臺灣臺北地方法院刑事判決 八十八年度易字第二八五三號
公 訴 人 臺灣臺北地方法院檢察署檢察官被 告 甲○○選任辯護人 莊國明右列被告因違反區域計畫法案件，經檢察官提起公訴（八十八年度偵字第一八八０一號），本院判決如左：
主 文甲○○無罪。
理 由
一、公訴意旨略以：被告甲○○明知坐落臺北縣新店市○○段十分小段一九三、一九四地號土地係高泉春（另為不起訴處分）所有屬山坡地保育區暫未編定用地，仍自民國七十八年間起未依規定申請容許使用，違反管制使用該土地，搭建房舍，闢建為養雞場，經臺北縣政府依區域計畫法第二十一條規定，於八十八年四月二十八日以八八北府地四字第一四八七一六號函，通知被告於文到十五日內恢復原編定使用，屆期仍未恢復原編定使用，因認被告涉有區域計畫法第二十二條之罪嫌。
二、按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得推定其犯罪事實；又不能證明被告犯罪者，應諭知無罪之判決，刑事訴訟法第一百五十四條、第三百零一條第一項分別定有明文。
三、公訴人認被告甲○○涉犯區域計畫法第二十二條，無非以送達證書、現場照片、地籍圖、土地登記謄本、臺北縣政府行政罰鍰裁決書、違規使用查報與取締會勘紀錄等為依據。訊據被告堅詞否認涉有公訴人所指之違反區域計畫法犯行，辯稱：臺北縣新店市○○段十分小段一九三、一九四地號土地屬於山坡地保育區暫未編定使用之土地，依「非都市土地使用規則」第七條規定，山坡地範圍內山坡地保育區未編定使用地之類別前，適用林業用地之管制，林業用地容許使用之項目，包括林業使用及其設施、農舍及休閒農業設施，伊於前開土地搭建之房屋屬於農舍，雞寮則屬於休閒農業設施，符合容許使用項目之規定，並未違反管制；另臺北縣政府八十八年四月二十八日八八北府地四字第一四八七一六號函寄達臺北市○○路○段○○巷○弄○號釋道素食自助餐店，該址係伊妻經營自助餐店，惟伊妻並未將該公函轉交予伊，伊未接獲上開限期恢復土地使用原狀之通知；況該公函以「副本」通知伊，副知之目的係告知土地所有權人高泉春其土地遭人違反使用，使其善盡管理土地之責，伊既非受催告限期變更使用或拆除建物之對象，應無拆除建物恢復原狀之作為義務，並無違反區域計畫法第二十一條等語。
四、經查：
（一）臺北縣新店市○○段十分小段一九三、一九四地號二筆土地於七十年二月十四日七十北府地四字第三二一一號函辦理非都市土地使用編定公告為山坡地保育區暫未編定用地，有臺北縣政府八十九年五月二十五日八九北府地用字第一八二三四二號函及檢附之該等土地登記簿謄本在卷可稽，堪認該等土地已依區域計畫法第十五條第一項之規定，由臺北縣政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制屬實。另被告於上開二筆土地上搭蓋房舍、闢建養雞場之事實，亦經臺北縣新店市公所勘查無訛，攝有照片五幀，並據被告坦認無誤在卷。
（二）臺北縣政府未依區域計畫法第二十一條第一項後段之規定，限期令被告變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，核與同法第二十二條規定之構成要件不合：
１按區域計畫公告實施後，不屬區域計畫法第十一條之非都市土地，應由有關直
轄市或縣市政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制；變更之程序亦同，其管制規則，由中央主管機關定之；違反前開規定管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀；又違反前揭規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役，區域計畫法第十五條第一項、第二十一條第一項、第二十二條分別定有明文。
２經查臺北縣政府於八十八年四月二十八日以八八北府地四字第一四八七一六號
函通知臺北縣新店市○○段十分小段一九三、一九四地號土地所有人高泉春，表示：「台端所有臺北縣新店市○○段十分小段一九三、一九四地號土地係屬山坡地保育區暫未編定用地，經查該地號土地未依規定申請容許使用手續，遭人擅自搭建房舍，已違反非都市土地使用編定，依區域計畫法第二十一條規定，請於文到十五日內恢復原狀，如未能於限期內恢復原狀，屆時將依同法第二十二條規定移送法院處理，請查照」，該函雖以副本副知違規使用人即被告，惟其副知目的係告知土地所有權人高泉春其土地遭何人違反使用，請其善盡管理土地之責，此有臺北縣政府九十年三月二十二日九十北府地用字第０八六七四七號函在卷可憑，堪認臺北縣政府非以該函通知被告，限期令被告變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀；被告所辯伊非受催告限期變更使用或拆除建物之對象，無拆除建物恢復原狀之作為義務，是無違反區域計畫法第二十二條之行為等語，尚非無據。
（三）又被告於臺北縣新店市○○段十分小段一九三、一九四地號土地上搭蓋之地上物，屬「非都市土地使用管制規則」附表一第六種林業用地容許使用項目之「農舍」及「休閒農業設施」，是無違反土地使用管制情形：
１「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」違反法律保留原則，不應作為刑事處罰之依據：
⑴按司法院大法官會議釋字第四四四號解釋釋示：「區域計畫法係為促進土地
