臺灣臺北地方法院行政訴訟判決110年度簡字第84號111年6月29日辯論終結原 告 阮嘉慶被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平訴訟代理人 陳錦豪
徐文強徐昀沅上列當事人間陳情事件，原告不服臺北市政府中華民國110年2月18日府訴二字第1106100272號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。經查，原告於民國110年3月11日起訴時係聲明：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對於原告109年11月26日的申請，應作成准予依都市計畫法第79條裁罰使用人、管理人、和建物所有權人新臺幣（下同）6萬至30萬並勒令停止使用的行政處分」（見本院卷第17頁），其變更聲明過程如下：
㈠、110年8月17日以行政訴訟言詞辯論狀，變更其聲明為：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應作成依都市計畫法第79條裁罰使用人、管理人、和建物所有權人6萬至30萬的行政處分。⒊被告應作成依都市計畫法第79條裁處使用人、管理人、和建物所有權人停止在案址從事房屋租賃業或作為攝影棚拍戲拍照的行政處分。」（見本院卷第141頁）。
㈡、110年12月15日以行政訴訟陳報⑶狀，再變更聲明為：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應作成裁罰使用人、管理人、和建物所有權人6萬至30萬的行政處分。⒊被告應作成裁處使用人、管理人、和建物所有權人勒令停止使用的行政處分。」（見本院卷第309頁）。
㈢、111年2月24日以行政訴訟追加訴之聲明狀，又變更聲明為：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應作成依都市計畫法第79條裁罰使用人、管理人、和建物所有權人6萬至30萬的行政處分。⒊被告應作成依都市計畫法第79條裁處使用人、管理人、和建物所有權人停止在案址從事房屋租賃業或作為攝影棚拍戲拍照的行政處分。」（見本院卷第377頁）。
㈣、原告於訴狀送達後，歷次變更上開訴之聲明，其訴訟標的之請求雖有變更，但原告請求之基礎不變，均因被告109年12月1日A00-0000000-0000號之臺北市政府單一陳情系統回復信（即原告主張之原處分，下稱系爭回復信，本院卷第21頁）所生爭議，其基礎事實具有同一性，基於紛爭一次解決之訴訟經濟原則，且不影響被告之防禦權，自應予准許。
㈤、惟就111年5月26日以行政訴訟言詞辯論⑹狀中，變更聲明為：「⒈依行政訴訟法第5條，被告應依住宅法及訴願決定書（案號：臺北市政府府訴二字第1106108060號），就臺北市○○區○○路0巷0號、4號、13號將住宅作為攝影棚拍戲拍照或親子團康場所的行為，召開住宅法審議會議，並作成命行為人限期7天內改善，屆期未改善者，按次處罰10萬元以上50萬元以下罰鍰的行政處分。⒉依行政訴訟法第5條，被告應依都市計畫法，就臺北市○○區○○路0巷0號及13號在保護區的住宅作為攝影棚拍戲拍照的行為，認定該營業別代碼或函請權責機關召開會議認定案址行為的營業別代碼，並依都市計畫法作成裁罰6萬元以上30萬元以下罰鍰及命行為人停止將住宅作為攝影棚拍戲拍照之場所的行政處分。」部分（見本院卷第397頁、第383頁、第429頁），因該訴訟標的（訴願決定字號：110年3月30日府訴二字第1116080710號）非本件範圍，且有礙被告訴訟之防禦，被告不同意訴之追加及變更，且查無行政訴訟法第111條第3項所規定之各款情形，故此部分不予允許，合先敘明。
二、事實概要：原告於109年11月26日至「臺北市政府1999陳情系統」，陳情臺北市○○區○○路0巷0號之住宅（下稱系爭住宅）有在保護區從事房屋租賃業，違反臺北市土地使用分區之都市計畫規定（案件編號：A00-0000000-00000），被告透過上開陳情系統介接以電子郵件即系爭回復信回復原告，原告不服，提起訴願，經臺北市政府以110年2月18日府訴二字第1106100272號訴願決定書（下稱訴願決定）駁回原告訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：系爭住宅為保護區，依臺北市土地使用分區管制自治條例第75條及都市計畫法第79條之規定，不得作為不動產租賃之用，惟系爭住宅有從事房屋租賃業作為攝影棚拍戲拍照場所之情事，違反前揭法律規定。原告以臺北市政府1999陳情系統訴請依法裁處，被告僅以屋主單方陳述即判定系爭住宅未有提供場所租借之營業行為，惟依臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則作業流程，臺北市政府各權責機關稽查業管場所，若有營業或行為，且確認其態樣後，應通報被告，是否有營業非必要之判定，且都市計畫法第38條亦未規定「違反其特定用途之使用」係以營業為必要。再者，系爭住宅之違法態樣與臺北市○○區○○路0巷00號之情形雷同，臺北市○○區○○路0巷00號已遭被告依都市計畫法裁罰在案，但系爭住宅卻未裁罰，是被告以系爭住宅無營業行為，故未涉上開法律為理由不裁罰，有應作為而不作為之情事。