臺灣臺北地方法院行政訴訟判決111年度簡字第84號111年11月16日言詞辯論終結原 告 王友學被 告 國家發展委員會代 表 人 龔明鑫訴訟代理人 簡宏明律師上列當事人間嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難產業事業紓困振興辦法事件，原告不服行政院民國111年2月24日院臺訴字第1110163523號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：按「訴訟代理人就其受委任之事件，有為一切訴訟行為之權。但捨棄、認諾、撤回、和解、提起反訴、上訴或再審之訴及選任代理人，非受特別委任不得為之。」、「行政法院除依前條規定駁回原告之訴或移送者外，應將訴狀送達於被告。並得命被告以答辯狀陳述意見。原處分機關、被告機關或受理訴願機關經行政法院通知後，應於十日內將卷證送交行政法院。」，行政訴訟法第51條第1項、第108條分別定有明文；次按「依行政訴訟法第58條規定，代表人應於書狀內簽名或蓋章，行政機關之代表人仍應於書狀內簽名或蓋私章（本院90年11月份聯席會決議參照），係就當事人書狀之形式所為之規定及決議。惟依司法院院字第2478號解釋：『民事訴訟法第69條（行政訴訟法第50條參照）之委任書，為證明授與訴訟代理權之文書，……委任書為民事訴訟法所稱書證之一種，而非同法所稱之當事人書狀……』。當事人為機關之案件，該機關委任訴訟代理人之委任書，應無行政訴訟法第58條規定及前開本院決議之適用。該委任書如已蓋用機關印信及機關首長職章者，依公文程式條例第3條規定，已得認機關首長有代表機關為該委任行為之意思，故雖未由機關首長簽名或蓋用私章，其程式應為合法。」（參照最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議〈一〉決議）。查被告之訴訟代理人係被告所委任者，此有委任書1紙（本院卷第137頁）在卷足憑，而該委任書已蓋用機關印信及機關首長職章，據之自得認機關首長有代表機關為該委任行為之意思，原告主張被告書狀未蓋機關及代表人印信，不合法定程式云云，自無足採。
貳、實體事項：
一、爭訟概要：被告產業創新條例第30條第5款規定訂定之「國家發展委員會辦理地方創生事業振興票券實施作業要點」（下稱系爭作業要點），配合行政院振興五倍券方案，推出票券面額新臺幣（下同）500元加碼地方創生券（下稱地方創生券）。原告於民國110年9月22日上午11時23分39秒在振興五倍券共通平臺完成勾選「地方創生券」參與抽籤，嗣被告於110年10月15日、110年10月22日、110年10月29日及110年11月5日上午公開抽籤，原告均未中籤。原告不服抽籤結果，提起訴願，經行政院以111年2月24日院臺訴字第1110163523號訴願決定駁回，原告仍不服，於111年4月29日向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
(一)主張要旨：
1.原告為依法申請地方創生券：原告於110年9月22日11時23分39秒，透過振興五倍券網站，完成登記申請地方創生券程序，依據系爭作業要點第6點第1項第1款規定，原告已踐行向被告提出之申請地方創生券之行政程序，符合「依法申請」之要件。
2.被告無產業創新條例相關事務之管轄權限：被告非產業創新條例之中央主管機關，產業創新條例第30條亦未授予被告授權訂定相關法令。以此作為本件之法源，有違行政程序法第11條管轄權之規定，且有違授權明確性之要求。
