臺灣臺北地方法院行政訴訟判決110年度簡字第229號
110年11月30日辯論終結原 告 黃柏碩被 告 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 謝家健律師上列當事人間因優惠購屋專案貸款事件，原告不服行政院中華民國110年7月5日院臺訴字第1100177904號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告於民國98年9月間，以臺中市○○區○○路0段000巷0○0號房屋（下稱系爭房屋），向遠東國際商業銀行股份有限公司（下稱遠東銀行）申辦政府優惠購屋專案貸款（4,000億優惠房貸）新臺幣（下同）140萬元（下稱系爭貸款），接受政府購屋貸款補貼利息（固定補貼年利率0.7％），借款期間自98年9月14日起至118年9月14日止。嗣原告於99年6月8日將系爭房屋所有權移轉登記予配偶、子女、父母以外之人，經被告審認原告違反政府優惠購屋專案貸款查核作業要點（下稱系爭查核作業要點）第8點第1項第1款規定，遂於110年3月18日以內授營宅字第1100803898號函（下稱原處分），通知原告應自其所有權移轉登記與第三人之99年6月8日事實發生日起，停止補貼，並請原告返還自99年6月8日至107年7月31日停止補貼之利息62,562元。原告不服提起訴願，經行政院於110年7月5日以院臺訴字第1100177904號訴願決定書（下稱訴願決定）駁回，並於110年7月8日送達原告，原告仍表不服，於110年9月6日提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：⒈原告因工作需求，為申請職務宿舍，蓋於申請職務宿舍資格
以「借用人於宿舍同一直轄市或縣（市）已有住宅者不得申請借用」為限，爰出於訂定借名登記契約之合意，與胞兄黃俊智於99年6月8日口頭約定借名登記契約，由黃俊智出名將系爭房屋登記予其名下，並仍由原告為管理、使用、處分。而證明系爭契約存在並不以直接證據為限，倘綜合其他情狀證明某事實，再由某事實推理證明應證事實，該證明某事實之間接證據，亦包括在内前開借名登記契約。該契約雖未以書面方式約定，惟系爭房屋移轉登記予黃俊智後，仍由原告以所有人之地位持續繳納房屋貸款及火災險保險費迄107年7月時，難謂原告係以移轉所有權之意思將系爭房屋之登記移轉予黃俊智，應肯認該契約存在。是以，系爭房屋所有權仍為原告。原告基於前開借名登記契約，僅係為辦理職務宿舍所為之登記，並無出讓及移轉所有權之意思，原告仍為所有權人，與系爭查核作業要點第8點第1項第1款前段所稱「所有權全部移轉」之規定不符，被告以系爭查核作業要點請求原告返還溢領補貼利息顯然違法，原處分應予撤銷。
⒉受被告委託之金融機構所為准否利息補貼之決定，既係為提
振國内景氣，減輕國民購置住宅貸款利息負擔之公益目的，受國家委託決定是否補貼貸款人利息，且於貸款人僅具授益性，而不具任何不利益，亦未附有任何附款，該決定即係就公法上具體事件所為公權力措施，且對個別貸款人即原告生規制效果，應屬未附附款之授益行政處分無誤。另按月撥款予遠東銀行（承貸金融機構）之行為，僅係履行該授益處分之行政行為。是以，本件原告既業經審核合於系爭專案貸款資格，並作成准予核撥補貼利息之行政處分，且撥款予遠東銀行補貼之貸款利息，縱被告認「原告與訴外人之借名登記」屬移轉系爭房屋所有權之行為，亦不因而使原核准之行政處分違法，被告自不得爰依行政程序法第117條規定撤銷該處分。
⒊退步言之，縱認被告得行使撤銷權，原告移轉登記日期為99
年6月8日，按系爭查核作業要點第4點至第8點所示，被告及遠東銀行應定期為査核作為，惟被告遲於110年3月18日始請求返還前開溢領補貼利息，已逾2年除斥期間。㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈政府優惠購屋專案貸款係為提振國内景氣，減輕國民住宅貸