系爭住宅緊鄰原告住處，其使用人、管理人及所有權人未依規定在系爭住宅內從事商業活動，已影響原告之生活環境，並侵害其他住戶安寧，惟經原告提出陳情及訴願未果，因此依據都市計畫法第1條、第34條、第38條、第79條第1項前段，臺北市土地使用分區管制自治條例第4條第19款、第75條，行政訴訟法第5條、第200條，住宅法第53條、第60條，民法第774條，憲法第10條、第15條、第16條、第22條、第23條，兩公約施行法第4條，經濟社會文化權利國際公約第11條，公民與政治權利國際公約第17條等規定，提起本件訴訟等語，並聲明：⒈訴願決定及原處分（即系爭回復信）均撤銷。⒉被告應作成依都市計畫法第79條裁罰使用人、管理人、和建物所有權人6萬至30萬的行政處分。⒊被告應作成依都市計畫法第79條裁處使用人、管理人、和建物所有權人停止在案址從事房屋租賃業或作為攝影棚拍戲拍照的行政處分。
四、被告則以：原告訴請撤銷之「原處分」無非係就被告對原告就系爭住宅是否符合土地使用分區管制所為之系爭回復信，惟系爭回復信之內容僅係單純事實陳述及理由說明，並未對外直接發生法律效果，係屬觀念通知，非行政處分，原告起訴不合法。且依照臺北市各項違反都市計畫法通案處理原則，是由權責機關認定業管場所之營業態樣，被告不會到現場稽查，都是經權責機關通報後才會進行裁處。因此，查系爭住宅屬保護區，前經被告函請權責機關臺北市政府商業處及文化局確認系爭住宅之營業態樣，前開機關於108至109年間多次稽查並函復被告，嗣經被告檢視渠等機關所製作之訪視結果多以「僅係提供親友使用場地拍攝，未收取費用」、「大門深鎖」等語記載，系爭住宅並無營業行為，故未違反都市計畫法等相關規定。另就原告所指臺北市○○區○○路0巷00號相同態樣已遭被告依都市計畫法裁罰一事，經查該址經臺北市政府商業處於107年9月19日及108年3月6日營業態樣皆認定為「不動產租賃業」，並依法裁處在案，惟該案係經權責機關認定其營業態樣，經被告核認違反都市計畫法等相關規定，故依規定進行裁處程序，與系爭住宅非屬同一情形等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、法院之判斷：
㈠、原告訴請撤銷「原處分」，惟系爭回復信內容均係被告就陳情事項之回覆說明，屬觀念通知，並非行政處分，是原告對於非行政處分提起撤銷訴訟，屬行政訴訟法第107條第1項第10款後段所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予駁回。
⒈按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機
關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，此有最高行政法院44年判字第18號、59年判字第245號、62年裁字第41號判例可資參照。又按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。行政訴訟法第4條第1項定有明文。此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許（最高行政法院62年裁字第41號判決意旨參照）。準此以論，提起撤銷訴訟者，以有行政處分存在為前提，如行政機關所為函覆僅為單純事實說明或觀念通知，而非行政處分，自不得對該函覆提起撤銷訴訟，否則其起訴即欠缺訴訟要件，法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，裁定駁回其訴。
⒉經查，原告以系爭住宅有在保護區從事房屋租賃業，違反臺
北市土地使用分區之都市計畫規定一事，以臺北市政府1999陳情系統訴請被告依法裁處，被告就原告之陳情事項，業以系爭回復信說明略以：「...有關您反應本市○○區○○路0巷00號建物，針對搭設攝影棚從事拍照、攝影業務及房屋租賃業疑違反土地使用分區一事，本局說明如下：一、依『臺北市各項違反都市計畫法案件處理原則』，各權責機關稽查有實際營業或行為且確認其態樣者，應通報本局辦理，惟本案前經本市商業處多次來函所附之商業訪視紀錄簡表，訪查結果皆為大門深鎖，惟因營業態樣具有變動性，又商業行為是否有違反都市計畫法係以現場實際營業態樣為準，故本局前於109年8月6日函請本府權責機關依上開處理原則派員至現場稽查確認現場實際營業態樣，經本府文化局通報，該局於109年8月12日派員至現場稽查案址屬私人住家內從事私人行為並無對外營業之情事，故無涉及都市計畫法等相關規定。二、依行政程序法第173條規定，人民陳情案件有下列情形之一者，得不予處理：『...二、同一事由，經予以適當處理，並已明確答覆後，而仍一再陳情者。...』本案已依現行規定予以妥適處理，倘日後您以同一事由再次陳情，無法提出新事證，本局將依上述規定不再答覆。」，核其內容純屬事實敘述及理由說明之觀念通知（見本院卷第21頁），未對原告直接產生法律上規制效果，並非行政處分。是原告對於非行政處分提起撤銷訴訟，屬行政訴訟法第107條第1項第10款後段所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予駁回。