3.原告享主觀公權力，具訴訟權能：按系爭作業要點第1點規定，地方創生券之行政目的為透過獎勵民眾持地方創生券至符合地方創生政策内涵之店家消費，以促進地方創生相關事業體長期穩定發展，為地方經濟注入新動能。是被告依系爭作業要點辦理補助人民地方創生券之業務，乃執行依法規之行政任務，該法規賦予行政機關具體實現補助之振興義務，形成人民對行政機關行使地方創生券之請求權。又依系爭作業要點第6點第5款之規定，地方創生券係受益人享有之財產，被告授與地方創生券應為法律上所保障之利益，已非情感上或事實上之利害關係，因而「地方創生券」係保護個別人民權利之享有主觀公權利之行政措施，並非反射利益。依系爭作業要點第5點第1款，原告係於國内現有戶籍之國民，係地方創生券規範之保護權利主體，故原告享主觀公權力，具訴訟權能。
4.被告以抽籤方式決定地方創生券之取得人，違反法律保留原則：
紓困振興特別條例所規範給付行政，相較直接限制人民權益之行政措施，其受法律規範之密度雖較寬鬆，但涉及公共利益仍以法律依據為必要，被告以法律位階未明之系爭作業要點，增加法律未規範之「抽籤」方法，恣意排除人民受給付之利益，不以法規訂定地方創生券相關規範及抽籤方式，有違法律保留原則。又產業創新條例第30條第5款非作用法之規範，僅屬預算之性質，是該法規雖為地方創生券之財務行為授權規範，但不得單獨作為對外行政行為之授權規範。另關於本件法源，因紓困振興特別條例施行細則已明定適用至110年6月30日，但地方創生券因嗣後使用狀況不如預期，被告即宣布延期至8月份，是地方創生券的法源應只有產業創新條例第30條。
5.被告以抽籤方式決定地方創生券之取得人，違反平等原則：被告以抽籤方式分配地方創生券，僅以「中籤」、「未中籤」之分類形成之差別待遇，顯與振興目的間未有任何實質關聯性，且未有理由支持以抽籤之分類方法係契合行政目的之手段，實難憑據抽籤為正當差別待遇之分類，有違平等原則。
6.被告以抽籤方式決定地方創生券之取得人，有裁量瑕疵：被告逕以抽籤機率作為決定民眾申請地方創生券之標準，此舉混雜與振興措施目的無關之考慮，將人民公法上權利交由電腦抽籤，不僅無關獎勵一般人民於相關產業消費，亦無涉相關產業等措施，違背振興立法目的，不符合行政目的之行政裁量，難謂無裁量濫用。又被告交由電腦程式隨機抽籤，迴避對民眾地方創生券申請之具體審查，此舉便宜行事、怠於作為，罔顧民眾之權利，將其他於規定時間內完成遞交之申請棄如敝屣，自有裁量怠惰。
7.確認被告否准發給地方創生券之處分為違法：行政處分之內容已完全實現而無回復原狀可能，此種情形與行政處分已執行完畢而無回復原狀可能之情形相同，故應許依行政訴訟法第6條第1項後段規定提起確認該處分違法之訴訟以保障其權利，最高行政法院99年度10月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照。疫情趨勢反覆無常，為避免被告未來仍逕以抽籤作成授益處分之准駁措施，原告有受重複相同方式不利益處分之危險，故提起確認行政處分違法之訴，藉以防止原告將來又遭受相同方式違法處分侵害之危險，盼以確認判決，對於往後行政機關之行為產生拘束力。
（二）聲明：
1.先位聲明：①訴願決定及原處分均撤銷。
②被告應對原告民國110年9月22日上午11時23分39秒申請地方創生券事件，作成合義務性裁量處分。
2.備位聲明：確認被告於民國110年10月15日、110年10月22日、110年10月29日及110年11月5日對原告以抽籤作成否准發給地方創生券之處分均違法。
三、被告則以：
(一)主張要旨：
1.被告得依法辦理地方創生券業務：被告配合行政院振興行政院振興五倍券方案，依產業創新條例第30條第5款、紓困振興特別條例第9條第3項規定，經行政院專案核准，以國家發展基金支應經費，發行地方創生券，鼓勵民眾共同支持、振興地方創生店家，又為利該地方創生券專案之執行，就該券申請及領取之程序、條件及其使用方式等，訂定系爭作業要點，係依法辦理地方創生券業務，且為有權辦理機關。
2.原告並無請求被告應發給創生券之公法上請求權：依系爭作業要點第1點及紓困振興特别條例第9條之規定，紓困振興之對象為符合地方創生政策內涵之店家，目的係為達成協助創生產業復甦、振興創生產業之公共利益，其發放地方創生券僅係達成協助創生產業復甦、振興創生產業之手段，並非賦予原告享有請求被告發放地方創生券之公法上請求權，本件原告請求被告就其申請作成合義務性之裁量處分，即欠缺公法上請求權基礎。
