉由影像及施暴者之肢體動作、語氣，仍難以避免使觀眾產生不適感受，亦對兒童及青少年身心造成不當影響，系爭新聞內容顯不符合上開原告內部自律規範之要求，更已違反衛星廣播電視法之規範，自難認原告已善盡編審之責。
⒏原告泛稱被告認定事實顯有違誤云云，惟被告認定事實所據
之新聞內容擷錄內容，與原告所檢送本院之檔案內容原證1，應屬一致，且原告亦不否認該內容確為實際播出之新聞報導內容，則被告據以裁處之事實依據應無疑義。原告一再以其播出未成年少女遭霸凌影像曾經「抽格」處理等，而認系爭新聞已經將畫面人物的霸凌行為採取最嚴格的標準進行影像處理云云，惟就該未成年少女遭霸凌影像，原告於新聞播出之前段及後段重複播放，並輔以顯著字幕及記者描述好幾罐飲料往少女頭上潑灑、現場圍觀人數超過30人、有人還拿出手機錄影、少女的外套被扯開、甩巴掌、丟飲料等手法，已有將霸凌過程詳細描述之效果，縱有霧化或抽格等處理，包括兒童及青少年在內之觀眾，當可藉由新聞播出，接收到相關霸凌之詳細情節，被告就系爭新聞內容之認定，要無違誤。又原告另以新聞中提及霸凌者可能之刑事責任、警方事後追查偵辦及加註反霸凌專線等情，認系爭新聞報導是藉由已發生之社會事件之報導，希能杜絕更多的校園霸凌事件云云，然在新聞中呈現上開詳細霸凌情節之內容後，縱有上開資訊之提供，對於避免造成模仿等對兒童及青少年身心之不良影響，並無助益，自非原告得以此指謫被告認定事實違誤之適法理由。
⒐原告為衛星廣播電視事業，其對於衛星廣播電視法等相關規
定應知悉並有遵守之義務，況原告自稱以最嚴格標準處理系爭新聞內容，惟系爭新聞仍可見言語、扯衣、淋飲料等霸凌未成年少女之畫面，更輔以記者口述過程，呈現霸凌之詳細情節，要難謂對於對於播出內容已善盡編審把關之責，自屬應注意並能注意，而未注意，主觀上確有過失。至於原告於新聞中加註反霸凌專線乙節，殆不能以該資訊之提供，阻卻其過失責任之成立。本件被告已於原處分中敘明，其認定原告有主觀上過失，並符合行政罰法第7條之理由，並非對本案採「推定過失」之認定，原告引用司法院釋字第275號解釋對於當時法令採「推定過失」認定之闡釋內容，其論理似有誤會，應不足採。㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠如爭訟概要欄所載之事實，除後述之爭點外，其餘為兩造所
不爭執，並有原處分（見本院卷一第261至266頁）、系爭新聞側錄影片光碟（見本院卷一第109頁）及送達證書（見本院卷一第267頁）在卷可稽，堪以認定。
㈡按言論自由為民主憲政之基礎，廣播電視係人民表達思想與
言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第11條所保障之範圍。惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響。故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制；言論自由為人民之基本權利，固為憲法第11條所明文保障，惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制；又憲法對言論自由及其傳播方式之保障，並非絕對，應依其特性而有不同之保護範疇及限制之準則，國家尚非不得於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，制定法律為適當之限制，此有司法院釋字第364號、第678號解釋理由及第509號、第617號、第623號解釋意旨可參。是以，衛星廣播電視事業播送之節目內容，如有妨害兒少身心健康之情形，自可加以限制。