臺灣臺北地方法院行政訴訟判決110年度簡字第41號
110年9月23日辯論終結原 告 偉宏營造股份有限公司代 表 人 程珉儀 同上訴訟代理人兼送達代收人 潘忠誠
林哲緯被 告 臺北市政府勞動局代 表 人 陳信瑜訴訟代理人 黃安心
何儀筠兼送達代收人 林純如上列當事人間就業服務法事件，原告不服臺北市政府109年12月4日府訴三字第1096102242號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為台造貿易內湖辦公大樓新建工程（下稱系爭工程）之承攬人，並將泥作工程分包與英富工程有限公司（下稱英富公司），英富公司再將內牆粉刷及外牆打底部分委由訴外人李先信承攬施作；嗣內政部移民署北區事務大隊臺北市專勤隊於民國109年2月20日在系爭工程所在之臺北市○○區○○路00巷00弄00號旁4樓工地，查有未經許可之越南籍DAO NGUYENDUY（護照號碼：M0000000，下稱D君）從事牆壁泥作工作，經被告審認原告涉非法容留未經許可之外國人從事工作，第1次違反就業服務法第44條規定，爰依同法第63條第1項及臺北市政府處理違反就業服務法事件統一裁罰基準第3點第38項規定，於109年6月12日以北市勞職字0000000000號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）15萬元。原告不服，提起訴願，經臺北市政府於109年12月4日以府訴三字第1096102242號訴願決定（下稱訴願決定）駁回；原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：
㈠、系爭工程雖由原告負責承攬興建，惟工程實務上，承攬人會將各工項分包予各專業廠商負責施作，而本件工程有關「泥作工程」部分經分包與英富公司，工程合約書第3條約定：施工期間乙方禁止使用非法外勞，如因乙方之過失造成損害，乙方同意負全部民、刑事責任及政府機關之罰款。人身保險暨安全衛生切結書第3條第4項亦約定：僱用非法外勞或童工終止合約。另英富公司與李先信所簽訂之工程切結書亦約定：本工程承攬內牆粉刷、外牆打底工程，切結保證絕不使用不合法之外籍勞工，若有使用者將自負一切責任絕不推諉，所有延伸法律之責任蓋與甲方無關。故未經許可之外國人D君既係由英富公司之下包商李先信直接帶至現場工作。顯然原告並無明知有未經許可之外國人工作情事，自無違反就業服務法第44條之故意。
㈡、又原告派駐於系爭工程之工地主任曾每日針對所有人員進行身分證查核，惟此卻引發工地工人強烈不滿，故工地主任僅能以外型判斷是否為外籍人士再進行身分查核，而工地主任從未見過D君，其應係於109年2月20日第1天上工，且D君膚色及體型皆難以辨認為外籍勞工，縱使工地主任加強巡查仍無從得知其為外籍勞工，故原告應無疏失。
㈢、是被告認原告有非法容留外國人從事工作之違反事實，所為之原處分顯然有誤，復訴願決定未予撤銷，亦有未恰，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯則以：
㈠、依職業安全衛生法第27條第1項第1款、第3款，及施行細則第38條第6款等規定，工地之巡視及作業人員進場管制，為原告依法應負之責任；復參勞動部106年8月17日勞動發管字第1060515824號函釋，倘事業單位之業務承攬或勞務派遣單位係指派外國人從事承攬契約或勞務派遣契約約定之工作，且事業單位事實上得對業務承攬或勞務派遣單位所指派之外國人身分進行查證，惟事業單位卻未善盡查證義務，致發生非法容留業務承攬或勞務派遣單位所聘僱之未經許可或許可失效之外國人從事工作之情事，應有就業服務法第44條規定之適用，故原告未落實本件工地人員進出管制，有容任其下包商未經許可即僱用D君，致原告有非法容留D君工作之情事。
且事業單位（營業人）將工作發包與業務承攬或勞務派遣單位（第三人），由該人僱人於事業單位提供之處從事勞務，則事業單位對所僱請之外國人是否具有合法之工作許可，自不能不盡其注意義務，殊無以外包契約存在資為免責之論據，否則受強制禁止規定可藉由私法契約規避，自非就業服務法第44條之立法本意。