款利息負擔，基此，本件貸款借款人即原告於借款期間内如將購買之住宅所有權移轉予他人，即悖離補貼之原意，自事實發生之日起停止補貼並返還補貼之利息，係基於有效運用住宅補貼貢源之必要行為。如撤銷行政院訴願決定及被告原處分，與政府補貼無自用住宅購屋者、振興景氣之政策目的有違。故無論依政策之目的性及論理解釋，或係被告單方高權之行政行為，依系爭查核作業要點及「金融機構辦理優惠購屋專案貸款作業規定」（下稱系爭作業規定）之規定，被告停止補貼並命原告應返還其所受補貼之利息之處分，自為法之所許。⒉内政部98年4月17日台内營字第0980803016號令修正「金融機
構辦理優惠購屋專案貸款作業簡則」為系爭作業規定，並自98年4月14日生效。系爭作業規定第4點規定：「承辦金融機構辦理本專案貸款期限：自97年9月22日至99年9月21日，或額度用罄為止。」，第5點規定：「本專案貸款規定如下：……(三)政府補貼利率:固定為年率0.7％，由内政部逐年編列預算支應。（四)借款人實際支付利率:按金融機構貸放利率減政府補貼利率。……(七)貸放對象:中華民國國民年滿20歲，每人限購1戶……。」及第12點規定：「承辦金融機構應將本專案貸款列為内部稽核重點；金融檢查單位將視情形辦理專案檢查，一般業務檢查並列為查核重點。」另「内政部主辦優惠購屋專案貸款」問與答（下稱系爭問與答）第14點「問：民眾辦理本專案貸款時，可否以非本人所有之房屋向金融機構申請？答：為防止人頭戶問題及利於金融機構授信審核作業，民眾申辦本項專案貸款時，購置房屋住宅之所有權人與借款人應為同一人。」因此，接受該項補貼利息之借款戶即原告，如將申貸之住宅所有權移轉登記予他人時，即應停止補貼利息。
⒊原告於98年9月以系爭房屋向遠東銀行申辦系爭貸款，接受政
府優惠購屋貸款補貼利息（固定補貼年率0.7％)。惟原告於99年6月8日將原申貸抵押之住宅所有權移轉登記予配偶、子女、父母以外之人黃俊智，然卻未清償該筆貸款，持續由原告自99年6月8日至107年7月31日止已獲政府補貼之利息，不符「購置房屋住宅之所有權人與借款人應為同一人」之規定。
⒋為有效運用住宅補貼資源，案經遠東銀行依被告109年10月26
日台内營字第1090816745號令頒布系爭查核作業要點第7點第2款：「承貸金融機構自主查核：承貸金融機構發現借款人有第八點應停止補貼之情形者，應主動停止利息補貼，並計算該借款人自停止補貼之日起迄今應繳回溢領補貼利息明細資料函送被告，以供辦理後續追繳溢領補貼利息及將收回溢領補貼利息解繳住宅基金等相關作業」，同要點第8點經查核不符規定者，處理方式如下：「經查核借款人有下列情形之一，由本部發函通知借款人自事實發生之日起停止補貼(並副知承貸金融機構），借款人應自事實發生之日起返還溢領補貼利息：㈠住宅所有權全部移轉登記予配偶、子女、父母以外之人。……」規定，辦理自主查核作業時，經查核原告於99年6月8日將該住宅所有權移轉登記予配偶、子女、父母以外之人黃俊智後，以遠東銀行109年8月27日（109）遠銀個字第108號函及遠東銀行110年1月18日（110）遠銀個字第8號函送原告移轉住宅所有權之建物登記謄本、往來明細及應繳回補貼息明細表等資料予被告續處，並以遠東銀行110年4月27日（110）遠銀個字第81號函送本案貸款相關資料影本1份予被告。
⒌另查原告與遠東銀行所簽之增補條款契約書第4條約定：「借
款人於借款期間内如將原設定抵押之房屋或土地轉讓予他人時，應主動告知貴行，並自轉讓之日起終止政府之利息補貼，不再適用優惠貸款利率計息....如因怠於告知而得之政府補貼利息願繳交貴行返還國庫」，故原告應早知本件貸款之相關規定，並應遵守辦理。
⒍有關原告主張因原告為申請國防部之職務宿舍，故與胞兄合
意借名登記系爭房屋予黃俊智，仍由原告自己管理、使用、處分乙節與土地登記薄謄本記載其移轉原因為買賣已有不符事實之矛盾，況系爭查核作業要點第8點第1項規定：「經查核借款人有下列情形之一，由本部發函通知借款人自事實發生之日起停止補貼（並副知承貸金融機構），借款人應自事實發生之日起返還溢領補貼利息：㈠住宅所有權全部移轉登記予配偶、子女、父母以外之人。但因依公職人員財產申報法規定辦理信託登記，或以權利變換方式參加都市更新而辦理信託登記，於辦理建物所有權第一次登記前，不在此限。……」，並未允許以「借名登記」方式移轉其抵押擔保品所有權；且原告與遠東銀行於98年8月間所簽增補條款契約書第4條亦約定：「借款人於借款期間内如將原設定抵押之房屋或土地轉讓予他人時，應主動告知貴行，並自轉讓之日起終止政府之利息補貼，不再適用優惠貸款利率計息...如因怠於告知而得之政府補貼利息願繳交貴行返還國庫」，其中之「轉讓」，自亦包括本案之抵押擔保品以「買賣」方式移轉予配偶、子女、父母以外之人。