是以，通訊傳播基本法第1條及第5條規定：「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化，平衡城鄉差距，特制定本法」、「通訊傳播應維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展」，衛星廣播電視法第1條規定：「為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，維護視聽多元化，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，特制定本法」，第27條第3項規定：「（第1項）衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商製播之節目及廣告內容應尊重多元文化、維護人性尊嚴及善盡社會責任。（第2項）製播新聞及評論，應注意事實查證及公平原則。（第3項）衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或廣告內容，不得有下列情形之一：一、違反法律強制或禁止規定。二、妨害兒童或少年身心健康。三、妨害公共秩序或善良風俗。四、製播新聞違反事實查證原則，致損害公共利益」，第53條第2款規定：「衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業之分公司、代理商或他類頻道節目供應事業有下列情形之一者，處20萬元以上200萬元以下罰鍰，並得令其停止播送該節目或廣告，或採取必要之更正措施：……二、違反第27條第3項第2款至第4款或第64條第1項準用第27條第3項第2款至第4款規定。」㈢次按法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而
言，立法者於立法定制時，仍得盱衡法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定（司法院釋字第432號、第545號解釋意旨參照）。衛星廣播電視法第27條第3項第2款規定衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或廣告內容，不得有妨害兒童或少年身心健康之情形，其範圍係可得確定，僅因法律就前揭違法行為無從鉅細靡遺悉加規定，故以「不確定法律概念」予以規範，而其涵義於個案中如得藉由專業知識及社會通念等加以認定及判斷，且可由司法審查予以確認，即與法律明確性原則無違，是原告主張上開規定構成要件違反法律明確性原則云云，有所誤會。又行政罰是國家對於人民違反行政法上義務的行政制裁手段。依衛星廣播電視法第27條第3項第2款的規定，衛星廣播電視事業於播送節目時，負有不得播送內容係妨害兒童或少年身心健康的行政法上義務，違反該規定即所播送者係妨害兒童或少年身心健康之節目內容時，即應依衛星廣播電視法第53條第2款規定裁處，本質上係行為犯。
至於節目的內容是否妨害兒童或少年身心健康，所稱「妨害兒童或少年身心健康」是不確定法律概念，乃因法律對於該當於「妨害兒童或少年身心健康」概念之全部具體行為態樣原無從悉予列舉之故（臺北高等行政法院102年度訴字第589號判決意旨參照），是原告主張衛星廣播電視法第27條第3項第2款規定性質並非行為犯，被告應證明有任何兒童或少年之身心健康受到實際上之損害，誤解行為犯與結果犯之差異，自不足採。
㈣復按通訊傳播基本法第3條第1項規定：「為有效辦理通訊傳
播之管理事項，政府應設通訊傳播委員會，依法獨立行使職權」，國家通訊傳播委員會組織法第4條第1項、第3項規定：「本會置委員7人，均為專任，任期4年，……」、「本會委員應具電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗。委員中同一黨籍者不得超過委員總數2分之1」，第8條第1項、第2項規定：「本會依法獨立行使職權」、「本會委員應超出黨派以外，獨立行使職權。於任職期間應謹守利益迴避原則，不得參加政黨活動或擔任政府機關或公營事業之職務或顧問，並不得擔任通訊傳播事業或團體之任何專任或兼任職務」，可知被告之委員應超出黨派，獨立行使職權，且具專業學識或實務經驗。