臺灣臺北地方法院行政訴訟判決110年度簡字第206號原 告 陽明山國家公園管理處代 表 人 楊模麟訴訟代理人 黃旭田律師
羅元秀律師被 告 臺北市動物保護處代 表 人 陳英豪訴訟代理人 許英傑律師
陳亭熹律師複 代理人 廖芷儀律師上列當事人間動物保護法事件，原告不服臺北市政府中華民國110年5月31日府訴二字第1106080717號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟進行中，原告代表人由曾偉宏變更為乙○○，並具狀聲明承受訴訟（見本院卷第183-187頁）；被告代表人由宋念潔變更為甲○○，並具狀聲明承受訴訟（見本院卷第341-349頁），均應予准許。
二、事實概要：㈠被告接獲通報自民國109年11月9日至12月30日止，原告所轄
管陽明山國家公園擎天崗草原上野化水牛族群(簡稱系爭水牛群)有異常大量死亡情形（共計21隻野化水牛接連死亡），恐有動物傳染病流行之疑慮，乃會同原告將死亡牛隻送至行政院農業委員會家畜衛生試驗所檢驗，嗣召開上述野化牛隻死亡原因探討會議，並經由牛隻死亡臨床病理學、病理解剖（肉眼及組織病理學）、微生物學與毒物化學（380種農藥）檢查結果綜合研判，初步排除動物傳染病及人畜共通傳染病之可能性，死亡原因應該與食物來源成分與品質不佳有關，導致長期營養獲取不足，此與目前族群數量、天候因素以及植被退化具相關性。
㈡被告乃於109年12月30日訪談原告之受託人陳彥伯（簡稱陳君
），並製作訪談紀錄後，審認原告基於自然資源管理及為維護遊客與牛隻安全、並避免牛隻逸出邊界造成農損，前於108年12月將既有圍籬補強並加強合圍，而用木樁、木柵攔及刺鐵絲圍籬合圍之方式將系爭水牛群圈圍於擎天崗草原約42公頃範圍内，限制系爭水牛群自由遷徙移動覓食及避冬，顯已構成圈養動物於特定場域之事實，而有實際管領系爭水牛群之作為，符合動物保護法第3條第7款所稱之飼主，復因原告未詳實規劃圈圍範圍，亦未積極追蹤圈圍範圍内水牛族群之數量及天然資源利用之情形，致圈養環境未能貼合圈圍範圍内水牛之生理需求，原告尚且未善盡提供足夠之乾草、舔磚等基本保護措施，致圈圍範圍内水牛長期營養獲取不足陸續發生死亡之情事；自109年11月9日至12月30日止，原告轄内擎天崗地區計有21隻水牛接連死亡，多數體態消瘦、肋骨明顯，腹脅部顯著凹陷，剖驗結果亦顯示牛隻死亡與長期營養不良具關連性；原告疏於照顧致圈養管理之水牛大量死亡一事已違反動物保護法行為時第5條第2項第1款、第2款、第10款規定，且因死亡牛隻高達5隻以上，乃依動物保護法第30條第1項第1款、第33條之1第3項及臺北市動物保護處處理違反動物保護法事件統一裁罰基準第3點表一項次5等規定，以110年1月6日動保救字第11060000931號函(即本件原處分；原處分誤植法規為動物保護法第5條第2項第1款、第2款、第8款部分業經被告以110年12月2日動保救字第1106024678號函更正在案)處原告新臺幣（下同）7萬5,000元罰鍰，並接受動物保護講習3小時課程。原告不服，提起訴願，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張下述事由，並聲明：撤銷訴願決定及原處分。㈠野化水牛即系爭水牛群本為草原上之無主牛群，原告依照107
年會勘結論、無主水牛歸屬會議、農委會107年函及農委會108年函補強既有圍籬，以避免牛隻侵擾居民，並不因此成為系爭水牛群之飼主，原處分誤認原告為系爭水牛群之飼主，顯有重大違誤之處：
⒈按動物保護法（簡稱動保法）第5條規定：「飼主對於其管領
之動物，應依下列規定辦理：…」、動保法第3條第7款規定：「本法用詞，定義如下：七、飼主：指動物之所有人或實際管領動物之人」，故被告以原告違反動保法第5條規定為裁罰處分時，應以原告為系爭水牛群之「飼主」為前提，始為適法。
⒉然本件原告於108年12月補強圍籬及鐵絲網等設施，係因系爭
水牛群於107年間逸出進入士林區平等里農地，造成居民農林作物之危害，原告邀集包含被告在内之各相關單位辦理會勘，當時因各單位均認無管理系爭水牛之權責，故作成：「㈠有關無主野化水牛進入士林區平等里農地多日造成平等里民農林作物之危害一節，請臺北市士林區農會及臺北市動物保護處協助函詢行政院農業委員會該無主野化水牛是否適用野生動物保育法第21條相關規定，俾利後續水牛處置相關事宜。…㈢本處將儘速於適當地點補強既有圍籬，期能有效阻隔水牛逸出」之會勘結論，故原告補強臺北市農會既（舊）有圍籬，旨在避免系爭水牛群外逸至農地，此為被告參與會勘後所得之共同結論，原告並非藉由補強圍籬圈養或飼養系爭水牛群，其目的性截然不同，原告不應因此成為系爭水牛群之所有人或實際管領人。
⒊再者，就系爭水牛群歸屬疑義，原告為釐清權責，於既有圍
籬補強前，曾請被告就擎天崗陽明山牧場無主水牛歸屬疑義案函詢動保法主管機關即行政院農委會（簡稱農委會），並經被告作成107年3月6日動保救字第10730365900號函：「二、經查本案係因擎天崗陽明山牧場無主野生水牛不定期進入士林區平等里農地，踐踏農地並食用農物，造成當地農民不堪其擾，依據動物保護法第3條第1項第1款之動物定義：『指犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物，包含經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物。』本案屬無主之水牛，無人為飼養或管領。…四、綜上，該群無主野生水牛之動物福利應屬何法保護規範，函請鈞會釋示，以釐清本案權責歸屬，俾利本案動物後續處理之法規依循」；嗣經農委會函復並作成107年5月7日農牧字第1070042792號函：「…二、查『動物保護法』（以下簡稱本法）第3條第1款規定：『動物：指犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物，包括經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物』，故凡人為飼養獲管領之脊椎動物，均有本法之適用。三…建請貴處宜先行調查市農會對旨揭水牛曾否有飼養或管領之事實……五、又倘旨揭水牛經查證確無其所有人或實際管領力之人，則無本法之適用。此種情形下，依上述陽明山國家公園管理處辦事細則第8條第2款規定，陽明山國家公園區域内自然資源之管理，為國家公園管理處之掌理事項之一…」。是農委會已函釋系爭水牛群在「無」實際管領力之人的狀態下，其並「無」動物保護法之適用，並在「無」動物保護法適用的狀況下，方請原告本於陽明山國家公園管理辦事處細則第8條第2款將系爭水牛群作為「自然資源之管理」，此與動保法因餵養或實際管領所成立之飼主責任無涉，被告卻無視農委會前開函文認定之前提事實而為原處分，顯係倒果為因。