⒎按行政程序法第127條規定：「授予利益之行政處分，其内容
係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。行政機關依前二項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。……」，同法第131條第1項規定「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅....。」查本貸款被告審查原告原申貸抵押住宅移轉資料屬實後，以110年3月18日内授營宅字第1100803898號函通知原告停止補貼，經核算作成停止補貼行政處分日起迄今未逾公法上請求權之時效，無逾期未行使權利之事。
⒏政府優惠購屋專案貸款係為提振國内景氣，減輕國民住宅貸
款利息負擔，基此，本貸款借款人於借款期間内如將購買之住宅所有權移轉予他人，即悖離補助之原意，自事實發生之日起停止補貼並返還溢領款利息，係基於有效運用住宅補貼資源之必要行為。
⒐末按原告受政府按固定利率補貼利息，惟此利息之補貼，性
質上係政府之補貼款而非利息，本件政府補貼利息之行為，究其性質應認為係政府為減輕民眾購置住宅利息負擔，由被告以提供利息補貼之給付方法，以達成國家任務之給付行政措施，依「層級化法律保留原則」之理由，原則上無須有法律或法律授權之命令為依據，故嗣後政府基於同一法理，如因貸款人違背核貸時之系爭作業規定、系爭查核作業要點等法規命令，或甚至政府單方不再繼續提供利息之補貼，均應無須有法律或法律授權之命令為依據，且由被告已110年3月18日内授營宅字第1100803898號函通知原告不符補貼資格，應自住宅所有權移轉登記日（事實發生日）99年6月8日起停止補貼，並請返還自99年6月8日至107年7月31日止已獲政府補貼之利息，合計62,562元，揆諸該函之意旨，因溯及既往自移轉所有權之事實發日起即應停止補貼，其性質，自應認為係本於給付行政措施，而依政府行政裁量權訂定之系爭作業規定、系爭查核作業要點等命令之規定，於原告發生有違反前揭系爭作業規定、系爭查核作業要點等命令所規範之行為時，所為停止補貼之處分，應認為係被告依系爭作業規定、系爭查核作業要點等命令之規範所為之行政處分。而原告於該段停止補貼期間所獲被告補貼之利息，即係因被告之處分而失其原受領之法律上原因，被告自亦係自該函通知日起，得請求原告返還該段期間所獲得之利息補貼款，自無罹於時效之問題。原告主張本件優惠利息補貼之授益行政處分未附加任何附款，故不因原告事後移轉所有權，致使原核准之補貼利息之處分變為不合法乙節，顯與依前陳「層級化法律保留原則」之理由相背，蓋本件係由被告以提供利息補貼之給付方法，以達成國家任務之給付行政措施，原則上無須有法律或法律授權之命令為依據，故嗣後政府基於同一法理，如因貸款人違背核貸時之簡則、要點等法規命令，或甚至政府單方不再繼續提供利息之補貼，均應無須有法律或法律授權之命令為依據，原告此部分主張之理由自無足取。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠按違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職
權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之，但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者；授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者，行政程序法第117條、第123條分別定有明文。㈡經查：
⒈被告依據97年9月11日行政院第3109次院會會議通過「因應景