3.被告以抽籤方式決定地方創生券之取得人，未違法律保留原則：
經核系爭作業要點第5、6點規定，乃就地方創生券之申請註冊、領取及使用方式，所為之細節性、技術性事項之規定，目的係為達成促進產業創新改善義務環境，提升產業競爭力，及為有效防治COVID-19，維護人民健康，並因應其對國內經濟、社會之衝擊。系爭作業要點之訂定，既無悖離產業創新條例、紓困振興特别條例之處，且為就辦理創生產業之改善產業環境，提升競爭力、紓困振興等業務之細節性、技術性事項，所訂定之行政規則，系爭作業要點無悖於法律保留原則。
4.被告以抽籤方式決定地方創生券之取得人，未違平等原則：查被告依系爭作業要點第5、6點規定賦予參加抽籤之資格，就該等參加抽籤資格而言，並無差別對待，故無違反平等原則；另本件地方創生券之核發，乃為達成促進產業創新、改善產業環境、提升產業競爭力，為有效防治COVID-19，維護人民健康，並因應其對國內經濟、社會之衝擊之目的，加以預算有限，申請人數復多，故被告基於行政效率之考慮及自我實現行政目的之職能，乃選擇以抽籤方式達成其施政目標，洵屬合理且適法，與平等原則無違。
5.被告以抽籤方式決定地方創生券之取得人，無裁量瑕疵：本件以抽籤方式決定地方創生券之發給對象，係依產業發展條例第30條第5款、紓困振興條例第9條、系爭作業要點第5、6點之規定而為，核屬依法行政；至於被告係以中籤與否為地方創生券發放與否之標準，則中籤者即應發給，未中籤者則不予發給，被告就此並無裁量餘地，自無裁量濫用、裁量怠惰之裁量瑕疵。
6.原告不得提起備位聲明之確認訴訟，請求亦無確認利益：原告就本件請求確認之處分，業已就同一事件提起訴願、撤銷訴訟及課予義務訴訟，則原告於備位聲明請求確認行政處分違法，顯違反行政訴訟法第6條第3項規定。又地方創生券發行之目的，係就創生事業提供紓困振興，非對全體國民紓困，而原告就地方創生券既無請求被告發給之公法上請求權存在，則被告不予發給，難認對原告有任何損害發生，其主觀上法律上地位之不安，實無從以確定判決除去，原告此部分聲明，並無確認利益。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原告就地方創生券之發放，有無公法上請求權及確認利益？
（二）被告地方創生券之發放是否合法？
五、本院之判斷：
（一）爭訟概要欄所載之事實，據為二造所不爭執，且有加碼券登記結果列印畫面影本（本院卷第45頁）、訴願決定書（本院卷第47-53頁）、五倍券官網說明（訴願卷第15-16頁）、被告就地方創生券之網頁資料、110年9月16日新聞稿、公開抽籤之中獎號碼（訴願卷第17-33頁），上開事實自堪認定。
（二）依產業創新條例（下稱產創條例）第29條、第30條第5項分別規定：「為加速產業創新加值，促進經濟轉型及國家發展，行政院應設置國家發展基金」、「國家發展基金之用途如下：……五、其他經行政院專案核准者。」，行政院復依上開規定授權制訂之行政院國家發展基金收支保管及運用辦法第3條第1項規定：「本基金之主管機關為行政院，管理機關為國家發展委員會」可知，國家發展基金（下稱國發基金）之主管機關為行政院、管理機關為被告，是被告自得依產創條例第30條第5項之規定，經行政院專案核准後，將國家發展基金用於發行地方創生券。原告主張被告無產業創新條例事務之管轄權限云云，應有誤會。
（三）原告先位聲明部分，欠缺公法上之請求權基礎，不具備訴之利益：