⒋且被告就系爭水牛群之歸屬疑義，依照農委會上開107年3月6
日函文意旨，再召開擎天崗陽明山無主水牛歸屬會議，該107年5月28日會議結論第一點亦載明：「擎天崗陽明山牧場内水牛係屬無主物」，故系爭水牛群既屬於無主物，即無所有人或實際管領之人，亦無動物保護法之適用。循此，該無主水牛歸屬會議結論亦表示請原告「依國家公園管理法、民法或陽明山國家公園管理處辦事細則等相關法規逕行卓處轄下水牛」。
⒌農委會於108年3月15日農牧字第1080209705號函再次明白揭
示：「本案本會前於107年5月7日農牧字第107042792號函請臺北市動物保護處先行調查旨揭水牛群是否具有所有人或管領人，經臺北市動物保護處、臺北市農會與貴處召集會議確認該批水牛確實無主……旨揭水牛既經貴處確認目前無主，則非屬動物保護法所稱『動物』，亦無動物保護法之適用…。」，農委會再次作出系爭水牛群並無動物保護法適用之解釋，則本件原告依照包含被告等相關單位會勘結論、被告107年3月6日函、農委會107年5月7日函、被告上開無主水牛歸屬會議紀錄、農委會108年3月15日函，依陽明山國家公園管理處辦事細則補強圍籬，被告卻反稱原告係系爭水牛群之飼主而以動保法相關規定裁罰原告云云，被告顯然違反動保法中央主管機關農委會就動保法飼主之認定，亦推翻被告自己先前之認定而違反禁反言原則，且被告錯誤將原告本於「國家公園管理處之職權行使」作為動保法有關飼主認定之基礎，無疑是倒果為因。
⒍綜上所述，系爭水牛群本為草原上無主牛群，原告係在確信
被告及動保法中央主管機關即農委會所作函釋及會議結論之前提下，依照國家公園法相關法規及本於國家公園管理處之職責補強圍籬，卻遭被告推翻過往法律見解及107年會勘結論，恣意認定原告對系爭水牛群有動保法飼主責任，不僅違反誠信原則，更無視動保法中央主管機關即農委會之函釋內容。
㈡系爭水牛群並非動保法第3條第5款所稱之「寵物」，當無動
保法第5條第2項第1、2、8款之適用，被告卻以系爭水牛群死亡為由，援引動保法第5條第2項第1、2、8款裁罰，亦有未洽：
⒈按「本法用詞，定義如下：五、寵物：指犬、貓及其他供玩
賞、伴侶之目的而飼養或管領之動物」、「飼主對於其管領之動物，應依下列規定辦理：一、提供適當、乾淨且無害之食物及二十四小時充足、乾淨之飲水。二、提供安全、乾淨、通風、排水、適當及適量之遮蔽、照明與溫度之生活環境…八、有發生危害之虞時，應將寵物移置安全處，並給予逃生之機會…」，動保法第3條第5款、第5條第2項第1款、第2款及第8款規定所明揭。
⒉動物保護法第5條修正理由亦載明：「一、參考香港<<防止殘
酷對待動物規例〉〉第八條，就寵物之食物及飲水，修正原條文第二項第一款。二、參考香港《防止殘酷對待動物條例〉〉第五條及第七條，就寵物之生活環境，修正原條文第二項第二款。」參照。
⒊經查，依據動保法第5條第2項第8款明文以「寵物」為其要件
，動保法第5條第2項第1款、第2款立法理由亦明白揭示「就『寵物』之…」等意旨，故動保法第5條第2項第1、2、8款所規範者為「寵物」，不及於「非寵物之其他動物」。次查，系爭水牛群乃於擎天崗草原周遭活動之無主牛群，已在野地自然繁衍多年，原非為任何人、機關或團體之所有物，且原告依會勘結論補強圍籬後，亦未因此對系爭水牛群進行其他人為管領或放養等行為，更可證系爭水牛群並非「供玩賞、伴侣之目的而飼養或管領之動物」，自非動保法第3條第5款所稱之寵物。是以，系爭水牛群並非動保法之「寵物」，自無動保法第5條第2項第1、2、8款之適用，原處分以此裁罰原告，實有未當。㈢縱使本件有動保法之適用，被告並未舉證證明原告補強圍籬
與系爭水牛群死亡間有相當因果關係，亦未能詳實釐清系爭水牛群死亡之原因，即空言臆測係原告補強圍籬所致，原處分自非適法：
⒈按「有下列情事之一者，處新臺幣一萬五千元以上七萬五千
元以下罰鍰：一、違反第五條第二項第一款至第十款各款之一或第六條規定，……過失傷害或使動物遭受傷害，『致』動物……死亡」，動保法第30條第1項第1款定有明文。依照動保法第30條第1項第1款規定，既以「違反第五條第二項第一款至第十款各款之一或第六條規定，『致』動物……死亡」為其要件，則違反動保法第5條第2項規定之行為與動物死亡結果，兩者間必須有相當因果關係，始符合「致」之因果關係要件。行政機關倘若欲以動物死亡裁罰行為人，首應釐清動物死亡原因，若死亡原因不明，或根本未為調查，自不能逕認兩者間有相當因果關係。
⒉然原處分僅空泛記載「未能貼合圈圍範圍内水牛生理需求而
發生死亡案件」云云，究竟系爭水牛群係因何項生理需求未滿足致發生死亡結果？此與原告補強圍籬行為間有何因果關係？倶未見原處分敘明理由並舉證其實其說，且原處分始終未能清楚論證原告如何違反動物保護法第5條第2項第1、2、8款，僅以系爭水牛群死亡結果反推原告有違規之事實，至於違規事實如何該當於動保法上開規定均未加以涵攝，原處分顯係倒果為因，亦無任何憑據。
⒊再者，原處分及訴願決定無非均係以101年中國文化大學景觀
學系郭瓊瑩所提交之研究成果（簡稱101研究成果）及行政院農業委員會家畜衛生試驗所疫學研究組動物疾病診斷中心病例報告書（簡稱病例報告書）及109年12月30日訪談紀錄，認定系爭水牛群係因原告圈圍範圍内之草場不足以支持系爭水牛生存，致營養不良死亡云云，惟查：
⑴原處分並未說明依據101年研究成果，陽明山擎天崗牛群應以
