臺灣臺北地方法院行政訴訟判決110年度簡字第49號
110年8月5日辯論終結原 告 魏阿英被 告 臺北市政府人事處代 表 人 張建智訴訟代理人 徐秀玲
李紹瑜上列當事人間互助金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國109年12月29日109公審決字第446號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文復審決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告原係臺北市立中興醫院（後改制為臺北市立聯合醫院中
興院區，以下簡稱為北市聯醫）工友。民國77年5月15日辦理職工退職，並依當時施行之臺北市政府及所屬機關學校公教人員退休互助辦法（以下簡稱為退休互助辦法）規定，於同年6月23日領取退職互助金新臺幣（下同）2萬2,000元。
原告於退職同日，另依公務人員任用法第37條授權訂定之雇員管理規則規定，再任北市聯醫雇員，迄至104年8月2日以北市聯醫辦事員自願退休生效。經銓敘部審定其退休（職）等級為委任第五職等年功俸一級385俸點。原告退休生效前，於同年7月15日依退休互助辦法申請職員退休互助金11萬元，經被告於同月21日以北市人給字第10430928800號核定通知書核定，再於退休生效日8月2日將該筆11萬元撥款至原告指定帳戶。
㈡被告於109年6月23日以北市人給字第1093005255號函（以下
稱為109年6月23日函）臺北市政府所屬各機關學校，針對退休人員是否重複領取相關互助金進行清查，嗣認原告有於工友及公務人員退休時，重複領取互助金之情事，遂以109年9月18日北市人給字第10930079741號函（以下稱為原處分），向原告追繳溢領之退休互助金2萬2,000元。
㈢原告不服，於109年10月21日經被告向公務人員保障暨培訓委
員會（以下簡稱為保訓會）提起復審，經該會於109年12月29日以109公審決字第446號復審決定駁回。原告再於110年2月3日向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告並未提出原告確有領取職工退職互助金的證明文件，有認定事實不依證據之違法：
⒈原告前為北市聯醫工友，於77年5月15日辦理職工退職時，
不記得有受領到退職互助金。再屆至104年8月2日以北市聯醫辦事員自願退休之日止，期間相距27年，根本無從記憶27年前有否領到職工退職互助金。被告應提出原告確有領取職工退職金之證明文件，否則原處分即有認定事實不依證據之違法。
⒉原告於104年間申請退休時，北市聯醫人員先行製作「0000
00000P臺北市聯合醫院公教員工退休互助金申請表」，再要求原告簽名於上，當時北市聯醫人員繕打的「應發金額」旁註記「退休（資遣）再任人員須扣除已領退休互助金額：零元整＝應發餘額新臺幣壹拾壹萬零仟零佰零拾零元整」，此等內容乃是北市聯醫人員所填載，原告無從查知該表格上之金額有無誤算，原告並無任何過失可言。
⒊原處分表示「另本處雖有留存請領退職互助金受領人之支
票登記簿及現金備查簿等資料，但因北聯未能提供臺端曾任職工之相關資料（如退職日期及服務機關等），本處亦難自72年度起上萬筆紙本支票登記簿及現金備查簿中資料進行比對查核」等語，全文未見其等對未盡查核之事有任何檢討改進。原告不解，北市聯醫交給被告之申請表上，明明記載原告的身分證字號以及參加退休互助起迄日期，但被告既然在104年7月當時查無原告資料，為何反能在事隔5年多之後又突然核對到原告的資料？㈡退步而言，假使原告曾在77年間領取職工退休互助金（假設
語氣，原告仍否認有領取），既然屆至104年8月2日原告退休日時，被告怠於查核應給付予原告退休互助金正確金額，此乃被告之行政疏失，不可歸責於原告。查被告係於104年8月2日核發款項予原告，若被告欲主張原告受有2萬2,000元之不當得利，應自104年8月2日起算公法上不當得利請求權時效，被告於109年9月24日函文通知原告之日，已罹於5年之請求權時效。
⒈北市聯醫在104年7月15日製作退休互助金申請表令原告簽
名後，該申請表在7月16日送交被告收文，被告經過內部查核程序後，於104年8月2日核定發給原告11萬元的退休互助金。今被告主張原告受有2萬2,000元不當得利，起因於被告怠於查核應給付之正確金額所致，此為可歸責於被告之事由。
⒉按「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時