1.按「行政訴訟法第5條課予義務訴訟乃以人民對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許」（參照最高行政法院107年度判字第468號判決意旨參照）。查原告先位聲明部分，係提起課予義務訴訟，然地方創生券係被告配合「振興五倍券」而基於「中央政府嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別預算」所編列之特別預算（措施性法律），而為協助產業復甦、振興產業之手段，並非賦予原告享有請求被告發放地方創生券或如何選擇發放對象之公法上請求權，此參諸系爭作業要點第1點即明訂：「為協助振興受嚴重特殊傳染性肺炎影響發生營運困難之地方創生相關事業，配合行政院振興經濟五倍券政策，推動地方創生券(以下簡稱本券)，透過獎勵民眾持本券至符合地方創生政策內涵之店家消費，促進地方創生相關事業體長期穩定發展，為地方經濟注入新動能」可知，系爭作業要點發放地方創生券，僅係透過獎勵人民至特定地方產業消費之手段，達到振興地方創生事業之目的。換言之，系爭作業要點之立法目的並非對特定人民為「紓困」，而應係為「振興」總體地方創生產業所制訂，系爭作業要點第1點、第5點所定獎勵措施，獎勵我國國民、居民至地方創生產業相關店家消費，僅係為達成上開立法目的所制訂之手段，並非規定全體國民或居民都有參與此項振興、獎勵措施的權利或義務，自無從依上開規定得出全體國民、居民都有獲得獎勵措施的權利或利益。從而，原告對「地方創生券」之發放並無公法上請求權基礎，其提起前揭課予義務訴訟，自難准許。
2、次按，訴為裁判權發動之前提要件，原告之請求，須有利用國家裁判制度解決之實際價值與必要性始可，此即訴之利益。如原告並無請求行政法院判斷之具體實益，即係欠缺權利保護必要，而無訴之利益。經查，依系爭作業要點第2點第3款：「地方創生券之使用期間為110年12月1日至111年4月30日」（本院卷第84頁），是不論本院是否准許原告先位之聲明，對原告已無具體實益，是原告提起此部分之課予義務訴訟，亦因欠缺權利保護必要，而無訴之利益，應予駁回。
（四）原告備位之訴部分，無確認利益：
1.按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，行政訴訟法第6條第1項定有明文；次按「所謂『即受確認判決之法律上利益』一詞，乃人民對於法院之確認判決，不僅須有『法律上』利益，且此不確定之法律狀態，必須現已存在或立即到來；是凡過去或未來之受害或有受害之虞者，則皆不得提起。」（參照最高行政法院99年度判字第937號判決）。
2.查原告以「為避免行政機關將來重複作出相同之違法行政處分」為由，主張其就本案有確認利益云云。然原告並無請求被告發放地方創生券或如何選擇發放對象之公法上請求權，業如前述，是即難認其有公法上之權利受侵害之危險。再者，被告未來是否再辦理地方創生券或類似補助，僅屬將來可能發生，但非現已存在或立即到來，故縱使過去或未來之受害或有受害之虞者，均不具備確認利益而不得提起確認訴訟。是原告上開主張，難認可採。
（五）原告另以被告所為違反法律保留原則、平等原則，且有裁量瑕疵，而屬違法云云。惟查：
1.按司法院釋字第443號解釋：「若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然」，釋字第614號解釋：「憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。給付行政措施如未限制人民之自由權利，固尚難謂與憲法第23條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違，惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令」；又所謂涉及公共利益之重大事項，例如：釋字第753號解釋：「全民健保特約內容涉及全民健保制度能否健全運作者，攸關國家能否提供完善之醫療服務，以增進全體國民健康，事涉憲法對全民生存權與健康權之保障，屬公共利益之重大事項」，釋字第707號解釋：「教師待遇之高低，包括其敘薪核計，關係教師生活之保障，除屬憲法第15條財產權之保障外，亦屬涉及公共利益之重大事項」，釋字第614號解釋：「曾任公營事業人員轉任公務人員時，其退休相關權益乃涉及公共利益之重大事項」。