㈡、原告請求被告應依都市計畫法第79條作成裁罰行政處分，並無公法上請求權，原告前述之陳情非屬行政訴訟法第5條規定得提起課予義務訴訟之「人民依法申請之案件」，是原告提起課予義務訴訟，訴請被告作成如其聲明所示之特定內容行政處分，欠缺公法上請求權，自無理由，應予駁回。
⒈按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之規定
，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。次按行政訴訟以保障人民權益為宗旨，為同法第1條第1句揭櫫在案。個人之是否具有公法上權利或法律上利益之認定，參照司法院釋字第469號解釋，係採保護規範說為理論基礎，應指法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（參照上述解釋理由書）為判斷標準。人民如無法律上之請求權，其聲請（申請）、陳情或檢舉僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉之答覆自非行政處分。是人民欠缺公法上權益，即不得提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟、給付訴訟）。
2.又按「（第1項）人 民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。而此類訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
3.經查：本件原告訴請被告應作成依都市計畫法第79條裁罰使用人、管理人、和建物所有權人6萬至30萬的行政處分；以及被告應作成依都市計畫法第79條裁處使用人、管理人、和建物所有權人停止在案址從事房屋租賃業或作為攝影棚拍戲拍照的行政處分。核其內容，即請求行政機關即被告作成上開內容之行政處分，揆諸前揭說明，原告須對於行政機關即被告享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。本件原告主張對被告之公法上請求權之依據為：都市計畫法第34條、第38條及第79條等規定。惟查：
（1）按都市計畫法第1條規定：「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」、第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、第38條規定：「特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用。」。第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」，足見此一法律係國家為維持都市計畫之規劃所作之規定，而同法第79條則規定人民違反此一規定時，主管機關所得據以處理、處罰之規定。故都市計畫法等前揭規定，係國家有關都市計畫之管理規定，而非屬人民之權利。因此，縱或因他人違反都市計畫法第79條第1項之規定，且其結果，亦足以影響生活於週邊之人。然因人民對於都市計畫法第79條之規定之遵守結果，所造成他人利益之情形，究屬反射利益。而現行法中，又無法律規定人民於第三人違反都市計畫法第79條之規定時，得由可能利益受影響之第三人以主管機關為被告，請求主管機關對於違法使用之建築物予以拆除、改建、停止使用或恢復原狀之權利。是依前開說明，於建築物或土地違反都市計畫法或內政部、直轄市、縣（市）政府依本法所發布之命令者，鄰近之土地所有權人，縱有實際上之損害時，亦僅得以檢舉之方法，促使主管機關依相關法令之規定處理，而不得逕行據以提起行政訴訟，訴請拆除或裁罰（最高行政法院93年度判字第1585號判決意旨參照）。
（2）另都市計畫法之立法目的乃為改善居民生活環境，並促進市、鄉街有計畫之均衡發展，此觀都市計畫法第1條規定自明；由此觀之，都市計畫法原則上係主管機關在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，藉以改善居民生活環境，並促進市、鄉、鎮街有計畫之均衡發展，是主管機關於擬定特定地區之都市計畫前，必已先對該特定地區之地理環境、經濟狀況、居民型態等詳為調查審視後，始得對該地區之管理及使用作一完整之規劃，並非以保護鄰近居民為目的，參以都市計畫法第79條第1項規定可知，其規範之目的在課予土地或建築物所有權人或使用人等對土地建築物合法使用之義務，以期減少公共安全之災害，於土地或建築物所有權人或使用人等違反管制之規定時，主管機關除得據以科處罰鍰之外，尚有勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之處分方式，必要時亦得採取停止供水供電、封閉或強制拆除以恢復原狀，然此均係促使違規使用土地及建築物之所有權人或使用人儘速改善更正之手段，其手段之行使仍有裁量之餘地，核與司法院釋字第469號解釋無裁量權之情形尚不相同；則倘若主管機關對於違反都市計畫法使用管制規定者課處罰鍰或採取強制拆除之措施，因而造成第三人利益之情形，究屬反射利益，尚非屬於人民得直接請求國家作為之權利。故依前開說明，於他人違反都市計畫法規定時，縱第三人受到實際之損害，亦僅得以檢舉之方法，促使主管機關依相關法令之規定處理，而因「檢舉」並非第三人之公法上權利或義務，核其性質僅屬「陳情」之事實行為，故主管機關並無對於檢舉案件均須作成行政處分之義務。