㈡、原告既為本件工程之承攬人，其就進入工地從事工作者，即處於提供工作場所者之地位，不因其將工程再行轉包他人而免除依法所應負之義務；亦即，原告未善盡查證義務，致發生非法容留未經許可之D君在本件工程從事工作之違規事實，原告應注意、能注意而不注意之過失，堪予認定，縱渠等間並無僱傭關係，仍構成就業服務法第44條之違反。故被告據以原處分裁處原告，核無違誤，其提起本件之訴為無理由等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠、按憲法第15條規定人民的工作權應予保障，第152條亦規定定：「人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會。」於當今國際化趨勢下，立法者乃權衡本國人就業機會及社會經濟發展的必要，允許外國人在我國工作，遂有就業服務法的相關規定。故為促進國民就業，以增進社會及經濟發展，就業服務法第1條前段規定：「為促進國民就業，以增進社會及經濟發展，特制定本法。」第42條規定：「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」其立法理由為：「一、對外國人之聘僱及媒介等行為，目前尚無法律明確予以規範，造成非法外籍勞工管理上之困擾，增加社會治安等問題之嚴重性。本章旨在管制外國人之聘僱，並對基於國家發展需要而許可聘僱外國人工作及媒介行為等予以有效管理。二、對聘僱外國人工作及其許可，均以不得顯有妨本國人之就業機會等為先決條件，以利國民就業之促進。」第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」其立法理由為：「為避免外國人非法在我國境內工作，對國民工作權、國家經濟發展、社會安定等造成不利影響，爰作此規定。」可知立法者為保障本國人就業機會，避免妨礙本國人的勞動條件、國民經濟等目的，乃規定外國人在我國工作，須經事前許可，否則不得聘僱，亦不得非法容留。
㈡、再按，就業服務法第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」第57條第1、2款規定：「雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。二、以本人名義聘僱外國人為他人工作。」第63條規定：「（第1項）違反第44條或第57條第1款、第2款規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。5 年內再違反者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣120萬元以下罰金。（第2項）法人之代表人、法人或自然人之代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務違反第44條或第57條第1款、第2款規定者，除依前項規定處罰其行為人外，對該法人或自然人亦科處前項之罰鍰或罰金。」比對就業服務法第44條及第57條規定，依第44條規定負有不得非法容留外國人工作的義務主體為「任何人」，而第57條規定則以與外國人具聘僱關係的「雇主」為義務主體。準此，第44條所謂「任何人不得非法容留外國人從事工作」，當係指自然人或法人與外國人間雖無聘僱關係，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留在其所管領之處所從事勞務提供或工作事實的行為而言。故任何自然人或法人均應注意不得使未依法取得工作許可的外國人，在其所管領之處所提供勞務。此項注意義務，不因該提供勞務的外國人，非由自然人或法人自行僱用，而係委由第三人僱用，即得免除。申言之，倘該受委任之第三人直接或再轉請他人僱用之人為外國人者，需求勞務提供之自然人或法人，對該外國人是否具有合法之工作許可，仍負有查核確認之責，若因故意或過失而未加查對，使未獲工作許可之外國人在其指定處所提供勞務者，即違反就業服務法第44條規定，而應受處罰，不容該需求勞務提供之自然人或法人，一方面享受外國人非法為其工作所獲利益，另方面卻得藉詞該外國人非其本人所僱用，而脫免其依上開條文規定，所負應防止外國人非法進入其所管領工作場所提供勞務之行政法上義務。
