臺灣臺北地方法院行政訴訟判決110年度簡字第272號
111年9月6日辯論終結原 告 李篤中訴訟代理人 吳柏宏律師被 告 教育部代 表 人 潘文忠訴訟代理人 黃旭田律師複 代理人 賴秉詳律師上列當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院民國110年8月26日院臺訴字第1100182534號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：被告以原告自民國105年至108年間，未經被告許可，以中國哈爾濱工業大學（下稱哈爾濱大學）名義主持中國國家自然科學基金委員會（下稱國家自然科學基金委員會）研究計畫，而國家自然科學基金委員會屬行政院大陸委員會（現改制為大陸委員會，下稱陸委會）93年公告大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體名單，認原告未經許可與國家自然科學基金委員會合作進行科研計畫，多次違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第33條之1第1項第1款規定（下稱系爭規定），對公共利益影響尚非屬輕微，乃依同條例第90條之2規定，以110年2月18日臺教文㈡字第1100017526號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元。原告提起訴願，經行政院訴願決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈原告係於110年9月14日接獲媒體來電詢問上開情事是否屬實
，並預告將於次日出刊予以揭露，原告否認後隨即按媒體從業人員提供之線索詢問曾有合作關係之中國學者及學術單位，嗣經哈爾濱大學陳川博士承認其未經授權擅自使用原告名義情事，原告遂請陳川具名提供澄清文件，陳川已詳述申請、執行及財務核銷相關文件均為其未經授權使用原告名義簽署，原告並不知情亦未牽涉其中。原告於各該研究計畫期間並未任職於哈爾濱大學，故原告既非哈爾濱大學所屬人員，當無從以哈爾濱大學名義申請及主持研究計畫，被告就此情並未予以詳查，顯然與行政程序法第36條相違。此外，於陳川博士向原告坦承未經授權擅自使用原告名義乙事後，國家自然科學基金委員會網站即查無被告所稱之3項研究計畫，應係陳川已向國家自然科學基金委員會通知上開情事而遭撤下。然而，相較於國家自然科學基金委員會對於該事件處理之果斷，被告不思臺灣學者無端遭受冒用名義已屬無奈，卻仍以原告違反兩岸人民關係條例為由裁處罰鍰，其行為除屬輕率外，亦未善盡其為政府機關之保護國民責任。
⒉被告所謂論文之學術慣例及常態，於他人擔任通訊作者時係
僅需對論文內容負全責，致謝計畫則應由實際負責人負責；惟於原告擔任通訊作者時，通訊作者即應對論文所有內容與支持之計畫負全責，顯而易見前後標準浮動不一。因此，倘被告於本件欲主張如此罕見之學術慣例及常態，應按行政訴訟法第137條規定擔負舉證之責。
⒊被證1及被證2之書面均為貌似網頁列印之書面，惟二者均未
經公證其內容與國家自然科學基金委員會網站之原始網頁相符，難以確認其是否為真，亦無法排除曾遭變造之可能，故原告否認其真正。況且，原告早已爭執國家自然科學基金委員會網站無法查得如同被證1及被證2之網頁頁面，因此被證1及及被證2所示內容是否真實，確非無疑。被告雖提出被證15等媒體報導內容，並主張包含被證1及2在內之證物其中驗證碼不同即為不同時間查詢，惟被告此等主張均無原始網頁可供比對，且被告及媒體所持此等證物均無法排除係被告所稱之檢舉人所提供，各該證物內容是否曾經變造或竄改自無從查證，被告應證明此等證物與原始網頁相符，始已善盡舉證之責。
⒋被告雖一再質疑何以原告得於第一時間聯絡陳川提供說明此
情，然觀被告要求原告說明之函文已檢附檢舉人提供之疑似網頁列印文件，其中依托單位明載哈爾濱工業大學，原告依此線索向該校曾有學術往來之陳川探詢自為理所當然且毫無困難。基此，被告以此欲推論原告知悉各該計畫及列名申請人等情，實屬牽強。此外，被告既不爭執陳川於98年間僅為哈爾濱大學博士生身分，此點正可說明陳川為何需冒名申請之動機，即因其不符申請標準故需為冒名申請，至於陳川未於論文列名因其澄清說明並未敘及，原告不願妄加揣測。
⒌陸委會103年7月25日陸法字第1039907767號函釋內容，具體
