臺灣臺北地方法院行政訴訟判決110年度簡字第42號
110年8月10日辯論終結原 告 陳麗美被 告 臺北市停車管理工程處代 表 人 李昆振(處長)訴訟代理人 徐志明律師
洪婉珩律師上列當事人間巷道爭議不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺北市○○區○○段0○段000○00000地號2筆土地（簡稱系爭土地）坐落於臺北市承德路3段24巷8公尺都市計畫道路，原告父親（已離世）於民國60年前配合都市計畫規劃，將系爭土地留設為道路供人車通行，原告94年1月5日受贈，所有應有部分2分之1，於94年1月12日登記為土地所有人，原告於94年間曾向臺北市政府陳情徵收土地。被告於60年間逕依停車場法第15條規定「地方主管機關為整頓交通及停車秩序，維護住宅區公共安全，得以標示禁止停車或劃設停車位等方式全面整理巷道」，於系爭土地劃設汽機車停車格位。系爭土地原劃設機車格位，100年3月民眾反映後改繪為2格汽車格位，被告為減少私人運具久占停車格，自104年起辦理路邊停車格位收費計畫，後因民眾反映常有車輛占用免費停車格，為避免停車位久占並落實「使用者付費」公平原則，爰於107年2月26日將臺北市大同區承德路3段24巷（大龍街至承德路3段），含系爭土地上之2格汽車格位納入收費，原告主張被告已涉不當得利。
二、本件原告主張下述事由，並聲明被告應返還原告公法不當得利新臺幣（下同）34萬8,480元及自行政起訴狀送達被告翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息：
（一）311地號、312-1地號該2筆土地，為原告先父與其朋友合夥蓋為首314地號一排11間為前棟及為首310地號一排11間為後棟即前後棟，預留311、312-1地號供政府使用。台北市政府指出該2筆土地為都市計晝用地，現況已達都市計劃寬度使用之既成道路，本市類此私有者甚多，所需經費龐大非本府財政所能負擔，實不宜個案處理。惟卻引用與本案無關之土地法第217條及土地徵收條例第8條、同條例第58條第1、2項，本案既成道路當時已人車通行順暢，並非土地法217條等所指殘餘、面積狹小，形勢不整之土地及國家臨時徵用私有地……等等，其嚴重錯誤引用該些條例，套入本案土地後，自說不得有請求權，明顯歪曲事實。
（二）依司法院釋字第400號解釋文蕙法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符蕙法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，國家自應依法律之規定辦理徵收補償。多年來該既成道路供不特定之車
子、行人自由通行至今，本案根據司法院釋字第400號解釋文，國家遲遲不徵收補償已是違背憲法，停管處使用政府違憲之土地，劃格為收費停車位即為侵權行為，政府違憲在先，被告再有為整頓交通停車秩序等等冠冕堂皇之理由也是白費唇舌，除非國家依法徵收將所有權取回後，被告停管處使用該土地才有正當性。
三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）關於原告主張被告無土地所有權，卻行使系爭土地所有權云云查，原告前述主張，並無理由，被告謹論述如下：
1.依司法院85年04月12日大法官釋字第400號解釋理由書「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照司法院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。既成道路立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年帶久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等)為必要。」
2.原告自認系爭土地自60年前家父係已供不特定之公眾通行，且於公眾通行之初，當時之土地所有權人（原告先父）並無阻止之情事，且自60年前迄今自始作道路通行使用，未曾中斷。綜上，系爭土地符合上開解釋書認定之既成道路，成立公用地役關係之要件。
3.再依司法院86年11月14日大法官議決釋字第440號解釋理由書「…關於都市計畫保留地得予徵收或購買已有相關法律可資適用，主管機關基於增進公共利益之必要，依法使用計晝道路用地時，應否予以徵購，須考量其侵害之嚴重性，是否妨礙其原來之使用及安全等因素而為決定。對既成道路或都市計晝用地，主管機關在依據法律辦理徵購前，固得依法加以使用…」，若土地屬計晝道路，雖尚未完成徵收補償程序，依前揭解釋理由書意旨，主管機關仍得依法加以使用。
4.再者，既成道路係屬於供公眾通行之道路之一，自符道路交通管理處罰條例第3條第1項第1款規定所稱道路，且依臺北市市區道路管理規則第14條：「既成道路，土地所有人不得違反供公眾通行之目的而為使用，道路主管機關並得為必要之改善或養護。」因此被告可依據該條例將其既成道路（含系爭土地）作其他用途使用，例如依停車場法第15條劃設汽機車停車格位，應屬道路交通主管機關之權責範圍，故應毋庸取得道路土地所有權人之同意。
（二）關於原告主張被告在系爭土地劃設停車格及收取停車費，是否構成民法上之不當得利云云，經查，原告前述主張，並無理由，被告謹論述如下：
1.被告係依停車場法第3條「本法所稱主管機關：…在直轄市為直轄市政府…」及第12條第1項「地方主管機關為因應停車之需要，得視道路交通狀況，設置路邊停車場，並得向使用者收取停車費」之授權，於系爭土地規劃路邊停車場向使用者收取停車費，非無法律上之原因。
2.依司法院85年4月12日大法官釋字第400號解釋理由書原告因系爭土地之公用地役關係（既成道路），本即無法自由使用收益系爭土地，故被告依法於系爭土地規劃路邊停車場之行為難稱有損害原告權益之情形，因此，被告行為未使原告受有損害。