多少公頃之草場為宜，即逕論原告將牛隻圈圍於約42公頃大小之草場不足維持系爭水牛群生存，顯屬速斷。況且，系爭水牛群長期營養不良之情況，是否與原告圍籬内草場範圍大小有關，亦未見原處分及訴願決定書為清楚論證。
⑵依照植物分類學專長學者文化大學丙○○副教授109年12月25日
於擎天崗現勘判斷：「…2.水牛是否食物不足？擎天崗栽植作為牧草的類地毯草，生長仍相當茂盛，因此食物供應應該沒有短缺的問題。如果獸醫判定水牛死因為飢餓或營養不良，有可能是因為生病或是外在環境影響，導致進食情況不佳，而非牧草供應有問題」。另可參系爭水牛群死亡時之擎天崗現場草相照片，亦可見109年11月至12月間擎天崗圍籬内草場均有充足之草料可供水牛食用，故草場範圍大小實與系爭水牛群死亡之原因並無因果關係。佐以，農委會病例報告書第8點亦載明：「瘤胃内皆有大量草料，代表動物生前有進食」，顯見系爭水牛群死亡時胃裡尚有大量草料，並非因圍籬範圍内草量不足而造成死亡。
⑶事實上，陽明山除圍籬所在的擎天崗有無主水牛活動外，另
在「磺嘴山」及「頂山石梯嶺」均有無主水牛群活動，且未架設圍籬。然磺嘴山及頂山石梯嶺之水牛群均有牛隻死亡情形，且擎天崗圍籬「内」、「外」均有牛隻死亡，目前發現圍籬「外」死亡牛隻之數量已相當於擎天崗草場圍籬「内」死亡水牛數量，自此可確知原告補強圍籬與系爭水牛群之死亡間，實無相當因果關係。原處分及訴願決定書竟未詳實釐清系爭水牛群死亡之原因，空言臆測系爭水牛群死亡係因原告補強圍籬所致云云，自非適法。
⒋綜上所述，被告作為原處分前，本應先為證明原告違規之事
實及牛隻死亡與原告補強圍籬間有相當因果關係，然本件被告不僅未善盡舉證責任，原處分及訴願決定更均未詳實釐清系爭水牛死亡之原因，空言臆測系爭水牛因營養不良死亡係因原告補強圍籬所致云云，要與事實不符。
㈣縱使原告補強圍籬之行為與系爭水牛群死亡間有相當因果關
係，被告並未能舉證證明原告就此違反行政法上義務之行為，主觀上有何故意或過失，即逕為裁罰，自非適法：
⒈縱原告補強圍籬之行為與系爭水牛群死亡間有相當因果關係
，依照行政罰法第7條規定，被告在作成原處分以前，應先舉證證明原告對此違反行政法上義務之行為，主觀上具有故意或過失，始得裁罰。然本件被告並未舉證證明原告有何故意或過失，亦未見原處分詳為敘明理由即為論處，原處分自有不當。況本件原告係依照107年會勘結論、107年擎天崗陽明山無主水牛歸屬會議、農委會107年5月7日函、108年3月15日函補強圍籬，並參考101年研究成果規劃擎天崗圍籬内草場範圍，且系爭水牛群死亡時，農委會病例報告書記載：「
8.瘤胃内皆有大量草料，代表動物生前有進食」、原證八現勘判斷及原證九陽明山擎天崗現場草相照片，均在在可證原告補強圍籬之草場範圍内，已有充足之草料可供系爭水牛群自行食用，系爭水牛群生前亦有進食，原告自無故意或過失致系爭水牛群死亡。
⒉然本件被告作成原處分前，除未能查明原告並無故意或過失
之事實外，亦未能舉證證明原告違反上開行政法上義務有任何故意或過失，即率爾論斷原告係過失造成系爭水牛群大量死亡，顯已違反行政罰法第7條第1項規定。
㈤縱原告補強圍籬之行為違反動保法第5條第1、2、8款規定，
亦屬依法令所為之行為，被告未查於此，仍逕予裁罰，顯已違反行政罰法第11條規定，自非適法：
⒈本件原告係依照107年會勘結論、被告107年3月6日函、擎天
崗陽明山無主水牛歸屬會議、農委會107年5月7日函、108年3月15日函及陽明山國家公園管理處辦事細則第8條第2款之規定：「二、本區域内自然資源、地形、地質、人文史蹟之調查、登錄、研究及管理」，補強既有圍籬。
⒉準此，縱被告認原告補強圍籬違反動保法第5條第1、2、8款
規定，原告補強圍籬實屬基於國家公園管理處之職權，依陽明山國家公園管理處辦事細則第8條第2款規定而為自然資源之管理，屬依法令所為之行為，應為不罰，然被告卻未查於此，逕為原處分，顯與行政罰法第11條規定有違。
㈥原告補強圍籬旨在保障公共安全，本件被告一方面簽名同意
由原告出面補強圍籬，另方面又以此為由裁罰原告，亦顯與行政程序法第8條誠實信用原則及信賴保護原則有違，自有未當：
⒈經查，原告補強圍籬乃基於107年會勘結論，此節業經被告會
勘人員「吳晉安」、「洪裕淵」簽名同意在案，而被告既已共同參與上開會勘結論，亦明確知悉因系爭水牛無所有人或管領人而進入士林區平等里造成農損，始會要求原告以國家公園管理處立場補強圍籬。
⒉然被告一方面同意原告為補強圍籬之行為，另方面又以原告
補強圍籬違反動保法為由逕予裁罰，此等自相矛盾之行為，亦與行政程序法第8條誠實信用原則及信賴保護原則有違，亦有未當。
四、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明：駁回原告之訴。㈠原告架設木樁及刺絲網圍籬，將系爭水牛群完全圈圍於特定
範圍之行為，客觀上已屬實際管領動物之人，而有動物保護法之適用。
⒈按動物保護法第3條第1、7款規定及臺灣新北地方法院110年
度簡字第59號行政判決、臺灣高等法院花蓮分院104年度上易字第36號刑事判決、臺灣高等法院臺中分院105年度聲再字第167號刑事裁定之意旨，動物保護法所稱之「飼主」，兼指動物之所有人或實際管領動物之人，並非以動物之所有人為限。
⒉經查，原告以木樁及刺絲網設立圍籬，將系爭水牛群圈圍於4
2公頃擎天崗草原範圍後，系爭水牛群活動範圍僅剩下此42公頃草地，此舉已完全阻絕系爭水牛自由遷徙之可能。而參諸乙證3訪談紀錄可知，原告設立圍籬之目的，係為維護遊客及牛群安全，並避免牛群逸出邊界造成農損，在設立圍籬時並參考學者研究報告以確認圍籬範圍；至系爭水牛群大量死亡後，原告已將圍籬剪開13處，使剩餘水牛能自由移動。
既圍籬設立之初係為避免系爭水牛群移動傷害遊客、造成農損，事件發生後原告即將圍籬剪開13處任由水牛自由移動，足證原告設立圍籬之目的即為管領系爭水牛群，將系爭水牛群圈圍於特定範圍，則揆諸上開規範及判決意旨，系爭水牛群雖屬無主水牛群，然原告基於管領系爭水牛群之目的將其圈圍，將系爭水牛群完全置於其實力管領之下，使系爭水牛群生活條件完全仰賴原告之管理措施，原告客觀上自屬系爭水牛群實際管領之人，而有動物保護法之適用。