，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；…（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第131條第1項、第2項定有明文。又關於消滅時效如何起算，行政程序法未加以規定，應屬法律漏洞，當依法理類推適用民法有關時效相關規定，而「消滅時效自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」、「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。」、「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」為民法第128條、第129條第1項、第130條所規定。上開民法第128條所謂「可行使時」，係指請求權人行使其請求權，客觀上無法律上之障礙而言，至因權利人個人事實上之障礙不能行使請求權者，並不能阻止時效之進行，最高行政法院104年度判字第184號判決意旨可資參照。
⒊查被告於104退休互助金款項11萬元予原告，若被告欲主張
其中2萬2,000元受有不當得利，應自104年8月2日起算公法上不當得利請求權時效，而被告於109年9月18日始寄發要求原告返還不當得利之原處分，故被告請求權於原處分送達之日，確已罹於5年之請求權時效。
㈢被告係於109年6月23日發函各機關學校，要求回溯起算清查5
年的退休互助金核發情形，足證被告亦認為其對退職互助金之公法不當得利請求權時效應自核發款項之日起算5年。故而，被告遲至109年9月24日始送達原處分，請求權確已罹於5年時效。否則，依被告主張，其有權撤銷違法核發退休互助金之處分後，再為請求公法上不當得利，何以被告僅清查104年6月23日以後的退休互助金核發處分，對於此期日之前的退休互助金核發有誤者，則不予撤銷，被告顯有違反行政程序法第6條及第8條之規定，應予撤銷。
⒈原告曾就原處分向被告陳情，被告回復表示「另本處係依
據行政程序法第131條公法上請求權時效相關規定及行政院人事行政總處103年9月5日『各機關（構）學校追繳違法支給加給或其他金錢給付參考處理原則』，以109年6月23日北市人給字第1093005255號函及上開規定，請各機關學校回溯清查5年內（即104年6月23日起）本府退休工務人員曾請領職工退職金互助金情形，並據此辦理後續相關事宜」更可證明，被告認定「退休互助金」的清查時點是104年6月23日至109年6月23日間的5年內案件，亦即被告認為請領退休互助金超過5年者，不必辦理清查。
⒉行政程序法第6條、第8條「行政行為，非有正當理由，不
得為差別待遇。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」被告有何事證可證明在104年6月23日前所屬機關學校辦理退休領取互助金之人都不會有誤領之不當得利情事，而毋庸清查？既被告表示請求權時效應自撤銷違法行政處分之日起算，則被告在109年6月23日函僅要求各機關學校以104年6月23日此一期日起算回溯清查5年內的資料，何以未一併清查在104年6月23日前其他人員請領互助金的案件？被告對於查核退休互助金的時點認定，在發函給各機關學校時採用了5年的請求權時效決定回溯日期，但對原告則主張請求權時效是自撤銷處分後日期起算，被告主張前後矛盾。次查，被告對於104年6月23日之前誤發退休互助金案件未為相同清查及撤銷處分，有違行政程序法第6條之規定，並損及原告信賴利益及財產權等語。並聲明求為判決撤銷復審決定及原處分。
三、被告則以：㈠本處所為原處分，說明如下：
⒈被告於109年5月至6月間接獲陳情，指稱臺北市政府所屬機
關學校曾發生部分公教員工重複領取互助金之情事，爰以109年6月23日函指示所屬機關學校進行清查。經臺北市政府衛生局109年7月20日電子郵件，檢附北市聯醫重複領取互助金人員名單查復，被告始知原告104年7月15日申請退休互助金時，未將其前已受領之退職互助金2萬2,000元先予扣除，而依其所請，按退休互助辦法所定職（教）員標準，於104年8月2日核給退休互助金11萬元。被告於知悉原告確應返還退休互助金情事後，即依行政程序法相關規定及法務部函釋，以原處分函請原告於文到3個月內返還2萬2,000元，於法並無違誤。
⒉原告訴稱原處分已逾5年之請求權時效，且其溢領退休互助