氣振興經濟方案」及行政院98年4月14日院臺建字第09800016944號函核定辦理，為提振國內景氣，減輕國民購置住宅貸款利息負擔，辦理優惠購屋專案貸款（下稱系爭專案貸款），於98年4月17日修正系爭作業規定，依系爭作業規定第5條：「本專案貸款規定如下：㈠總額度：4千億元（97年9月22日開辦2千億元，98年4月14日續辦增撥2千億元。㈡金融機構貸放利率：按中華郵政股份有限公司2年期定期儲金機動利率，加百分之零點9計算機動調整。㈢政府補貼利率：固定為年率百分之零點7，由內政部逐年編列預算支應。㈣借款人實際支付利率：按金融機構貸放利率減政府補貼利率。㈤每戶貸款額度：⒈臺北市每戶最高350萬元。⒉其他地區每戶最高300萬元。㈥貸款期限及償還方式：最長20年，含寬限期3年（只付息不還本金），償還方式由借款人與承辦金融機構議定之。㈦貸放對象：中華民國國民年滿20歲，每人限購1戶，不能重複申貸；已申貸政府優惠購屋貸款者（指88年起陸續開辦之1兆9千5百億元政府優惠房貸）亦不得重複申貸。㈧適用建物：限於97年10月14日（含）以後完成建物所有權移轉登記之中古屋及新屋，且其建物所有權狀之用途應登記含有『住宅』或『住』字樣者」，第6條：「借款人未繳納貸款本息達6個月以上，列入逾期催收者，不再予以補貼利息。各承辦金融機構於處分擔保品清償貸款剩餘金額後，國庫應追索未繳納本息起始日至轉催日止（180日）所申請之補貼利息；如處分擔保品之所得，不足清償借款人積欠之貸款餘額者，國庫不追索補貼利息。前項催收戶轉回正常戶者，自轉為正常戶起始日續予補貼利息」，第10條：「承辦金融機構應將第5點及第6點規定，列入其與借款人之貸款合約，並約定下列事項：㈠借款人如有重複申貸本專案貸款之情事，應依約取消貸款資格；其因本專案貸款借得之所有款項追溯自貸款日起，改按承辦金融機構一般購屋貸款利率計息；㈡雙方就貸款合約之履行如有爭執，同意以承辦金融機構所在地之地方法院或其他普通法院為管轄法院」（見原處分卷第55至56頁），可見被告係委託承貸銀行依上開規定審核貸款人是否符合系爭專案貸款資格，進而決定付撥付國庫補貼之貸款利息予承貸銀行，此補貼貸款利息之經濟輔助行為，僅有在借款人未繳納貸款本息達6個月以上，列入逾期催收，或者借款人有重複申貸系爭專案貸款之情形，始停止並追回所補貼之貸款利息。至貸款銀行審核認貸款人符合資格而決定准予補貼利息後，按月撥款予承貸銀行之支付行為，僅係履行准予補貼利息行政處分之不具有高權性之行政行為，並未另外作成行政處分，另承貸銀行准予貸款人貸款，並借款予貸款人之行為，則係承貸銀行與貸款人間之私法上契約，未涉及任何公權力之行使，自無行政處分存在。
⒉本件原告於98年8月22日向遠東銀行申辦系爭貸款，期間自98
年9月14日起至118年9月14日等情，有房屋抵押貸款契約書、增補條款契約書及切結書在卷可稽（見原處分卷第94至105頁），足認原告當時向遠東銀行申辦系爭貸款，符合前揭系爭作業第5條規定「年滿20歲」、「每人限購1戶，不得重複申貸」及「於97年10月14日（含）以後完成建物所有權移轉登記之中古屋及新屋，且其建物所有權狀之用途應登記含有『住宅』或『住』字樣者」之資格，並經遠東銀行審核決定准予補貼利息，該授益行政處分即屬合法。至上開增補條款契約書雖記載「四、債務人於借款期間內如將原設定之房屋或土地轉讓予他人時，應主動告知貴行，並自轉讓之日起終止政府之利息補貼，不再適用優惠借款利率計息，並改按本增補條款契約書一㈡約定之利率計算方式計付，如因怠於告知而得之政府補貼利息願繳交貴行返還國庫」，惟前揭系爭作業規定未將「房屋或土地轉讓予他人」列入停止並追回補貼貸款利息之情形，故遠東銀行在增補條款契約書將此情形列入契約之一部分，自不構成本件核撥補貼系爭貸款利息之授益行政處分附款。從而事後原告縱將系爭房屋所有權移轉予他人，不因此使原行政處分違法，被告自不得依行政程序法第117條規定撤銷原核准之行政處分。復因原核准之行政處分未附有「將房屋或土地轉讓予他人，即停止並追回補貼貸款利息」之附款，且當時所依據之系爭作業規定並未變更，原核准之行政處分亦未對公益有任何危害，故原告亦不得依行政程序法第123條規定廢止該授益之合法行政處分。
⒊另系爭查核作業要點第8點第1款第1目固規定：「八、經查核