⒊原告雖稱依據107年會議結論、農委會函文等内容，系爭水牛
群為無主牛群，自無動物保護法之適用云云。惟查，行政院農委會107年5月7日農牧字第1070042792號函明載：「又倘旨揭水牛經查證確無所有人或實際管領之人，則無本法之適用…」已明確告以須在「無所有人」或「無實際管領之人」時，方不適用動物保護法。斯時原告尚未設置將系爭水牛群完全圈圍、阻絕之圍籬，本無從認定原告對系爭水牛群有何實際管領行為。是以，原告執圍籬設置前之107年5月28日無主水牛歸屬會議結論、行政院農委會108年3月15日農牧字第1080209705號函文内容主張其並非飼主而無動物保護法之適用云云，實無理由。倘依原告之論點，豈非謂對於原先沒有飼主之動物，之後將其圈圍管理，均能免除動物保護法之適用？其主張容有疑義。
⒋原告又稱其設立圍籬行為係基於107年會勘結論中補強既有圍
籬之決議，被告違反誠信原則及信賴保護原則云云。惟查，既有圍籬並未阻絕系爭水牛群之遷徙，倘原告僅修補既有圍籬，並不會使系爭水牛群遭圍圈於特定範圍。實則，原告除補強既有圍籬外，亦在原本沒有圍籬之處加設圍籬，將系爭水牛群圈圍於42公頃之特定範圍内。其設立圍籬之行為既使系爭水牛群遭圈圍限制遷徙，自已構成實質管領系爭水牛群，而有動物保護法之適用甚明。
㈡系爭水牛群因原告圈圍又疏於管理之行為，導致長期營養不
良而死亡，被告依動物保護法之規範作成原處分，核屬有據：
⒈按「飼主對於其管領之動物，應依下列規定辦理：一、提供適當、乾淨且無害之食物及二十四小時充足、乾淨之飲水。
二、提供安全、乾淨、通風、排水、適當及適量之遮蔽、照明與溫度之生活環境。十、提供其他妥善之照顧」，動物保護法第5條第2項第1、2、10款分別定有明文。次按「有下列情事之一者，處新臺幣一萬五千元以上七萬五千元以下罰鍰：一、違反第五條第二項第一款至第十款各款之一或第六條規定，故意傷害或使動物遭受傷害，而未達動物肢體嚴重殘缺、重要器官功能喪失或死亡，或過失傷害或使動物遭受傷害，致動物肢體嚴重殘缺、重要器官功能喪失或死亡」、「有第一項各款情形之一，或依第二十五條至第三十一條經判決有罪、緩起訴或處罰鍰者，直轄市、縣（市）主管機關應令其接受部分課程於動物收容處所參與實作之動物保護講習；其方式、内容、時數、費用收取及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」，動物保護法第30條第1項第1款、第33條之1第3項分別定有明文。
⒉經查，為釐清系爭水牛群死亡原因，被告曾將死亡牛隻送請
行政院農業委員會家畜衛生試驗所進行死因判定，並有專業獸醫師出具病例報告書，檢驗結果顯示系爭水牛群並未驗出具致病意義之細菌、病毒、寄生蟲、重金屬或毒物反應，且系爭水牛群皆有消痩及全身脂肪（包含心臟冠狀溝脂肪、腹腔内臟脂肪及骨髓）漿液性萎縮之情形，可知系爭水牛群係長期處於營養不良之狀況，最終因營養低下引發造血功能、免疫力低下等併發症死亡。
⒊原告雖稱被告並未說明依據101年研究成果，系爭水牛群應以
多少公頃草場為宜云云。惟查，該份研究成果係原告人員陳彥伯主任於訪談時所提及，稱此份研究成果為原告設置圍籬時判斷圈圍面積、規劃1公頃1牛隻之依據，原告現反稱被告依據該份研究報告認定草場面積不足，顯屬速斷云云，已有可議。況查，該份研究僅針對神戶牛，且未蒐集整理牛隻性別、體重等基本資訊，實驗結果僅呈現研究團隊依目視估計牛隻體重平均值（200公斤）所作之建議。此外，該份研究報告「結論與建議」章節已言明：「…200kg的水牛所需的地面積與神戶牛相似約一公頃，但成年500〜600kg的水牛則一年需至少2〜3公頃類地毯草牧地」、「草原的承載量我們推估一公頃一年維持一隻200kg的神戶牛，但正確的數字應有更精密的實驗及更多詳細的牛群數據來計算」，足證原告逕以1隻牛1公頃之方式規劃圈圍，已與該份研究報告之建議不符，遑論系爭水牛群繁衍數量逐日增加，圈圍面積更顯不足，再佐以系爭水牛群死亡原因判定報告，原告圍籬範圍内草場承載力確實不足以支持系爭水牛群生存，至為明確。
⒋原告又稱依據植物學者109年12月25日現勘判斷、系爭水牛群
死亡時瘤胃内有大量草料，足見系爭水牛群死亡原因並非草量不足云云。惟查，該現勘判斷僅為植物學者個人意見，並未綜合獸醫師專業判斷，且現勘内容未提供調查範圍、調查方式（包含採樣及分析方式）、植物豐度量化資料（包含覆蓋度、草生地種類組成、優勢種、生物多樣性指數），亦未提供長期植物相變化資料佐證，僅以簡易照片及敘述帶過，甚至未見用印署名，與嚴謹科學調查報告尚屬有間，尚難作為判斷原告圈圍圍籬行為與系爭水牛群大量死亡無關之依憑。況查，乙證1病例報告已明確指出系爭水牛群死因為長期營養不良，檢驗結果顯示糸爭水牛群並未驗出具致病意義之細菌、病毒、寄生蟲、重金屬或毒物反應，該現勘判斷仍指稱可能是因為生病或外在環境影響，致進食情況不佳云云，顯與檢驗結果相悖。且若進食狀況不佳，何以系爭水牛群瘤胃中有大量草料？該現勘判斷顯無足採。至系爭水牛群死因既為長期營養不良，代表其無法從圈圍範圍之草場獲取足夠營養，縱使生前有大量進食，亦無從證明長期以來此特定範圍之草場能夠提供其充足養分，原告以此為主張，亦無足採。
⒌原告復稱圍籬内外均有牛隻死亡，且目前發現圍籬「外」死
亡牛隻數量已相當於圍籬「内」死亡數量云云。然查，100年至108年每年死亡牛隻數量皆介於0至5隻之間；詎108年12月圍籬工程竣工後，109年水牛死亡數量暴增至35隻，且死亡地點多數位於圍籬範圍内，死因檢驗結果為營養不良致死，足徵系爭水牛群確因遭圍籬限制移動範圍而導致營養不良。況查，原告自系爭水牛群大量死亡後，即陸續開啟圍籬，讓圍籬内牛隻移動至圍籬外，惟圍籬内牛隻多數長期營養不良，移動至圍籬外後仍持續死亡，方有原告所稱圍籬「外」死亡牛隻數量相當於圍籬「内」死亡數量之情形。由此益證原告圈圍之行為確實造成圍籬内牛隻營養不良，使系爭水牛群短時間内大量死亡，原告稱圍籬「外」牛隻死亡數量相當於圍籬「内」牛隻云云，容有誤會。