金情事不應歸責於原告，並認本案應參照最高行政法院104年度判字第184號判決中對消滅時效之認定意旨辦理，更訴稱被告未清查104年6月23日前退休互助金核發情形有違行政程序法第6條、第8條之規定。查原告溢領退休互助金係因其具結提供不實資料在先，與最高行政法院104年度判字第184號判決內容並不相同，不應比附援引；另依行政程序法及法務部函釋，本件公法上請求權應自109年9月18日原處分撤銷前核發退休互助金處分時起算，自無已逾公法上請求權時效情事。另被告依職權裁量自104年6月23日作為清查退休互助金時點亦符平等及信賴保護原則。
㈡本處所為原處分，符合公法上請求權時效及消滅時效規定，說明如下：
⒈查原告所引述之最高行政法院104年度判字第184號判決，
案由係涉及醫事人員溢領獎勵金情事，該案上訴人（即核發機關）係自95年6月12日收受健保署南區業務組95年6月9日函通知93年至94年度溢發獎勵金之請求權，然該機關依行政程序法第131條規定，不當得利返還請求權至100年6月12日止，其5年消滅時效即已完成，核發機關遲至102年4月2日始行提起該件給付訴訟，權利已消滅。
⒉本件被告基於申請者應對退休互助金申請書之內容，包含
是否已請領退休（職）互助金等節確認後始具結之合理信任，於104年8月2日核發原告退休互助金時，未扣除前已受領之退職互助金2萬2,000元，至109年6月23日清查，經臺北市政府衛生局查復後，始知悉原告溢領退休互助金，即以原處分撤銷違法核給原告退休互助金11萬元之授益處分，並追繳其溢領之2萬2,000元，尚未逾行政程序法第121條第1項所定2年除斥期間，於法並無不合。又依法務部101年10月23日法律字第10103108190號函等3函函釋，被告撤銷核給退休互助金之處分後，始構成對原告之給付返還請求權，時效應自109年9月18日起算，故未逾5年之請求權時效。原告訴稱本件追繳已逾行政程序法第131條所定公法上請求權時效云云，應不足採。另最高行政法院104年度判字第184號判決，亦係以核發機關知有溢發情形時起算公法上請求權時效，而非以發給獎勵金之時點起算。⒊本件依保訓會復審決定亦認原告曾任北市聯醫工友、雇員
，迄自104年8月2日以北市聯醫辦事員自願退休生效。期間均於退職或退休時，向服務機關申請退職、退休互助金，對退休戶主辦法之相關規定，自應有所瞭解並恪遵辦理，要難諉為不知。是以原告於曾領取退職互助金後，再申領退休互助金11萬元，縱非明知，亦難謂無重大過失，依行政程序法第119條第3款規定，受益人因重大過失而不知行政處分違法者，其信賴不值得保護。被告自得撤銷原違法核發原告退休互助金11萬元之處分，該違法處分經撤銷後，原告溢領之退職互助金2萬2,000元，即負有返還義務。
㈢被告所為原處分，符合平等原則及信賴保護原則，說明如下：
⒈查最高行政法院93年度判字第1392號判決，憲法之平等原
則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等，故原告對被告查核情形之相關疑義，實不影響原告應返還退職互助金之事實；次查被告於109年6月23日清查前，自104年6月23日至109年6月23日期間業有18件退休互助金申請案，於申請時依規定扣除已請領之退休（職）互助金，被告即係基於相同事件應為相同處理之平等原則及當事人信賴保護原則之衡平性辦理清查及追繳事宜。
⒉另依行政程序法第117條規定立法意旨，行政機關本應依職
權撤銷違法之行政處分，惟於行政處分發生形式確定力後，違法行政處分是否依職權撤銷，原則上委諸行政機關之裁量，被告係參酌行政程序法第118條、第121條及第131條相關規定，本於權責審認，而以被告自109年6月23日知有撤銷原因之時點起算，回溯撤銷5年期間之違法行政處分並追繳溢領給付，洵屬於法有據等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、原告前為北市聯醫中興院區工友，於77年間辦理職工退職後，再任北市聯醫雇員，迄至104年8月2日退休生效，並由被告核發退休互助金11萬元在案。嗣被告發函臺北市政府所屬各機關學校清查重複領取相關互助金，認原告涉有重複領取互助金2萬2000元，乃以原處分向原告追繳。原告不服經復審駁回後向本院提起行政訴訟等情，為兩造所一致陳述，並有原告在職證明書（（77）北市興總證字第055號，本院卷第83頁）、銓敘部104年7月3日部退三字第1043991439號函（本院卷第89頁、第90頁）、北市聯醫公教員工退休互助金申請表（本院卷第43頁）、被告109年6月23日函（本院卷第93頁至第95頁）、原處分（本院卷第97頁、第98頁）、復審決定書（本院卷第29頁至第41頁）等附卷可稽，應可採為裁判基礎事實。原告否認於77年間工友退職時，受領有退職互助金，並爭執被告以原處分向原告追繳溢領互助金，已逾行政程序法第131條第1項規定之請求權時效。被告則主張原告於77年工友退職時，確已受領有退職互助金，嗣其104年間再以雇員身分退休領取退休互助金時，未扣除已受領金額，被告以原處分追繳，並未逾請求權時效等情。是本件應予審酌者，應為原告是否有重複領取退休（職）互助金之事實，被告以原處分向原告追繳溢領部分2萬2,000元，於法是否有據。