又被告為了擴大公民參與及廣納社會多元觀點，在專業觀念上與社會脈動與時俱進，設有諮詢會議，依系爭設置要點第2條、第3條的規定，諮詢會議置諮詢委員39至51人，由專家學者、公民團體代表、內容製播實務工作者等會外人員組成，任一性別代表不少於三分之一，依衛星廣播電視法規定，就衛星廣播電視之節目事項，提出諮詢意見。而依系爭作業原則第2點、第3點規定，諮詢會議開會前，被告幕僚單位先就案件違法事實與法律構成要件之涵攝作分析整理，諮詢會議可參考幕僚單位之分析意見，協助審酌及確認個案事實與法規範構成要件是否相符及其可能造成之影響，作成處理建議，以供被告委員會議審議之參考；另涉有違反兒童及少年保護、公序良俗、內容分級或其他違法情節之節目或廣告內容處理，先提請諮詢會議討論並作成處理建議後，再提請被告委員會議審議。足見，被告依法行使各項職權所為之決定，核屬專業、獨立之判斷。
㈤再按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目
的及範圍內實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂頒行政裁量準則作為行使裁量權之準則，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政的平等對待原則，非法律所不許。被告為違反通訊傳播相關法令事件取締及處分的主管機關，本件裁處時之裁量基準第2點第2款及第5點規定：裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表1、表2與表3）及違法等級及適用裁處參考表（表4之1、表4之2及表4之3），適用於依衛星廣播電視法第46條至第63條裁處者；適用違法行為評量表時，應審酌個案違法情節，勾選表1、表2或表3內考量事項並加計積分後，對照違法等級及適用裁處參考表（表4之1、表4之2或表4之3），擬具適當之處分建議等語，係對於被告裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件違法行為評量表適用事業範圍，就違反衛星廣播電視法第27條案件，在法定罰鍰範圍額度，將違法等級分為10級，以評量積分決定等級，依等級不同而異其對應的罰鍰額度，參以相關審查會議或諮詢會議審酌違法案件違法情節所為建議，而評量積分係依違規情節或營運型態加以分類，區分普通、嚴重及非常嚴重程度訂定違法行為評量表，適用違法行為評量表時，應審酌違法情節、2年內裁處次數及其他因素等相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。核係為利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則，為細節性、技術性規定，客觀合理，被告自得為援用為裁罰基準。
㈥經查，衛星廣播電視法第27條第3項第2款所稱妨害兒童或少
年身心健康屬不確定法律概念，原告經營之東森新聞台頻道，於108年12月2日下午3時12分許，在「東森大社會」節目播出系爭新聞等情，已如前述，並為原告所自承並不爭執。被告於原告以109年3月19日函（見本院卷一第275至276頁）提出陳述意見後，經審酌系爭新聞內容及109年7月21日109年第5次「廣播電視節目廣告諮詢會議」之意見，經出席17位諮詢委員（2位委員迴避）有7位認違反衛星廣播電視法第27條第3項第2款規定、2位認違反衛星廣播電視法第28條第1、3項規定、1位認違反兒少法第69條第1項規定、5位認未涉違法，再經提請109年11月4日第936次委員會議決議，認有妨害兒童或少年身心健康情形，有被告109年第5次「廣播電視節目廣告諮詢會議」會議紀錄及第936次委員會議紀錄附卷可佐（見本院卷一第289至299頁），因而評價系爭新聞該當衛星廣播電視法第27條第3項第2款妨害兒童或少年身心健康之構成要件，經核具有適當性。是以，被告以原告違反衛星廣播電視法第27條第3項第2款規定，認系爭違規行為屬「普通」等級而衡酌原告違法情節，及考量原告2年內未具相同違法事證，依前揭裁量基準規定，按違法情節、事業2年內受裁處次數及其他判斷因素等考量事項，分別採計10分、0分及0分，合計總積分10分，係屬第1級、對應衛星廣播電視法第53條之罰鍰額度，對原告裁處20萬元罰鍰之決定，洵屬有據。