⒍由上可知，本件檢驗結果直指系爭水牛群係因營養不良致死
，系爭水牛群因圍籬架設工程致使長距離遷移能力受限，失去遷移覓食能力事證明確，動物的本能會驅使其在資源匱乏時向資源豐度充足處所移動，然原告以人為設施剝奪系爭水牛群展現求生本能之自救能力，未給予系爭水牛群遷移逃生機會，且亦未提供足以滿足其生理需求之營養補充物，導致系爭水牛群長期營養不良。另往年至秋冬季節牛隻亦會自擎天崗草原移動至較低海拔地區避冬，自原告設置圍籬後，系爭水牛群無法依循往例自行避冬；原告所稱依研究報告結論圍地時，亦未仔細暸解研究報告中「1公頃草地可養1頭水牛」之結論有考量因應四季變化，海拔高度需有變化一節，圈圍範圍未包含不同海拔高度，致使受圈圍系爭水牛群在飢寒交迫下心臟衰竭死亡，原告圈圍圍籬之行為與系爭水牛群大量死亡之關聯性已臻明確。
㈢原告復稱其補強圍籬之行為係依法令而為，應為不罰云云。
然查，原告補強圍籬工程，與依法妥適管領系爭水牛群間，當無任何行政義務上衝突，尚難謂原告補強圍籬後即無法妥適照管系爭水牛群，原告自無從據以主張免責，併予敘明。
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
⒈按動物保護法第2條規定「本法所稱主管機關：……在直轄市為
直轄市政府……」；第3條規定「本法用詞，定義如下：一、動物：指犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物，包括經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物。…七、飼主：指動物之所有人或實際管領動物之人。……」；第5條第2項第1款、第2款、第10款規定：「飼主對於其管領之動物，應依下列規定辦理：一、提供適當、乾淨且無害之食物及二十四小時充足、乾淨之飲水。二、提供安全、乾淨、通風、排水、適當及適量之遮蔽、照明與溫度之生活環境。……十、提供其他妥善之照顧」；第30條第1項第1款規定「有下列情事之一者，處新臺幣一萬五千元以上七萬五千元以下罰鍰：一、違反第五條第二項第一款至第十款各款之一或第六條規定，故意傷害或使動物遭受傷害，而未達動物肢體嚴重殘缺、重要器官功能喪失或死亡、或過失傷害或使動物遭受傷害，致動物肢體嚴重殘缺、重要器官功能喪失或死亡」；第33條之1第3項規定：「有第一項各款情形之一，或依第二十五條至第三十一條經判決有罪、緩起訴或處罰鍰者，直轄市、縣（市）主管機關應令其接受部分課程於動物收容處所參與實作之動物保護講習；其方式、内容、時數、費用收取及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之」。⒉動物保護講習辦法第1條規定「本辦法依動物保護法（以下簡
稱本法）第三十三條之一第三項規定訂定之」；第2條第1款規定「本辦法用詞，定義如下：一、講習：指依本法第三十三條之一第三項規定，接受包括部分課程於動物收容處所參與實作之動物保護課程，即包含講授及動物保護實作」；第4條第1項規定「直轄市或縣（市）主管機關應依本法第三十三條之一第三項規定，令學員接受包括講授及動物保護實作合計達三小時以上之講習，並於處分書載明下列事項：一、應完成講習之時數……。」。
⒊臺北市動物保護處處理違反動物保護法事件統一裁罰基準第3
點規定:「本處處理違反本法事件，統一裁罰基準如下列二表:（節錄）表一
單位：新臺幣項次 5 違規事項 違反第五條第二項第一款 至第十款各款之一或第六 條規定，……或過失傷害 或使動物遭受傷害，致動 物肢體嚴重殘缺、重要器 官功能喪失或死亡。 裁罰依據 第三十條第一項第一款 罰則規定 處1萬5,000元以上7萬 5,000元以下罰鍰。 統一裁罰基準 查獲數量 違反次數 罰鍰7萬5,000元。 5隻以上。 第1次
⒋臺北市政府96年7月9日府建三字第09632294601號公告：「主
旨：公告本府主管動物保護、寵物登記及寵物業管理相關業務委任事項，並自本（96)年7月15日起生效。……公告事項：
一、本府將下列業務委任本府建設局（自96年9月11日起更名為產業發展局）所屬臺北市動物衛生檢驗所（99年1月28日更名為臺北市動物保護處），以該所名義執行之。（一）動物保護法中有關本府權限事項……」。
㈡經查，被告接獲通報原告所轄管陽明山國家公園擎天崗草原
上野化之系爭水牛群有異常大量死亡情形，恐有動物傳染病流行之疑慮，乃會同原告將死亡牛隻送至行政院農業委員會家畜衛生試驗所檢驗，嗣召開上述野化牛隻死亡原因探討會議，並經由牛隻死亡臨床病理學、病理解剖（肉眼及組織病理學）、微生物學與毒物化學（380種農藥）檢查結果綜合研判，初步排除動物傳染病及人畜共通傳染病的可能性，死亡原因應該與食物來源成分與品質不佳有關，導致長期營養獲取不足，此與目前族群數量、天候因素以及植被退化具相關性。被告乃於109年12月30日訪談原告之受託人陳彥伯，並製作訪談紀錄後，審認原告基於自然資源管理及為維護遊客與牛隻安全、並避免牛隻逸出邊界造成農損，前於108年12月將既有圍籬補強並加強合圍，而用木樁、木柵攔及刺鐵絲圍籬等以合圍方式將系爭水牛群圈圍於擎天崗草原約42公頃範圍内，限制系爭水牛群自由遷徙移動覓食及避冬，顯已構成圈養動物於特定場域之事實，而有實際管領系爭水牛群之作為，符合動物保護法第3條第7款所稱之飼主，復因原告未詳實規劃圈圍範圍，亦未積極追蹤圈圍範圍内水牛族群之數量及天然資源利用之情形，致圈養環境未能貼合圈圍範圍内水牛之生理需求，原告尚且未善盡提供足夠之乾草、舔磚等基本保護措施，致圈圍範圍内水牛長期營養獲取不足陸續發生死亡之情事；自109年11月9日至12月30日止，原告轄内擎天崗地區計有21隻水牛接連死亡，多數體態消瘦、肋骨明顯，腹脅部顯著凹陷，剖驗結果亦顯示牛隻死亡與長期營養不良具關連性；原告疏於照顧致圈養管理之水牛大量死亡一事已違反動物保護法行為時第5條第2項第1款、第2款、第10款規定，且因死亡牛隻高達5隻以上，乃依動物保護法第30條第1項第1款、第33條之1第3項及臺北市動物保護