經查，地方創生券係被告基於產創條例第30條第1項第5款之規定，配合行政院振興經濟五倍券之政策，為振興受疫情影響發生營運困難之地方創生事業之手段，並非對全體國民予以紓困，已如前述，是被告為達上開振興地方創生產業之目的，就其地方創生券發放之給付行政措施，於110年10月12日訂定系爭作業要點，以規範其細節性、技術性事項，並在行政院公報第27卷第192期公告（本院卷第320-322頁），於法無違。原告指摘被告所為違反法律保留原則部分，不足為採。
2.按釋字第485號解釋：「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待」。查被告依系爭作業要點及相關辦法所載，在110年10月29日前，至振興五倍券官方網站（https://5000.gov.tw/）登記參與意願，完成註冊程序之民眾均可參加地方創生券之抽籤， 就該等參加抽籤資格者而言，並無差別待遇；至於被告是否發給地方創生券既係取決於抽籤之結果，此即足以作為差別待遇（發給與否）之正當理由，亦無違反「平等原則」；況地方創生券屬給付行政措施，被告自得基於其行政之積極性、公益性，並衡量預算之金額，而就發給人數、發給對象、給付內容等事項具有其自由形成之空間。至於原告雖指稱「抽籤」方式非屬差別待遇之正當理由；然行政講究主動、積極與效率，尤其本案地方創生券發給措施，乃係為協助振興受肺炎疫情影響發生營運困難之地方創生相關產業，故其行政效率之考量尤屬重要，是於法律許可之多種作為方式中，被告基於行政效率之考慮及自我實現行政目的之職能，乃選擇上開行政作為之手段（含抽籤）以達成其施政目標，洵屬合理且適法。原告指摘被告違反平等原則，亦屬無據。
3.行政程序法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」；又「行政裁量，係指行政機關經法律授權，於法律構成要件實現時，得決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發生何種效果，如無法律授權即無裁量可言。裁量之目的在實現個案正義，裁量之行使，自以主管機關就個案作成為原則。因之，行政機關依法行使法律賦予之裁量權，除其裁量有明顯權限濫用或逾越法定之裁量範圍或不符法規授權之目的之情形外，行政法院基本上應予尊重其裁量權（最高行政法院102年度判字第686號判決意旨參照）。國家發展基金之用途依產創條例第30條第5款及系爭作業要點之規定，被告就國發基金之使用及振興地方創生產業手段之選擇，依法應有裁量權，況被告以抽籤方式發放地方創生券，並無違反平等原則，已如前述。原告空言指摘被告以抽籤方式發放有裁量瑕疵云云，難認可採。
（六）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決結果不生影響，爰毋庸一一再加論述，爰併敘明。
六、結論：原告所訴各節，並無可採，其徒執前詞，訴請判決如先、備位聲明所示，均無理由，應予駁回。本件第一審裁判費，應由敗訴之原告負擔，爰判決如主文第2項所示。
中 華 民 國 111 年 12 月 15 日
行政訴訟庭 法 官 林敬超以上正本係依原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實）。
其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內，向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元；如未按期補提上訴理由書，則逕以裁定駁回上訴。
中 華 民 國 111 年 12 月 16 日
書記官 林劭威