㈢、經查，原告為系爭工程之承攬人，並將泥作工程分包與英富公司，英富公司再將內牆粉刷及外牆打底部分委由李先信承攬施作，嗣內政部移民署北區事務大隊臺北市專勤隊於109年2月20日在上址工地，查有未經許可之越南籍D君從事牆壁泥作工作一事，有D君調查筆錄（原處分卷第1-4頁）、原告工地副主任黃國緯調查筆錄（原處分卷第22-24頁）、英富公司負責人雷文斌調查筆錄（原處分卷第7-10頁）、泥作工程小包李先信調查筆錄（原處分卷第12-16頁）、內政部移民署外人居停留資料查詢（外勞）明細內容（原處分卷第21頁）、原告與英富公司工程合約書及人身保險暨安全衛生切結書（原處分卷第32-33頁、第67-71頁）、英富公司與李先信工程切結書與勞工僱用切結書（原處分卷第20頁）、109年2月20日現場查察紀錄及照片（原處分卷第5-6頁、第10-11頁、第16-17頁、第25-26頁、第73頁）在卷可憑，足認本件工程確實有容留未經許可之外國人從事勞務工作之行為。
㈣、原告雖主張：本件工程有關「泥作工程」部分經分包與英富公司，英富公司再將內牆粉刷及外牆打底部分委由李先生承攬施作，而原告與英富公司之工程合約書第3條、人身保險暨安全衛生切結書第3條第4項均有約定乙方同意禁止使用非法外勞，如有過失同意負全部責任之意旨；另英富公司與李先信所簽訂之工程切結書亦約定並切結保證絕不使用不合法之外籍勞工，所有延伸法律之責任蓋與甲方無關；故未經許可之外國人D君既係由英富公司之下包商李先信直接帶至現場工作，顯然原告並無明知有未經許可之外國人工作情事，自無違反就業服務法第44條之故意云云。惟查：依職業安全衛生法第27條第1項第1款及第3款規定：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取下列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作。……三、工作場所之巡視。」職業安全衛生法施行細則第38條第6款規定：「本法第27條第1項第1 款規定之協議組織，應由原事業單位召集之，並定期或不定期進行協議下列事項：……六、作業人員進場管制。」是原告總攬系爭新建工程，對進出工地的作業人員，無論是否直接為其所僱用，均負有管制責任；對工作場所也有巡查的責任，不因工程分包而有差異。又依原告與英富公司簽訂之工程合約書第3條約定：施工期間乙方禁止使用非法外勞，如因乙方之過失造成損害，乙方同意負全部民、刑事責任及政府機關之罰款。人身保險暨安全衛生切結書第3條第4項亦約定：僱用非法外勞或童工終止合約。另英富公司與李先信所簽訂之工程切結書亦約定：本工程承攬內牆粉刷、外牆打底工程，切結保證絕不使用不合法之外籍勞工，若有使用者將自負一切責任絕不推諉，所有延伸法律之責任蓋與甲方無關。亦顯示總攬系爭新建工程全局的原告，縱將部分工程分包給其他承包商，對該承包商及其指派的員工，也有契約上的監督與管理權限及責任。因此，無論是從行政法上的義務規範，或是私法上的契約責任，並無分包後即由各承包商負起各別工項或場所之管領權責的實務慣行。
㈤、再查，原告依其與英富公司的工程合約，應掌握英富公司派往工地的進場人員名單，而可為必要的人員進出管理，原告自無法僅以前揭契約文字即認其已善盡工地整體維護責任，此不但有架空就業服務法第44條規定立法意旨的危險，且依就業服務法第44條之規定，任何自然人或法人均應注意不得非法容留外國人在其管領之處提供勞務，此項注意義務，不因該提供勞務之人，非由自然人或法人自行僱用，而係其委任第三人僱用，即得以免除；申言之，倘該受委任之第三人直接或再轉請他人僱用之人為外國人者，需求勞務提供之自然人或法人，對該外國人是否具有合法之工作許可，仍負有查核確認之責，若因「故意」或「過失」而未加查對，使工作許可失效之外國人在其管領之處所提供勞務者，即違反就業服務法第44條規定，而應受處罰，不容該需求勞務提供之自然人或法人，一方面享受外國人非法為其工作所獲利益，另方面卻得藉詞該外國人非其本人所僱用，而脫免其依上開條文規定，所負應防止外國人非法進入其所管領工作場所提供勞務之行政法上義務。是原告上開主張，並不可採。