處處理違反動物保護法事件統一裁罰基準第3點表一項次5等規定，以110年1月6日動保救字第11060000931號函(即本件原處分；原處分誤植法規為動物保護法第5條第2項第1款、第2款、第8款部分業經被告以110年12月2日動保救字第1106024678號函更正在案)處原告7萬5,000元罰鍰，並接受動物保護講習3小時課程等情，有陽明山擎天崗草相照片4張（見原處分卷第27、28頁）、陽明山牛隻死亡發現地點分布圖及統計圖（見原處分卷第29、30頁）、行政院農業委員會家畜衛生試驗所疫學研究組動物疾病診斷中心病例報告書（見原處分卷第38-53頁）、被告109年12月21日陽明山國家公園管理處野化牛隻死亡原因探討會議紀錄（見原處分卷第54-55頁）、動物保護案件訪談紀錄（見原處分卷第59-61頁）、陽明山國家公園擎天崗草原景觀維護計畫（陽明山國家公園管理處委託研究報告）（見原處分卷第64-122頁）、被告110年1月6日動保救字第11060000931號函之原處分（見原處分卷第210-213頁）、擎天崗刺鐵絲圍籬圈圍面積約42公頃及圍籬長度約2,700公尺位置圖（見原處分卷第150頁）、被告110年12月2日動保救字第1106024678號函（見本院卷第179頁）在卷可憑，核堪信為真實。㈢復查，原告對其所轄管陽明山國家公園擎天崗草原上之本件
系爭水牛群，是否構成動物保護法第5條之「飼主」身分？⒈按動物保護法第5條規定：「飼主對於其管領之動物，應依下
列規定辦理：…」、動保法第3條第7款規定：「本法用詞，定義如下：七、飼主：指動物之所有人或實際管領動物之人」，故被告以原告違反動保法第5條第2項規定為裁罰處分時，應以原告為系爭水牛群之「飼主」為前提，始為適法。
⒉本件被告擎天崗管理站主任陳彥伯於109年12月30日就製作之
動物保護案件訪談紀錄中敘明「（請問擎天崗的牛群總是在大草原區域生活覓食嗎？請詳細說明過去牛群生活在擎天崗的生活模式，主要覓食及棲息地點能否自由於陽明山移動？移動範圍？）除中央步道外擎天崗地區牛群可以自由移動（約42公頃），在108年的12月底前每年的牛隻在1、2月會有部分往南逸出，去界外（平菁街農田）啃食農民作物，但大部分牛群仍在擎天崗大草原處覓食，而108年12月底後考量遊客與牛隻安全、且避免牛隻逸出邊界造成農損或行車安全，經評估認為牛群並非整群遷徙，以合圍方式限制牛隻於擎天崗範圍並不影響牛群生活，遂進行該圍籬工程」等語（見原處分卷第60頁），並且原告於起訴狀亦自承「本件原告於108年12月補強圍籬及鐵絲網等設施」，可見擎天崗約42公頃圈圍面積刺鐵絲圍籬（見原處分卷第151、154頁）確為原告所設置與補強。至於原告設置與補強該擎天崗約42公頃圈圍面積刺鐵絲圍籬，參照原告於107年3月1日邀集包含被告在内之各相關單位辦理會勘，當時會勘事項即為因應擎天崗陽明山牧場無主野化水牛進入士林區平等里農地案，辦理現場會勘，作成：「㈠有關無主野化水牛進入士林區平等里農地多日造成平等里民農林作物之危害一節，請臺北市士林區農會及臺北市動物保護處協助函詢行政院農業委員會該無主野化水牛是否適用野生動物保育法第21條相關規定，俾利後續水牛處置相關事宜。…㈢本處將儘速於適當地點補強既有圍籬，期能有效阻隔水牛逸出」之會勘結論（見本院卷第55頁），此為被告參與會勘後所得之共同結論。再者，101年度「陽明山國家公園擎天崗草原景觀維護計畫」案期初審查會議紀錄中世新大學觀光系黃躍雯副教授還建議「鑒於近來草嶺牛隻傷人事件，應規劃地點考慮設置綠籬或設立警告牌誌以引導遊客」（見原處分卷第127頁），可認原告設置及補強圍籬，旨在避免系爭水牛群外逸至農地之目的，更兼有保護擎天崗遊客避免被現場野化水牛群傷害，故而原告實係設置與補強圍籬予以避免系爭水牛群逸出損害農地與傷害遊客，並非藉由設置及補強圍籬成為系爭水牛群之所有人或實際管領人，原告不因此具有義務圈養或飼養系爭水牛群。
⒊再者，就系爭水牛群歸屬疑義，原告曾函請被告就擎天崗陽
明山牧場無主水牛歸屬疑義案函詢至動保法中央主管機關農委會，並經被告作成107年3月6日動保救字第10730365900號函「二、經查本案係因擎天崗陽明山牧場無主野生水牛不定期進入士林區平等里農地，踐踏農地並食用農物，造成當地農民不堪其擾，依據動物保護法第3條第1項第1款之動物定義：『指犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物，包含經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物。』本案屬無主之水牛，無人為飼養或管領。…四、綜上，該群無主野生水牛之動物福利應屬何法保護規範，函請鈞會釋示，以釐清本案權責歸屬，俾利本案動物後續處理之法規依循」（見本院卷第59、60頁）；嗣經動保法中央主管機關即農委會函復並作成107年5月7日農牧字第1070042792號函「…二、查『動物保護法』（以下簡稱本法）第3條第1款規定：『動物：指犬、貓及其他人為飼養或管領之脊椎動物，包括經濟動物、實驗動物、寵物及其他動物』，故凡人為飼養獲管領之脊椎動物，均有本法之適用。三…建請貴處宜先行調查市農會對旨揭水牛曾否有飼養或管領之事實……五、又倘旨揭水牛經查證確無其所有人或實際管領力之人，則無本法之適用。此種情形下，依上述陽明山國家公園管理處辦事細則第8條第2款規定，陽明山國家公園區域内自然資源之管理，為國家公園管理處之掌理事項之一…」（見本院卷第61、62頁）。因此，農委會已函釋系爭水牛群經查證確無其所有人或實際管領力之人的狀態下，其並「無」動物保護法之適用，並在「無」動物保護法適用的狀況下，方請原告本於陽明山國家公園管理辦事處細則第8條第2款將系爭水牛群作為「自然資源之管理」，此與動保法因所有關係或實際管領所成立之飼主責任無涉。又農委會於108年3月15日農牧字第1080209705號函再次明白揭示「二、本案本會前於107年5月7日農牧字第107042792號函請臺北市動物保護處先行調查旨揭水牛群是否具有所有人或管領人，經臺北市動物保護處、臺北市農會與貴處召集會議確認該批水牛確實無主……三、旨揭水牛既經貴處確認目前無主，則非屬動物保護法所稱『動物』，亦無動物保護法之適用…」（見本院卷第69頁）。本件原告設置及補強圍籬，旨在避免系爭水牛群外逸至農地之目的，並無證據證明系爭水牛群係原告所有及實際管領，系爭水牛群應係無主物，被告認原告以木樁及刺絲圍籬將系爭水牛群圈圍於42公頃草原範圍內之行為，已屬實質上管領系爭水牛群之作為，進而認原告為系爭水牛群之飼主，並非事實。