個案是否構成「涉及政治性內容之合作行為」，應由各該主管機關審酌其具體合作內容、立法意旨、有無官方參與等因素綜合判斷，且有無官方人員參與僅為審酌因素之一，並非絕對之判斷標準。本件原告並未申請或主持系爭專案而僅參與論文之討論及撰寫，而被告前對掛名論文作者而該文致謝計畫包含國家自然科學基金委員會計畫在內之學者如陳定信及陳哲培等人，並未認定有違反兩岸人民關係條例之情，可見被告係認參與論文撰寫並非「涉及政治性內容之合作行為」，因此被告對於原告所為本件裁罰顯有差別待遇及違反信賴保護原則之嫌。除此之外，上開陸委會函釋已表明有無官方人員參與僅為審酌因素之一而非絕對之判斷標準，惟本件被告僅以系爭計畫係由自然科學基金出資補助即對原告予以裁罰，並未綜合審酌具體合作內容及立法意旨等情，其裁量自有瑕疵。
⒍被證12之作者定義及排序原則一文，除於文中表示「目前學
術研究界對於誰有資格為論文作者，並沒有統一的定論，不同學術領域之間也存在不同的作者列名原則」等語外，該文文末亦明確表明「本文僅代表作者個人觀點，不代表主管機關立場」意旨。此外，附件3之科技部對研究人員學術倫理規範中亦有「共同作者列名應依其個案情形、領域特性及投稿期刊要求而有差異」等語，均足證論文中作者列名並無已成定論之原則存在，況且，科技部並非本件所涉事務之主管機關，何以需適用科技部頒佈之規範亦未見被告予以說明。㈡聲明：原處分撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈被告查閱國家自然科學基金委員會網站，確實列有原告自98
年至108年以哈爾濱工業大學為申請單位，擔任國家自然科學基金委員會3項研究計畫負責人（批准號00000000、00000
000、00000000）。且國家自然科學基金委員會論文發表均需列出其「項目批准號」以示感謝，上揭3篇SCI論文均有列出項目批准號，表示這3項計畫確實存在。再查，3篇SCI論文原告均為通訊作者，亦即主要作者，論文後面之「致謝（Acknowledgements）」，主要係感謝國家自然科學基金委員會所提供之資助，原告稱對這3項計畫不知情、亦未參與，顯與學術慣例或常態有違。再者，論文作者必須對該研究具有實質的學術貢獻，第1作者或通訊作者承擔最大的責任，其責任包括：確保論文品質、檢查論文撰寫是否有疏失、和期刊編輯通訊、回應讀者疑問，以及保存資料供他人檢視等。前揭3篇論文，原告均為通訊作者，其中第2篇還兼第1作者，應對論文負全責，包括論文所有內容、與支持之計畫等。
⒉原告稱陳川具名提供澄清文件，陳川已詳述申請、執行及財
務核銷相關文件均為其未經授權使用原告名義簽署，原告並不知情亦未牽涉其中云云。惟原告所提陳川具名之文件，應係於大陸地區製作之文書，並無經財團法人海峽交流基金會驗證，揆諸上開最高行政法院判決意旨，不推定該文件之形式上真正，被告爭執該文件形式上之真正，遑論該文件之內容毫無依據及論述，而無實質證據力可言。原告依此主張陳川未經授權擅自使用原告名義簽署相關研究之申請、執行及財務核銷文件，實屬無據。再者，國家自然科學基金委員會網站上列有原告擔任3項研究計畫負責人，該委員會審核研究計畫之申請、執行及財務核銷時，必然需要核對研究計畫負責人之簽署、用印等，以確認係該研究計畫負責人所負責主持。尤其財務核銷，必定要確認研究計畫負責人相關資料，以達到贊助之目的，原告稱陳川未經授權使用原告之名義，難令置信。甚且，國家自然科學基金委員會作為研究計畫之贊助單位，審核過無數之研究計畫，豈有可能隨意接受未經研究計畫負責人本人授權之冒名者對於研究之申請、執行及財務核銷等。何況，縱如原告所主張其係被冒名聲請，但既然列名為申請人，期間也會有該委員會與列名申請人聯繫申請之相關事項，實難推託毫不知情。此外，本事件於109年9月15日經媒體報導，被告於同日收到檢舉函，被告再於109年9月16日函請原告說明，若如原告所述未主持亦未執行該研究計畫，又如何得知係遭陳川冒名申請該3項研究計畫，並於第1時間聯繫陳川請其提供說明書，顯然悖於常理。又陳川之說明文件表示其才是研究計畫之實際執行、經費支用及申請者，然而，依據國家自然科學基金委員會2009項目指南第1點第4項及國家自然科學基金條例第10條第1項第2款規定，申請國家自然科學基金資助，申請者需具有高級專業技術職務（職稱）或者具有博士學位，中國研究生無法申請研究計畫。再依哈爾濱大學網站所載陳川之學經歷，陳川於98年間係哈爾濱大學博士生第2年，自不可能於98年至100年間申請研究計畫。何況，該3項研究計畫論文，其中2篇作者並無陳川，若陳川才是3項研究計畫之實際執行者，惟於論文發表後不列名，有違學界發表論文之慣例或常態，可見陳川之說明文件之內容真實性亦顯有疑義。
⒊本事件經多家媒體報導，媒體的報導內容亦有附上自國家自