3.依民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。……」，被告劃設停車格位及收取停車費之行為係屬法律授權之行政行為，與無法律上之原因而受利益有別，兩者無因果關係，爰無生不當得利之問題，自當無返還不當得利之行為。另依行政訴訟法第8條第1項前段：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。」，本案被告顯無因公法上原因發生財產上給付之義務，故不符合提起行政訴訟之要件。
四、本院之判斷：
（一）按「市區道路，指下列規定而言：一、都市計畫區域內所有道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市計畫區域以外所有道路。三、中央主管機關核定人口集居區域內所有道路」、「地方主管機關為整頓交通及停車秩序，維護住宅區公共安全，得以標示禁止停車或劃設停車位等方式全面整理巷道」，市區道路條例第2條、停車場法第15條定有明文。108年4月16日臺北市政府修正公布名稱「臺北市市區道路管理自治條例」及全文30條（除第23～29條自公布後1年施行外，其餘自公布日施行）前之「臺北市市區道路管理規則」第14條則規定「既成道路，土地所有人不得違反供公眾通行之目的而為使用，道路主管機關並得為必要之改善或養護」。另按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌民法第179條不當得利之規定，公法上不當得利返還請求權須具備：(1) 須為公法上爭議；(2) 須有一方受利益，他方受損害；(3) 受利益與受損害之間須有直接因果關係；(4) 受利益係無法律上原因等要件，始足當之。再按「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的違反。本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的」（最高行政法院45年判字第8 號判例參照）。
（二）查系爭土地坐落於臺北市承德路3段24巷8公尺都市計畫道路，原告父親（已離世）於60年前配合都市計畫規劃，將系爭土地留設為道路供人車通行，原告94年1月5日受贈，所有應有部分2分之1，於94年1月12日登記為土地所有人，原告於94年間曾向臺北市政府陳情徵收土地。被告於60年間逕依停車場法第15條規定「地方主管機關為整頓交通及停車秩序，維護住宅區公共安全，得以標示禁止停車或劃設停車位等方式全面整理巷道」，於系爭土地劃設汽機車停車格位。系爭土地原劃設機車格位，100年3月民眾反映後改繪為2格汽車格位，被告為減少私人運具久占停車格，自104年起辦理路邊停車格位收費計畫，後因民眾反映常有車輛占用免費停車格，為避免停車位久占並落實「使用者付費」公平原則，爰於107年2月26日將臺北市大同區承德路3段24巷（大龍街至承德路3段），含系爭土地上之2格汽車格位納入收費等情，有土地登記第一類謄本（臺北高等行政法院109年訴字第1069號卷第59、60頁）、地籍圖謄本（同卷第61頁）、臺北市停車管理工程處107年2月2日北市停營字第10730842400號公告（同卷第77頁）、內政部95年8月30日台內訴字第0950124166號訴願決定書（同卷第184-190頁）在卷可憑，且為兩造所不爭執，可見系爭土地為供公眾通行使用之既成道路，具有公用地役關係之事實，其使用權及收益權之行使均受有限制。則被告於於系爭土地劃設停車位，合於前揭市區道路條例第2條、停車場法第15條以及「臺北市市區道路管理規則」第14條規定，核無不合，並未因此對原告再造成任何損害；系爭土地行使權利受限制，係因都市計畫編訂為道路用地造成，僅供公眾通行使用，並非因劃設停車位造成損害；被告於系爭土地劃設停車位，係屬市區道路改善、整頓交通及停車秩序之行為，不影響道路通行，且符合前開法令規定，具有法律上之原因，並非無法律上原因，原告主張公法上不當得利返還請求權，核與要件不符。故依上開論述，原告聲明被告應返還原告公法不當得利34萬8,480元及自行政起訴狀送達被告翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，顯無理由，應予駁回。
（三）再者，本件原告係提起行政訴訟法第8條一般給付訴訟，依行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。從而，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。如主張其有公法上之不當得利之返還請求權，而是項財產之給付，須由行政機關自行先為核定者，若捨上開合法救濟途徑不為，逕行向行政法院提起一般給付之訴者，其訴即欠缺權利保護之必要，難認為有理由。是以，原告即便有補償之請求權基礎，就補償費之申請，應先由原告申請由主管機關審查及核定，而後再作成准否補償之處分甚明。如原告對該處分不服，應循訴願程序及課予義務訴訟程序尋求救濟，非得逕行依行政訴訟法第8 條之規定向行政法院提起一般給付訴訟（最高行政法院103年度判字第215號判決參照）。查本件原告既未循上開程序即逕行提起本件一般給付訴訟，依前揭說明即屬欠缺權利保護要件，仍應以判決駁回之，併予敘明。
五、綜上所述，被告於系爭土地劃設停車位，係屬市區道路改善、整頓交通及停車秩序之行為，不影響道路通行，且符合前開法令規定，具有法律上之原因，並非無法律上原因，原告主張公法上不當得利返還請求權，核與要件不符，且原告告既未循訴願程序及課予義務訴訟程序尋求救濟即逕行提起本件一般給付訴訟，亦屬欠缺權利保護要件，原告起訴請求被告應返還原告公法不當得利，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 8 月 17 日
行政訴訟庭 法 官 范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 8 月 17 日
書記官 蔡凱如