⒋綜上所述，擎天崗約42公頃圈圍面積刺鐵絲圍籬固然確為原
告所設置與補強。至於原告設置與補強該擎天崗約42公頃圈圍面積刺鐵絲圍籬，參照原告於107年3月1日邀集包含被告在内之各相關單位辦理會勘，當時會勘事項即為因應擎天崗陽明山牧場無主野化水牛進入士林區平等里農地案，辦理現場會勘，作成：「㈠有關無主野化水牛進入士林區平等里農地多日造成平等里民農林作物之危害一節，請臺北市士林區農會及臺北市動物保護處協助函詢行政院農業委員會該無主野化水牛是否適用野生動物保育法第21條相關規定，俾利後續水牛處置相關事宜。…㈢本處將儘速於適當地點補強既有圍籬，期能有效阻隔水牛逸出」之會勘結論（見本院卷第55頁），可認原告設置及補強圍籬，旨在避免系爭水牛群外逸至農地之目的，此為被告參與會勘後所得之共同結論，故而原告並非藉由設置及補強圍籬成為系爭水牛群之所有人或實際管領人，原告不因此具有義務圈養或飼養系爭水牛群。況並無證據顯示系爭水牛群有其所有人或實際管領力之人，故被告以原告為系爭水牛群之「飼主」，被圍籬圈圍之系爭水牛群有異常大量死亡，認其違反動保法第5條第2項第1款、第2款、第10款規定為裁罰處分，顯然違法。
㈣又按「有下列情事之一者，處新臺幣一萬五千元以上七萬五
千元以下罰鍰：一、違反第五條第二項第一款至第十款各款之一或第六條規定，……過失傷害或使動物遭受傷害，『致』動物……死亡」，動保法第30條第1項第1款定有明文。依照動保法第30條第1項第1款規定，既以「違反第五條第二項第一款至第十款各款之一或第六條規定，『致』動物……死亡」為其要件，則違反動保法第5條第2項規定之行為與動物死亡結果，兩者間必須有相當因果關係，始符合「致」之因果關係要件。行政機關倘若欲以動物死亡裁罰行為人，首應釐清動物死亡原因，若死亡原因不明，自不能逕認兩者間有相當因果關係。原處分及訴願決定無非均係以101年中國文化大學景觀學系郭瓊瑩所提交之研究成果（見原處分卷第64-122頁）、行政院農業委員會家畜衛生試驗所疫學研究組動物疾病診斷中心病例報告書（見原處分卷第38-53頁）及109年12月30日擎天崗管理站主任訪談紀錄（見原處分卷第59-61頁），認定系爭水牛群係應該因原告圈圍範圍内與食物來源成分與品質不佳有關，導致長期營養獲取不足，此與目前族群數量、天候因素以及植被退化相關性。惟查：
⒈系爭水牛群長期營養不良之情況，是否與原告圍籬内草場範
圍大小有關，亦未見原處分及訴願決定書為清楚論證。尤其，參系爭水牛死亡時之擎天崗現場草相照片，亦可見109年11月至12月間擎天崗圍籬内草場均有充足之草料可供水牛食用（見原處分卷第27頁），故草場範圍大小實與系爭水牛群死亡之原因尚無因果關係。行政院農業委員會病例報告書第8點亦載明：「瘤胃内皆有大量草料，代表動物生前有進食」（見原處分卷第7頁），顯見系爭水牛群死亡時胃裡尚有大量草料，並非因圍籬範圍内草量不足而造成系爭水牛群死亡。
⒉事實上，陽明山除圍籬所在的擎天崗有無主水牛活動外，另
在「磺嘴山」及「石梯嶺」均有無主水牛群活動，且未架設圍籬。然磺嘴山及石梯嶺之水牛群均有牛隻死亡情形，擎天崗圍籬「内」、「外」均有牛隻死亡，目前發現圍籬「外」死亡牛隻之數量已相當於擎天崗草場圍籬「内」死亡水牛數量（見訴願卷第82、83頁109年2月至110年2月牛隻死亡位置統計圖與牛隻死亡分布圖），自此可確知原告圍籬與系爭水牛群之死亡，是否具有相當因果關係，實非無疑。原處分及訴願決定書空言臆測系爭水牛群死亡係因原告圍籬所致導致長期營養獲取不足，自非適法。
⒊況依卷附行政院農業委員會家畜衛生試驗所疫學研究組動物
疾病診斷中心病例報告書於備註欄指出「牛隻普遍可見體態消瘦及全身脂肪（心態冠狀溝脂肪、腹腔內臟脂肪及股骨骨髓）漿液性萎縮，可知整體營養狀態低下，伴隨低白蛋白血症及胸、腹水形成。營養低下可導致骨髓造血功能下降及整體免疫力低下，嚴重脂肪消耗者，可能因無法維持體溫調節及心臟驟停而死亡（見原處分卷第44頁）。既然系爭水牛群之死亡水牛「整體營養狀態低下，伴隨低白蛋白血症及胸、腹水形成。營養低下可導致骨髓造血功能下降及整體免疫力低下，嚴重脂肪消耗者，可能因無法維持體溫調節及心臟驟停而死亡」，為避免減少系爭水牛群死亡之發生，就必須有人定期之照顧與餵養，並經常注意現場草料食物來源成分與品質，才能提升系爭水牛群之身體整體營養。復按行政罰法第10條第1項：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同」係規定對於行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。關於應如何判斷行政罰法第10條所定之不純正不作為犯的成立與否，考量到此一規定原即參考德國違反秩序罰法第8條的立法，德國學者下述簡潔的說明，應可參照：⑴「對於違反行政法上義務事實之發生」，行為人「依法有防止之義務」，質言之，其對違法結果之不發生居於保證人之地位。至於保證人地位之發生，除了行政罰法第10條第2項已經明定的「因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險」的情況外，尚得因法規範的明定、其實際承擔責任、其對發生違法結果之危險源具有支配權限以及其居於更緊密的社會關係而發生。⑵此外，因法律不能強人所難，行為人必須實際上可得採取防止措施而未為，且此等措施限於(在該當個案中) 可期待其取採取者。⑶最後並應審查，假使行為人採取必要的措施是否極有可能防止違法結果的發生(假定的因果關係) 。按只有居於保證人地位而未阻止違反行政法義務之結果發生，法律上才能被評價為與積極違反行政法義務之行為相當，質言之，具有相同的違法性；而是否實際上可得採取，且可期待其採取防止措施而未為，則牽涉義務人之可歸責性。