（3）承上，都市計畫法第79條規定，未賦予原告得請求被告作成對系爭建築之所有人處以罰鍰，以及勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀之請求權；而被告是否對於違反都市計畫法規定者，裁處罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，或因屆期不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，如上所述，既有裁量權，且縱予以裁處罰鍰並限期改善；或因屆期仍未改善而繼續使用者，連續處罰，並限期停止其使用，原告亦僅有反射利益，並無直接之法律上利益，且法律亦未賦予原告有此請求權，則被告對原告之陳情及檢舉，自僅將處理經過通知原告即可，尚無依原告檢舉內容，對其檢舉對象作成行政處分之作為義務。足見都市計畫法第79條規定，均非為保障特定人而設之規定，自難謂被告依上開規定，對原告負有特定作為義務而無不作為之情形。是原告所為之上開陳情，核其性質非屬人民依法有權請求行政機關作為之「依法申請案件」，而係行政程序法第168條所規定「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向行政機關陳情」之範疇，屬陳情之性質，僅發生促請行政機關發動職權裁量是否為特定行為之效力，行政機關並無依原告陳情之內容為准駁或作為之法定義務。此等事項依行政程序法規定固屬得提出陳情之事項，然因行政機關對於所詢事項之答復，僅為單純理由之說明，並非所謂「就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」，被告就原告關於行政違失舉發或行政上權益維護之陳情，即不生行政訴訟法第5條所稱人民「依法申請」案件，怠為行政處分或為否准行政處分之狀況。
4.至原告另主張依據土地使用分區管制自治條例第75條規定請求，查本條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定本自治條例。」第75條規定：「在保護區內得為下列規定之使用：一、允許使用：第四十九組：農藝及園藝業。二、附條件允許使用（一）第四組：托兒教保服務設施。（二）第六組：社區遊憩設施。（三）第八組：社會福利設施。（四）第十組：社區安全設施。（五）第十二組：公用事業設施。（六）第十三組：公務機關。（七）第十六組：文康設施之（四）區民、里民及社區活動中心（場所）。.......（十八）第五十五組：公害嚴重之工業之公共危險物品儲藏、分裝業及高壓氣體儲藏、分裝業。」此乃規劃土地使用分區之管理規定，亦非原告得主張之公法上請求權基礎。原告又主張依據住宅法第53條、第60條及民法第774條，按住宅法第53條規定：「居住為基本人權，其內涵應參照經濟社會文化權利國際公約、公民與政治權利國際公約，及經濟社會文化權利委員會與人權事務委員會所作之相關意見與解釋。」第60條規定：「未依公寓大廈管理條例成立管理委員會或推選管理負責人及完成報備之原由政府直接興建之國民住宅社區，自本法施行之日起，其社區管理維護依公寓大廈管理條例之規定辦理。」民法第774條規定：「土地所有人經營事業或行使其所有權，應注意防免鄰地之損害。」，以及憲法第10條、第15條、第16條、第22條、第23條，兩公約施行法第4條，經濟社會文化權利國際公約第11條，公民與政治權利國際公約第17條規定，均非原告得主張被告應依都市計畫法作成行政處分之公法上請求權，原告自不得對被告提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟。是以，本件原告訴請被告應作成裁罰使用人、管理人、和建物所有權人6萬至30萬的行政處分；以及被告應作成依都市計畫法第79條裁處使用人、管理人、和建物所有權人停止在案址從事房屋租賃業或作為攝影棚拍戲拍照的行政處分，尚乏公法上請求權之依據，揆諸前揭說明，足見本件原告提起本件課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權，而不應准許。
六、綜上，原告提起本件撤銷訴訟及課予義務訴訟，既無公法上請求權，且被告於單一陳情系統所為之系爭回復信並非行政處分，訴願決定不予受理，並無違誤，原告徒執前詞，訴請撤銷系爭回復信及訴願決定，並求為判決被告應依都市計畫法第79條作成裁罰處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 7 月 27 日
行政訴訟庭 法 官 張瑜鳳以上正本係依原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。中 華 民 國 111 年 7 月 27 日
書記官 林劭威