借款人有下列情形之一，由本部發函通知借款人自事實發生之日起停止補貼（並副知承貸金融機構），借款人應自事實發生之日起返還溢領補貼利息：住宅所有權全部移轉登記予配偶、子女、父母以外之人。但因依公職人員財產申報法規定辦理信託登記，或以權利變換方式參加都市更新而辦理信託登記，於辦理建物所有權第一次登記前，不在此限」，惟系爭查核作業要點第1點載明被告為有效運用住宅補貼資源，辦理政府優惠購屋專案貸款利息補貼業務查核作業，特訂定系爭查核作業要點，第2點第1款則記載政府優惠購屋專案貸款包含系爭專案貸款，顯見系爭查核作業要點僅供被告內部事後查核之用，並非承貸銀行受被告委託審核貸款人資料是否符合系爭專案貸款資格之法源依據，則關於貸款人是否符合系爭貸款專案資格，仍應適用系爭作業規定。至系爭問與答（見原處分卷第57至64頁）係記載：「十四：民眾辦法本專案貸款時，可否以非本人所有之房屋向金融機構申請？答：為防止人頭戶問題及利於金融機構授信審核作業，民眾申辦本專案貸款購置房屋住宅所有權人與借款人應為同一人」，亦僅說明申辦系爭貸款專案時之房屋所有權人與借款人應為同一人，未限制借款人事後移轉房屋所有權，況系爭問與答並非主管機關為執行系爭專案貸款所發布之行政命令或職權命令，自不具有法律上效力，被告自不得以該不具有法律上效力之系爭問與答，作為原告是否符合系爭專案貸款資格之依據。申言之，系爭查核作業要點及系爭問與答均非原授益行政處分之法源依據，是被告認原告違反系爭查核作業要點及系爭問與答，並以原處分撤銷原授益行政處分，於法無據。
㈢被告辯稱依「層級化法律保留原則」，原則上給付行政無須
有法律或法律授權之命令為依據，故嗣後政府基於同一法理，如因貸款人違背系爭查核作業要點，或甚至政府單方不再繼續提供利息之補貼，均應無須有法律或法律授權之命令為依據等語，固非無見。惟按司法院釋字第443號解釋理由所揭櫫之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間（最高行政法院106年度判字第733號判決意旨參照）。揆諸前開說明，關於給付行政措施，固無須有法律或法律授權之命令為依據之必要，然並非政府為給付措施之後，無須有法律或法律授權之命令，亦得任意停止給付甚至要求人民返還已提供之給付，此不僅讓人民無所適從，更有侵害人民財產權之虞。是被告前揭所辯，亦難採信。
㈣綜上，本件遠東銀行審核原告符合系爭專案貸款資格，並作
成准予核撥系爭貸款補貼利息之行政處分，嗣後原告雖移轉系爭房屋所有權予配偶、子女、父母以外之人，惟因系爭專案貸款僅須符合「年滿20歲」、「每人限購1戶，不得重複申貸」及「於97年10月14日（含）以後完成建物所有權移轉登記之中古屋及新屋，且其建物所有權狀之用途應登記含有『住宅』或『住』字樣者」之條件即可申辦，且准予系爭貸款補貼利息之授益行政處分，並未附加「將房屋或土地轉讓予他人，即停止並追回補貼貸款利息」之附款，業如前述，則原告既符合上開條件，經遠東銀行審核決定准予補貼利息，該行政處分即屬合法，事後原告移轉系爭房屋所有權予他人，不因此使原行政處分違法，原告自不得依行政程序法第117條規定撤銷原核准之行政處分。復因原核准之行政處分未附有「將房屋或土地轉讓予他人，即停止並追回補貼貸款利息」之附款，且當時所依據之系爭作業規定並未變更，原核准之行政處分亦未對公益有任何危害，故原告亦不得依行政程序法第123條規定廢止該授益之合法行政處分。
㈤本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資
料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併此敘明。
五、結論：原處分認事用法有違誤，訴願決定予以維持，尚有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予撤銷。又第一審訴訟費用應由敗訴之被告負擔，爰宣示如主文第2項所示。中 華 民 國 110 年 12 月 21 日
行政訴訟庭 法 官 邱士賓上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀(含上訴理由，應表明原裁判所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原裁判有違背法令之具體事實)，並繳納上訴裁判費3,000元；其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書，逾期未提出者，毋庸命補正，即得逕以裁定駁回之。
中 華 民 國 110 年 12 月 21 日
書記官 李 欣