⒋本件原告所轄管陽明山國家公園擎天崗草原上系爭水牛群有
異常大量死亡情形，固然發生於原告在108年12月以木樁、木柵攔及刺鐵絲圍籬等以合圍方式將系爭水牛群圈圍於擎天崗草原約42公頃範圍内後，惟系爭水牛群發生異常大量死亡事實，行政院農業委員會病例報告書第8點載明「瘤胃内皆有大量草料，代表動物生前有進食」（見原處分卷第7頁），顯見系爭水牛群死亡時胃裡尚有大量草料，並非因為圍籬範圍内草量不足而造成系爭水牛群死亡。因此，系爭水牛群發生異常大量死亡，非原告疏於照顧現場草地（自然資源）致有發生系爭水牛群死亡之危險。另外，參照原告於107年3月1日邀集包含被告在内之各相關單位辦理會勘，當時會勘事項即為因應擎天崗陽明山牧場無主野化水牛進入士林區平等里農地案，辦理現場會勘，作成：「㈠有關無主野化水牛進入士林區平等里農地多日造成平等里民農林作物之危害一節，請臺北市士林區農會及臺北市動物保護處協助函詢行政院農業委員會該無主野化水牛是否適用野生動物保育法第21條相關規定，俾利後續水牛處置相關事宜。…㈢本處將儘速於適當地點補強既有圍籬，期能有效阻隔水牛逸出」之會勘結論（見本院卷第55頁），業如前述，可認原告設置及補強圍籬，旨在避免系爭水牛群外逸至農地之目的，又更無法令或主管機關發布命令要求原告負有餵養與照顧系爭水牛群之義務，故而不能謂原告具有因原告自己行為致有發生違反行政法上義務事實之系爭牛群死亡危險之保證人地位。另原告實際上對系爭水牛群，並非專業之照顧與餵養者，不能期待得採取防止系爭水牛群死亡措施而未為。從而，可認原告對於系爭水牛群並未居於保證人地位而未阻止違反行政法義務之結果發生，進而不能被評價系爭水牛群死亡為與積極違反行政法義務之行為相當，故原告設置及補強圍籬、未積極照顧及餵養系爭水牛群，尚難構成動保法第30條第1項第1款規定「『故意傷害或使動物遭受傷害』，而未達動物肢體嚴重殘缺、重要器官功能喪失或死亡、或『過失傷害或使動物遭受傷害』，致動物肢體嚴重殘缺、重要器官功能喪失或死亡」之要件。
㈤末關於原告是否具有故意或過失主觀歸責部分。參照原告於1
07年3月1日邀集包含被告在内之各相關單位辦理會勘，當時會勘事項即為因應擎天崗陽明山牧場無主野化水牛進入士林區平等里農地案，辦理現場會勘，作成前揭之會勘結論（見本院卷第55頁），可認原告設置及補強圍籬，旨在避免系爭水牛外逸至農地之目的，更兼有保護擎天崗遊客避免被系爭水牛群傷害，故原告實係設置圍籬予以避免系爭水牛群逸出損害農地與傷害遊客，尚難因原告設置及補強圍籬之行為，而認對系爭水牛群之死亡結果間具有故意過失。另原告並非可認藉由設置及補強圍籬成為系爭水牛群之所有人或實際管領人，原告不因此具有義務圈養或飼養系爭水牛群，更並無法令及主管機關發布命令要求原告負有餵養與照顧系爭水牛群之義務，故不能謂原告具有因原告自己行為致有發生違反行政法上義務事實之系爭牛群死亡危險之保證人地位，即應不能期待原告得採取防止系爭水牛群死亡措施而未為。可認原告對於系爭水牛群並未居於保證人地位而未阻止違反行政法義務之結果發生，進而不能評價系爭水牛群之死亡係因原告積極違反行政法義務之行為所致，是原告對於其設置及補強圍籬、未積極照顧及餵養系爭水牛群，進而發生系爭水牛群死亡結果，顯不具明知並有意使其發生、或預見其發生而其發生並不違背其本意之故意，且原告亦不具防止或避免系爭水牛群死亡注意義務之過失可歸責性。
六、綜上所述，原告對其所轄管陽明山國家公園擎天崗草原上之本件42公頃圍籬內系爭水牛群，並不構成動物保護法第5條之「飼主」身分；原處分與訴願決定書認定系爭水牛群死亡係因原告圈圍範圍内與食物來源成分與品質不佳有關，導致長期營養獲取不足，此與目前族群數量、天候因素以及植被退化相關性等情或具關連，惟原告圍籬與系爭水牛群死亡之長期營養獲取不足等原因，不能認定具有相當因果關係；且難認原告因設置及補強圍籬致限制系爭水牛群自由遷徙移動覓食與避冬進而導致系爭水牛群長期營養獲取不足而死亡。又並無法令及主管機關發布之命令要求原告負有餵養與照顧系爭水牛群之義務，故不能謂原告具有因原告自己行為致有發生違反行政法上義務事實之系爭牛群死亡危險之保證人地位。從而，原告設置及補強圍籬、未積極照顧及餵養系爭水牛群，尚難構成動保法第30條第1項第1款規定「『故意傷害或使動物遭受傷害』，而未達動物肢體嚴重殘缺、重要器官功能喪失或死亡、或『過失傷害或使動物遭受傷害』，致動物肢體嚴重殘缺、重要器官功能喪失或死亡」之行為。被告依動物保護法第30條第1項第1款、第33條之1第3項及臺北市動物保護處處理違反動物保護法事件統一裁罰基準第3點表一項次5等規定，以110年1月6日動保救字第11060000931號函(即本件原處分；原處分誤植法規為動物保護法第5條第2項第1款、第2款、第8款部分業經原處分機關以110年2月24日動保救字第1106002276號函所附訴願答辯書更正在案)處原告（下同）7萬5,000元罰鍰，並接受動物保護講習3小時課程，徵諸前揭規定及說明，不無違誤，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。原告執以指摘，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷。
七、兩造間其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果俱不生影響，故不逐一論究，附敘明之。
八、據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 11 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 石蕙慈
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 111 年 11 月 18 日
書記官 蔡凱如