㈥、復按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，故關於違反行政法上義務之行為，並不限於故意行為，因過失而違反行政法上義務，亦應處罰。所謂「過失」，包括「無認識之過失」與「有認識之過失」，意指「人民對於違反行政法義務行為之事實，按其情節應注意，並能注意，而不注意，致其發生，或雖預見其發生而確信其不發生者」而言（參照刑法第14條之規定）。再按行政罰法第7條第2項規定「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」。本件原告雖主張，本件工程之工項有近50個之多，分別由包商施作，施工人員多以點工方式聘任，每日進出工作之人員流動性高常未固定，且工地主任曾每日針對所有人員進行身分證查核，惟此卻引發工地工人強烈不滿，故工地主任僅能以外型判斷是否為外籍人士再進行身分查核，而工地主任從未見過D君，其應係於109年2月20日第1天上工，且D君膚色及體型皆難以辨認為外籍勞工，縱使工地主任加強巡查仍無從得知其為外籍勞工，故原告並無疏失，顯然原告並無明知有未經許可之外國人工作情事，自無違反就業服務法第44條之故意。惟查，縱原告將泥作工程分包與英富公司，其仍負有不得非法容留外國人在其管領之處提供勞務之注意義務，是其對該外國人是否具有合法之工作許可，仍負有查核確認之責，已於前述。復參酌英富公司負責人雷文斌於調查筆錄稱：「我自108年8、9月起承包偉宏營造工地之工程，該工地無設保全門禁管制，雖然有設置監工人員對工人身分查核，但現在比較忙，查核變得比較鬆散。而工地主任雖會提示外國人不得非法工作，但是沒有時間一個一個確認身分」等語（見原處分卷第9頁），且泥作工程小包李先信於調查筆錄稱：「我有看過D君之居留證影本，然後就覺得他可以在臺工作，我叫他去跟阿泉師傅一起做，他應該算是我聘僱的，日薪1,500元由我現金支付」等語（見原處分卷第13頁），足見原告並未善盡其應防止外國人非法進入其所管領工作場所提供勞務之行政法上義務，對進入工地現場人員之身分加以檢驗、查核，致容留未經許可之外國人於系爭工地從事勞務工作，堪認原告有應注意、能注意，而不注意致違反就業服務法第44條規定之過失無訛。是原告上開主張，亦不足採。至原告主張被告違反比例原則、信賴保護原則，竟對兩位受裁處人為相同之處分云云，查前案係李先信聘僱D君，被告以其違反就業服務法第57條第1項第1款規定、第63條第項及臺北市政府處理違反就業服務法事件統一裁罰基準第3點第41項規定，於109年6月12日以北市勞職字0000000000號裁處書，處李先信罰鍰15萬元（本院卷第55頁），與本件裁處所依據之法條截然不同，構成要件有異，並非同一案件或有何違反比例原則、信賴保護原則之處，原告主張，顯然有誤，併此敘明。
五、綜上所述，原告所為主張核無可採，是被告以原告非法容留外國人D君從事工作，違反就業服務法第44條之規定，乃依同法第63條第1項前段、第2項及行政罰法第18條第3項規定裁處原告法定最低罰鍰15萬元，其認事用法，均核無違誤，訴願決定亦遞予維持，亦無不合，故原告起訴聲明撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應給付原告已繳付之罰鍰15萬元，均為無理由，應予駁回。
六、本案判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，認與判決結果不生影響，且無調查之必要，爰不一一論述及調查，併此敘明。
七、結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 張瑜鳳以上正本係依原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。中 華 民 國 110 年 10 月 7 日
書記官 林劭威