然科學基金委員會網站上擷取原告擔任3項研究計畫負責人之資訊。媒體報導擷取的網站資料，其上顯示的網站「驗證碼」與被告所提被證1、被證2網站上之「驗證碼」不相同，可見確實有該網站上顯示原告擔任3項研究計畫負責人之資訊，且先前在不同時間進入該網站均能查到此資訊（因為驗證碼均不同），足證被證1、2確曾存在於國家自然科學基金委員會官方公告網站，爾後方被下架。又依據經驗法則及論理法則，原告所舉陳川澄清函陳川冒名申請的動機顯非屬尋常，蓋陳川98年間係哈爾濱大學博士生第2年，實難想像1位博士生會對於並非自己發表的論文，有何動機冒用文章所列名作者之名義申請研究計畫。且原告主張陳川冒名申請，在申請研究計畫過程中要如何以冒用名義通過申請審查及財務核銷等過程，殊難想像。另外，陳川於3篇論文中之第3篇論文有列名作者，且當時陳川已取得博士，也有申請研究計畫之資格，又何以需要冒用其他論文作者之名義申請研究計畫，可見原告所辯實則為臨訟之詞。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、本院之判斷：㈠如爭訟概要欄所載之事實，除後述之爭點外，其餘為兩造所
不爭執，並有原處分（見本院卷第27頁）及訴願決定（見本院卷第31至40頁）在卷可稽，堪以認定。㈡按臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經各該主管機
關許可，不得為下列行為：一、與大陸地區黨務、軍事、行政、具政治性機關（構）、團體或涉及對臺政治工作、影響國家安全或利益之機關（構）、團體為任何形式之合作行為；違反第33條之1第1項或第33條之2第1項規定者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰，兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款及第90條之2第1項分別定有明文。
又國家自然科學基金委員會屬大陸地區「黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體，有陸委會93年3月1日陸法字第0000000000-0號公告「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，禁止擔任大陸地區黨務、軍事、行政或具政治性機關(構)、團體之職務或為其成員」之事項可參。復參酌兩岸人民關係條例第33條之1之立法理由，乃因持續推動兩岸交流雖為政府既定的政策，惟鑑於中共迄未放棄武力犯臺，故有必要透過事前許可制，將兩岸間交流維繫在一定管制秩序下。㈢原告未經主管機關許可，與國家自然科學基金委員會有合作之行為，已違反系爭規定：
⒈經查，原告於105年1月至108年12月間，擔任哈爾濱大學向國
家自然科學基金委員會申請「厭氧生物膜在微生物電解催化產甲烷過程中的傳遞現象及機制（項目批准號：00000000）」研究項目（下稱系爭研究項目）之負責人等情，有被告提出國家自然科學基金委員會之網頁列印資料（見本院卷第102至105頁）在卷可參，又依原告提出哈爾濱大學環境科學系主任陳川109年9月16日之書面說明內容略以：「我是哈爾濱工業大學環境學院的教職員工陳川，關於李篤中教授在哈爾濱工業大學申請並主持的所有科研項目和涉及的所有合同（具體項目信息見附件），做出相關如下說明：一、本人在李篤中教授不知情的情況下，擅自使用李篤中作為項目負責人的身分申請科研項目，並在沒有得到李篤中教授授權的情況下，私自代替李篤中教授在課題合同書或任務書中簽字；二、本人具體負責項目的執行、財務管理和結題；三、李篤中教授並未實際參與項目的申請、執行和結題等各個環節」，有上開陳川書面說明暨附件（見本院卷第41至42頁）及哈爾濱大學網站關於陳川個人簡歷網頁列印資料（見本院卷第205至209頁）附卷可佐。姑不論陳川是否以原告名義申請系爭研究項目，依上開國家自然科學基金委員會之網頁列印資料及陳川書面說明內容，可徵哈爾濱大學確以原告為系爭研究項目之負責人，向國家自然科學基金委員會申請系爭研究項目之事實。復參酌原告與其他作者共同發表之「Characterization of a newly isolated strain Pseudomonas sp.C27
for sulfide oxidation:Reaction kinetics and stoichiometry」論文，最後記載致謝國家自然科學基金委員會以系爭研究項目資助等語，有上開論文（見本院卷第171至180頁）在卷可按，足見原告係以系爭研究項目之研究成果發表上開論文，故其為系爭研究項目之負責人之事實，應堪認定。是被告認原告於上開期間未經許可，與屬大陸地區「黨務、軍事、行政或具政治性機關（構）、團體」之國家自然科學基金委員會合作進行系爭研究項目，已違反系爭規定，洵屬有據。
⒉原告主張哈爾濱大學陳川博士承認其未經授權擅自使用原告