㈦原告另主張系爭新聞未完整播出所有畫面，且影像全部霧化
，未揭露學生姓名、住所、親屬、就讀學校、班級或其他足以識別身分之資訊，掌摑等霸凌動作皆做抽格影像處理，不雅語言做消音、變音處理，並加上反霸凌專線及警語，符合原告兒少新聞、犯罪新聞之自律規範，其並無過失等語，固非無見，惟本院勘驗系爭新聞側錄影片，勘驗結果如下：
⒈00:00:02：（主播）新北市三重一間KTV的包廂疑似是因為
感情糾紛，15歲的少女遭集體霸凌，不但是被打了巴掌，還被丟了飲料，動手時包廂裡頭大約有30多個人圍觀，有人勸阻也有人拿手機錄影，而畫面曝光警方火速趕到現場處理，這一群青少年看到警方來了，不知道事態鬧大，還反問說有這麼嚴重嗎？（畫面上方文字為「社會大現場」、左下角文字為「保護當事人影音經特殊處理」，畫面下方文字為「慶生宴變霸凌、30人集體虐少女呼巴掌、丟飲料」、主播位於畫面右側，畫面左側播放經處理之現場影片及加註字幕「多久啦」、「怎樣啦」、「祝你生日快樂」、「講話啊」，影片中可見眾人朝某一位少女頭上澆飲料）；⒉00:00:27：（記者）好幾罐飲料往少女頭上潑灑，原本開
心的慶生會已經變了調，現場圍觀的人數超過30人，有人還拿出手機錄影，少女的外套被扯開，站在桌子上頭的就是帶頭許姓少女，有人看不下去出聲阻止，但這群青少年根本不覺得自己行為有什麼不對，包廂裡的誇張行徑馬上上傳網路，驚動員警到場處理。（畫面左上角文字為「搶男友！30對1霸凌少女」、左邊文字為「0000000000反霸凌專線」、左下角文字為「保護當事人影音經特殊處理」，畫面下方文字為「敢搶我男友！不滿少女曖昧情、慶生趴撂人霸凌」，畫面播放經處理之現場影片及聲音及加註字幕「祝你生日快樂」、「講話啊」、「XXXXX」、「多久啦」、「怎樣啦」，部分咒罵聲音已經經過消音處理）；⒊00:01:14：（記者）這名青少年本來從臺北到三重幫朋友
慶生，結果包廂裡面許姓少女跟戴姓少女一見面互看不順眼，許姓少女不滿對方跟男友搞曖昧，當場糾眾霸凌，旁邊兩名陳姓少女與李姓少女圍住被害人不讓他離開，跟著起鬨動手，甩巴掌丟飲料，警方看到網路影片趕到現場他們還在包廂裡面繼續歡唱。（畫面下方文字為「霸凌影片PO網引警到場、圍觀青少年：有很嚴重嗎？」，1分12秒至1分15秒畫面播放經處理之現場影片及聲音，自1分16秒開始畫面播放圖卡動畫及許姓少女和戴姓少女經處理後的照片）；⒋00:01:36：（警察）為了彼此爭風吃醋，犯下相關犯行，
他們是認為好玩，但其實這是明確的霸凌行為。（畫面左上角文字為「搶男友！30對1 霸凌少女」、左邊文字為「0000000000反霸凌專線」）；⒌00:01:45：（記者）雙方家長到警局才知道女兒在包廂裡
鬧事，戴姓少女不甘受辱，對許姓少女跟同夥提出傷害告訴。（畫面左上角文字為「搶男友！30對1霸凌少女」、左邊文字為「0000000000反霸凌專線」、畫面下方文字為「霸凌遭逮急喊可以和解嗎遭拒，少女提告傷害」，自1分53秒開始則是再次播放現場影片及聲音）；有本院勘驗筆錄在卷可參（見本院卷一第384至386頁），依上開勘驗筆錄內容，系爭新聞係屬提供民眾所知之新聞報導，非屬一般之綜藝性、娛樂性節目，竟具體描述少女遭到同儕甩巴掌、澆飲料霸凌之詳細過程，除以後製文字圖卡描述許姓少女係因不滿戴姓少女和男友曖昧，找另外三名少女糾眾霸凌戴姓少女外，更將該霸凌影片後製加工播放，雖有經過馬賽克模糊及消音處理，但仍清楚可見少女遭到潑灑飲料、咒罵之過程，又系爭新聞前後約1分55秒，播放時間非屬短暫，且期間不僅重複播放經後製的影片，再加上後製圖卡文字描述霸凌過程，更使觀看系爭新聞之觀眾加深未成年少女遭到霸凌之印象。