五、本院之判斷：㈠原告於77年退職時，應有受領退職互助金之事實：
⒈按「各機關學校編制內司機、技工、工友奉准退職、資遣
者，參加互助之司機、技工、工友每人致送互助金一元，並於每一會計年度開始，由住福會參照現有人數計算訂定互助金給予金額。」，71年10月13日由臺北市政府修正發布之臺北市政府暨所屬機關學校公教人員退休互助辦法第9條第1項定有明文。查原告於77年間以工友身分自北市聯醫退職，已如前述，依上開規定自得受領退職互助金。
⒉針對被告是否有於77年間給付原告退職互助金，被告提出
支票登記簿影本（本院卷第87頁）、手抄總分類帳影本（本院卷第199頁）為證。查前開支票登記簿上，有77年6月23日，領款人「中興醫院（即改制前之北市○○○○○區○○○○○○○○○號碼「0000000」、面額「22,000」支票，其後且有「甲○○」印文等記載；另手抄總分類帳則有綱要欄「中興醫院甲○○」、貸方欄「22000」元之記載，而該筆紀錄之日報表編號係為「668」，則與上揭支票登記簿可以相合。
⒊被告向臺北富邦商業銀行函詢上述「0000000」號支票兌現
紀錄，經回覆稱「…由於本行文件保管期限為15年保存期限已到期，相關傳票已銷毀，故無法查證支票兌現紀錄」，有該銀行110年4月29日北富銀市府字第1101000035號函可參。惟審酌原告係於77年間退職，距今已超過30年之客觀事實，當時相關銀行往來憑據因超過保存期限而銷毀，既可認符於文件處理規範，則銀行方面雖無法提供該支票兌現紀錄或憑據資為佐證，尚不能因此否認被告有開發支票之事實。
⒋再衡酌退職互助金乃退職人員依規定得受領之給付，事關
退職人員權益；並參諸原告係以工友身分退職後，旋在同一機關再任雇員，迄104年退休後因遭被告追討，且提起本件行政訴訟等情，足認原告對自身權益有所認識並維護。基此，若77年間被告確有開具給付退職互助金支票、亦有人簽章領取，原告卻未實際受領者，當無默爾而息之理。
⒌基於前開說明，被告以前揭支票登記簿、手抄總分類帳影
本為據，業舉證說明於77年間確有給付原告退職互助金2萬2,000元之事實，本件審理中未能查得該退職互助金支票兌現紀錄，尚不能為不利於被告之認定。再衡諸經驗法則，本院認為原告以不記得曾否受領云云否認，非可採信。
㈡被告並無向原告請求返還溢領金額之請求權基礎：
⒈按人民受領公法上之金錢給付，如係基於行政機關所作成
之授益行政處分者，則公法上不當得利返還義務之形成，必須繫於該授益行政處分失效，因此，除非該授益行政處分無效而自始不生效力，否則鑑於行政處分之存續力，在未經撤銷或廢止而溯及既往失效前，仍屬有效，在此情形下，人民所受領之公法上金錢給付，仍有法律上之原因，自無不當得利問題。
⒉次按行政處分之撤銷、廢止，均屬行政處分，自須符合行
政處分所須踐履之形式與實質要件。依行政程序法第96條第1項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、有附款者，附款之內容。四、處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不署名，以蓋章為之。五、發文字號及年、月、日。六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」⒊被告援引法務部法律字第10603509520號函（本院卷第137
頁至第139頁），再輾轉引用最高行政法院100年度判字第1314號判決見解（同院104年度判字第394號亦同見解），以「薪資之核發，性質上為授益行政處分，因發現薪資有溢發情形，所為應返還溢發部分之表示，則為該違法授益行政處分之撤銷處分」。然本院認為授益處分之撤銷與否，既牽涉人民受領公法上金錢給付是否有法律上原因，以及行政機關公法上不當得利返還請求權之起算時點，自須於「撤銷行政處分」中，表明撤銷前授益處分之旨，另說明前授益處分應予撤銷之事實及理由，乃至法令依據，始符合明確性之要求。至行政機關以同一行政處分撤銷前授益處分、併命受處分人返還溢領金額，固非不許，惟前述二者須明確區分、各自表明，不應籠統含糊地以受處分人應返還金額若干，逕自作為前授益處分撤銷之意思表示。