名義情事，並已詳述申請、執行及財務核銷相關文件均為其未經授權使用原告名義簽署，原告並不知情亦未牽涉其中等語，固非無見。惟觀諸上開國家自然科學基金委員會之網頁列印資料，原告除於上開期間擔任系爭研究項目之負責人外，尚於98年1月至100年12月間、101年1月至104年12月間分別擔任「產氫生物顆粒之傳遞現象及相關機理（項目批准號：00000000）」、「微生物產電與製氫之傳遞現象與相關機理（項目批准號：00000000）」研究項目之負責人，可知哈爾濱大學自98年至108年長達10年期間，以原告為負責人連續申請3項研究項目，且上開研究項目均刊載於國家自然科學基金委員會網站，原告甚至以上開3項研究項目之研究成果發表論文（見本院卷第153至180頁），其竟然對於擔任上開3項研究項目負責人一事毫不知情，顯有違常情。又系爭項目之申請、執行及經費核銷等程序，必然需要身分確認及原告簽署、用印，相關經費亦將匯入原告帳戶，陳川竟可在原告完全不知情之情形下，未透過原告自行經手上開程序，亦有違常理。再者，依國家自然科學基金條例第10條規定：
「依託單位的科學技術人員具備下列條件的，可以申請國家自然科學基金資助：㈠具有承擔基礎研究課題或者其他從事基礎研究的經歷；具有高級專業技術職務（職稱）或者具有博士學位，或者有2名與其研究領域相同、具有高級專業技術職務（職稱）的科學技術人員推薦」，有上開條例（見本院卷第197至202頁）可參，復依前開陳川個人簡歷網頁列印資料，其於100年7月取得博士學位，並自103年起擔任哈爾濱大學副教授，其已符合國家自然科學基金條例第10條規定之申請資格，自可以自己名義向國家自然科學基金委員會申請系爭研究項目，而無須以原告名義申請。是陳川前開書面陳述內容，實難對原告為有利之認定，從而原告前開主張，尚難憑採。
㈣原處分以原告多次違反系爭規定為由裁處罰鍰30萬元，有裁量不當及濫用之違法情形：
經查，被告以原處分裁罰原告罰鍰30萬元之理由略以：「臺端未經許可與國家自然科學基金委員會合作進行科研計畫，多次違反兩岸條例第33條之1第1款規定，對公共利益影響尚非屬輕微」等語，訴願決定之理由略以：「原處分機關以訴願人未經許可與國家自然科學基金委員會合作進行研究計畫，多次違反兩岸人民關係條例第33條之1第1項第1款規定，對公共利益影響尚非屬輕微，依同條例第90條之2第1項規定，衡酌訴願人除於105年至108年間主持國家自然科學基金委員會研究計畫外，亦曾於98年至100年及101年至104年間，主持國家自然科學基金委員會2項研究計畫，顯見訴願人並非首次單一之違法合作行為，而係第3次客觀上重複實施之違法合作行為，因其中於98年至100年及101年至104年間2次違法合作行為已逾行政罰法第27條第1項規定之3年裁處權時效，原處分就訴願人105年至108年間主持國家自然科學基金委員會研究計畫，處訴願人罰鍰30萬元，並無不妥」等語，足見被告係以原告於98年至100年間、101年至104年間有2次違法合作行為，本次屬第3次違規行為為由加重處罰。然被告對於原告98年至100年間、101年至104年間之2次違法合作行為，既未作成任何行政處分裁罰原告，原告無從對於被告認定上開2次違法合作行為提起行政救濟，被告自無法逕認原告之前已有2次違規行為，而以本件屬第3次重複實施違規行為對原告加重處罰。是以，原處分以原告多次違反系爭規定為由裁處罰鍰30萬元，顯有裁量不當及濫用之違法情形。
㈤本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資
料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併此敘明。
五、結論：原處分認原告未經主管機關許可，與國家自然科學基金委員會有合作之行為，已違反系爭規定，雖無違誤，惟以原告多次違反系爭規定為由裁處罰鍰30萬元，有裁量不當及濫用之違法情形，訴願決定未予以糾正，均有未洽。原告雖未指摘及此，惟原處分及訴願決定既有可議，應由本院將原處分及訴願決定均予撤銷，由被告另為合法妥適之處分。至本件第一審裁判費，應由敗訴之被告負擔，爰判決如主文第2項所示。
中 華 民 國 111 年 9 月 27 日
行政訴訟庭 法 官 邱士賓上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀(含上訴理由，應表明原裁判所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原裁判有違背法令之具體事實)，並繳納上訴裁判費3,000元；其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書，逾期未提出者，毋庸命補正，即得逕以裁定駁回之。
中 華 民 國 111 年 9 月 27 日
書記官 李 欣