復系爭新聞畫面左方雖有提供反霸凌專線電話（見本院卷一第305、309、311頁），然上開文字相對整個畫面以及左上方、下方文字而言字體過小，並不顯著，民眾觀看時容易忽略，實難達到提醒之效果。再者，系爭新聞報導訪問員警時間前後不到10秒，且記者僅於報導結束前最後一句提到戴姓少女將提出傷害告訴，毫無進一步檢討說明可能違反之相關法律，甚至報導內容提及係因不滿少女和男友曖昧而糾眾霸凌，以及在畫面左上角呈現「搶男友！30對1霸凌少女」、在畫面下方陸續呈現「敢搶我男友！不滿少女曖昧情、慶生趴撂人霸凌」、「霸凌影片PO網引警到場、圍觀青少年：有很嚴重嗎？」等文字，實有加深觀眾對於未成年少女間互搶男友之印象，以及誤導霸凌合理化之情形，極可能會造成大眾尤其心智尚未成熟之兒童及青少年模仿，對兒童或少年身心健康產生不良影響，難認其呈現之內容有公益性及新聞性可言。原告為以經營頻道為專業之新聞台，對於新聞報導規範自知之甚稔，本應本於專業判斷，決定是否報導及其呈現之內容、方式，以符法令規定及社會責任，卻以上述助長眨仰人性尊嚴方式報導，違悖衛星廣播電視設置及通訊傳播之功能與目的，任令系爭新聞違法播出，規避新聞守門人之公共利益注意義務及社會責任，核其所為縱非故意，亦有過失，其前開所辯，應無可採。
㈧原告再主張被告為原處分作成機關，任憑與會者眾口鑠金，
系爭諮詢會議之意見無法證明系爭新聞報導出來會造成青少年的模仿效應，未依行政程序法第36條、第43條職權調查證據云云，惟縱使被告委員會審議結論與諮詢會議多數意見（即系爭新聞已違法）相同，亦不能逕予推論被告委員會受到諮詢會議意見之拘束，未依職權調查證據。又觀諸前揭諮詢會議之會議紀錄，認定系爭新聞「已違法」之10位委員，固然對於系爭新聞究竟是違反衛星廣播電視法第27條第3項第2款或第28條第1項、第3項、兒少法第69條第1項規定，看法稍見出入，惟綜觀該等委員之意見：「被害人與加害人均未成年，應注意相關法規；雖有處理，但效果不大；新聞處理對社會示警效果不大，反而造成社會模仿效果」、「過度鋪陳犯罪細節，現場收音採誇大字幕配字、極不節制。畫面雖黑白，仍很清楚，報導極長，犯罪情節敘述過多」、「霸凌言行細節描述太過詳細、寫實，對兒少觀眾和一般觀眾都可能有不良影響」、「過度描述犯罪細節、未提供具教化意涵的訊息」、「新聞表現仍強調霸凌行為的過程；過度延伸未成年人錯誤交友之細部訊息；宜對公益部分平衡報導」、「為妨害兒童及身心健康之內容，雖有模糊處理，但其他影像及說明與聲音，易產生模仿效果」、「雖畫面與聲音已變造處理，但過於鉅細靡遺，反可能引起青少年的學習模仿」、「霸凌畫面仍可了解過程，記者撰稿及描述均詳細」、「所呈現之暴力行為，可能對6歲以下兒童產生不良影響」，可見系爭新聞對於霸凌過程過於詳細報導，影片雖有經過處理，但仍呈現霸凌過程，可能造成兒童或少年模仿之不良影響。而即使認定系爭新聞未涉及違法，其中2位亦認為：「現場衝突之不雅語言或叫囂聲音應消音；霸凌畫面不應播出，即使是抽格或定格均不宜；除警局訪問外，宜加入本案主題情感教育之專家建議」、「建議加入霸凌後的刑責及施暴者的代價、學者專家建議畫面，以示警惕」，亦認為霸凌畫面不應播放，以及應加入專家建議內容，而建議原告改善，可見系爭新聞之報導內容及畫面處理，均有可議之處。被告委員會參考諮詢會議之意見，本於依法獨立行使其認定事實、適用法律之職權，審議認定原告違反衛星廣播電視法第27條第3項第2款規定，於法自無不合。
㈨原告以被告處分理由與法令依據為原告違反衛星廣播法第27