故上述法務部函釋及最高行政法院見解，本院並不採取。⒋至行政程序法第127條「（第1項）授予利益之行政處分，
其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付，其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。（第3項）行政機關依前二項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。（第4項）前項行政處分未確定前，不得移送行政執行。」，就授益行政處分撤銷之情形，其第3項雖僅規定「應以書面行政處分確認返還範圍」，然查本條係因實務上曾發生授益行政處分撤銷後，行政機關能否逕以行政處分方式請求返還之爭議（學理上稱為「反面理論」），經最高行政法院104年6月份第1次庭長法官聯席會議採否定說，並決議「按（修正前）行政程序法第127條第1項規定，目的在使行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷等原因而溯及失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付，其條文立法原係繼受德國聯邦行政程序法第48條，但並未有如該法第49條之1第1項後段之規定『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』而賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。…」，立法院乃於同年12月30日修正本條文增訂第3項與第4項規定，以立法方式釐清本爭議，亦即本條第3項之立法意旨係在授權行政機關得逕以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還不當得利，本院認尚難以本條項規定解釋為「確認返還範圍」之書面行政處分即為「撤銷處分」。⒌查原處分主旨為「茲請臺端（原告年籍略）繳還退休互助
金新臺幣（以下同）2萬2,000元，請查照。」；說明一、二為退休互助辦法與行政程序法相關規定之說明；說明三「查臺端於77年6月23日業領取本府退職互助金2萬2,000元，於重行退休、退職時應按當時標準扣除已領退休、退職互助今後之餘額發給。復查臺北市立聯合醫院（以下簡稱北市聯醫）104年7月15日北市醫人字第10432621500號申請表申請臺端退休互助金11萬元，經本處104年7月21日北市人給字第10430928800號核定通知書核定，並於退休生效日104年8月2日核發11萬元，未扣除臺端上開已請領之退職互助金2萬2,000元，依行政程序法第127條第2、3項規定，臺端應返還前未扣除之互助金。」；其後之說明
四、說明五分別為原告應返還匯款帳戶與權利教示。依據前述原處分內容，主旨、說明均無一語提及前授益處分（應為被告104年7月21日北市人給字第1043092880號核定通知書）之撤銷，顯難認已有撤銷該授益處分之意思表示。又原告受領退休互助金11萬元（含被告指為溢領部分2萬2,000元）之行政處分既然未經（部分）撤銷，其受領該筆退休互助金即無何不當得利可言，被告逕以原處分限期命原告繳納，於法遂屬無據。
六、綜上所述，本件原告於77年間以工友身分自北市聯醫退職時，固可認定確有受領退職互助金2萬2,000元之事實，並生其104年再以雇員身分退休時，是否重複受領退休互助金爭議。然而，被告既未以書面行政處分（部分）撤銷核定原告退休互助金之行政處分，依本件原處分內容觀察，亦顯難認為有撤銷該授益處分之意思表示，原告受領11萬元退休互助金，即難認屬公法上不當得利，被告欠缺返還請求權基礎，原處分於法自屬有違。原告訴請撤銷雖非以此為據，然原處分既有上開違法，仍應認原告為有理由；復審決定未審及此，亦有未洽，應併予撤銷。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及所提證據，經核均與判決結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 9 月 9 日
行政訴訟庭 法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 9 月 9 日
書記官 林妙穗