條第3項第2款規定，但認定違反前揭規定之委員人數僅有7人，未過半數，並未形成「應依過半數出席諮詢委員共識」等語，固非無見。惟按本會就諮詢會議所提處理建議作業原則如下：㈠獲過半數出席諮詢委員共識之處理建議，依其建議提請本會委員會議審議，㈡未獲過半數出席諮詢委員共識之意見，其處理建議「予以核處」加上「發函改進」意見之人數，合計多於「不予處理」者，以「發函改進」處理建議提請本會委員會議審議，系爭作業原則第4項第1款、第2款分別定有明文。依上開規定，可知於獲過半數出席諮詢委員建議「予以核處」共識意見之情形，則依其建議提請被告委員會審議，並未要求過半數出席諮詢委員對於違反之法規，亦必須達成共識之意見。本件依前揭109年第5次「廣播電視節目廣告諮詢會議」會議紀錄，可知過半數出席諮詢委員建議「予以核處」之意見，揆諸前開說明，被告依過半數出席諮詢委員建議「予以核處」共識意見提請委員會議審議，並未違反前開系爭作業原則規定。是原告前揭主張，應不可採。
㈩原告復主張衛星廣播法第27條第3項第2款僅有裁處罰鍰手段
，且被告於做成原處分之前，毫無提供原告任何建議、改進方式或替代做法，更未闡釋法規內涵，顯不符比例原則云云。惟本件原告播送系爭新聞已違反衛星廣播電視法第27條第3項第2款規定，業如前述，且上開規定對於此違規行為並未規範被告得採取發函要求改善之處理方式，基於依法行政原則，被告自應予以裁罰。況原告為長期經營專業新聞媒體，對於新聞報導內容是否對兒童或少年身心健康產生不良影響，在報導之前當審慎評估，自不能以其不知法規內涵而卸責。是原告前開主張，難以採信。
至原告主張無從得知諮詢委員如何從39至51人委員中遴選出1
9人，且人數未符合19位與會之規定，有違法律程序云云，並向本院聲請被告應提出諮詢委員遴選單。惟按諮詢會議置諮詢委員39至51人，諮詢委員由下列會外人員組成，其中任一性別代表不得少於三分之一：㈠專家學者19至23人，㈡公民團體代表15至19人，㈢內容製播實務工作者5至9人；諮詢會議委員由本會主任委員視議案需要，自第3點諮詢委員名單中遴選19人與會，前項遴選之委員至少有二分之一出席，始得開會，系爭設置要點第3點、第7點分別定有明文。本件依前揭109年第5次「廣播電視節目廣告諮詢會議」會議紀錄，可知該次會議出席諮詢委員人數為17人，又該次會議係通知19名諮詢委員出席與會，有被告提出之開會通知單附卷可參（見本院卷一第433頁、限閱卷第1頁），堪認被告係遴選19位諮詢委員與會，且該次會議至少有二分之一遴選委員出席，符合前開系爭設置要點會議規定。是原告前揭主張，自不可採，且無再請被告提出遴選單之必要。
至原告向本院聲請被告應提出諮詢意見彙整表部分，本院認
依前揭109年第5次「廣播電視節目廣告諮詢會議」會議紀錄，已詳細記載各委員於會議中所提出之意見，故亦無再請被告提出諮詢意見彙整表之必要。
本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資
料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。至原告於言詞辯論終結後，再行具狀聲請再開辯論，經本院審酌後核認無再開辯論之必要，併此敘明。
五、結論：原處分認事用法並無違誤，原告訴請撤銷原處分為無理由，應予駁回。又第一審訴訟費用應由敗訴之原告負擔，爰宣示如主文第2項所示。中 華 民 國 110 年 12 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 邱士賓上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀(含上訴理由，應表明原裁判所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原裁判有違背法令之具體事實)，並繳納上訴裁判費3,000元；其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書，逾期未提出者，毋庸命補正，即得逕以裁定駁回之。
中 華 民 國 110 年 12 月 29 日
書記官 李 欣