及天然資源之保育利用、改善生活環境、增進公共利益而制定，其第二條後段謂：『本法未規定者，適用其他法律』，凡符合本法立法目的之其他法律，均在適用之列。內政部訂定之非都市土地使用管制規則即本此於第六條第一項規定：『經編定為某種使用之土地，應依容許使用之項目使用。但其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定。』中華民國八十四年六月七日修正發布之臺灣省非都市土地容許使用執行要點第二十五點規定：『在水質、水量保護區規定範圍內，不得新設立畜牧場者，不得同意畜牧設施使用』，係為執行自來水法及水汙染防治法，乃按本項但書之意旨，就某種使用土地應否依容許使用之項目使用或應否禁止或限制其使用為具體明確之例示規定，此亦為實現前揭之立法目的所必要，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第十五條保障人民財產權之意旨及第二十三條法律保留原則尚無牴觸」等語，是以國家為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，而基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，固得訂定符合社會需要之土地使用保育政策，而制定區域發展計畫，在區域計畫公告實施後，屬於「區域計畫法」第十一條規定之土地，應由都市計畫主管機關依法擬定或辦理變更，而不屬於該法第十一條之非都市土地，則應依同法第十五條第一項之規定，由有關直轄市或縣市政府按照非都市土地分區使用計畫製定非都市土地分區使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制，變更之程序亦同；其管制規則，由中央主管機關定之。
⑵內政部即依據「區域計畫法」第十五條第一項規定，訂定發布「非都市土地
使用管制規則」，將非都市土地依照區域計畫法施行細則規定，劃分為九種使用區，並依其使用區之性質編定成十八種用地，依照土地使用種類與使用性質進行管制。該「非都市土地使用管制規則」第六條第一項規定：非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用：：；同條第二項則規定：前項容許使用及臨時性設施，其他法律有禁止或限制使用之規定者，依其規定；同條第三項則規定：各種使用地容許使用之項目如該規則之附表一所示。則依上開規定，非都市土地經編定為特定使用類別後，除如自來水法、山坡地保育利用條例、水土保持法等其他法律有禁止或限制使用之規定外，土地使用人即可依其容許使用之項目使用其土地，並無規定土地使用人依容許使用目的使用土地時，尚應辦理容許手續之限制；亦即土地使用人如將土地供作為使用編定種類以外之用途使用，固有違反「區域計畫法」管制之事實，但如土地使用人依照該非都市土地使用管制規則容許使用之用途使用土地，則不能謂其有違反「區域計畫法」之管制行為。
⑶惟九十年三月二十六日修正前之「非都市土地使用管制規則」於第六條第三
項授權各省市政府訂定非都市土地容許使用執行要點，臺灣省政府即依據前揭規定，於八十六年八月十四日以八六府地四字第七四六六四號函修正發布「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」，其中第四點規定：使用各種使用地，屬容許使用範圍，且未涉及建築行為或變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理容許使用手續；第五點則規定：建築農舍，應依實施區域計畫地區建築管理辦法有關規定辦理，不另辦理容許用手續，該等規定雖係基於公共利益之考慮，必須先經主管機關就各別之土地區位、環境及鄰近使用等分別審查使用人之土地使用計畫，並經主管機關核准容許其將土地供容許使用之用途後，方得將該土地供容許使用之用途使用，而對於土地之使用予以事前之管制，以補劃定使用編定時，對於特定或個別土地之使用不能周全之缺失；然前揭內政部訂定之「非都市土地使用管制規則」第六條第三項僅係授權省市政府就辦理各種使用地容許使用案件之申請、審查、核定事項，可擬定非都市土地容許使用執行要點，於報經內政部核定後作為其執行之準據，不惟並未在該使用管制規則中自行規定依照使用分區編定項目使用土地者，仍應向主管機關申請容許或許可後，始得依編定項目使用土地，亦未授權省市政府得於其所訂定之執行要點中增加按照使用分區編定項目使用土地應經申請容許或許可之規定，而臺灣省政府則在其所訂定之前揭「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」第四點中竟增列前揭除未涉及建築行為或變更地形地貌者應辦理容許手續之規定，同要點第五點則規定建築農舍，應依實施區域計畫地區建築管理辦法有關規定辦理申請許可手續，已有逾越其母法即「非都市土地使用管制規則」授權範圍。
⑷簡言之，「區域計畫法」及「非都市土地使用管制規則」就土地使用人於容
許使用範圍內使用土地，如有涉及建築行為或變更地形地貌時，均無須事先向主管機關辦理容許使用手續，並經主管機關核准容許使用之申請後，始可使用土地之規定，惟「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」第四、五點卻規定須事先向主管機關辦理容許使用手續或申請許可，並經主管機關核准容許使用或許可之申請後，始可使用土地之規定，使土地使用人依據母法即「區域計畫法」及「非都市土地使用管制規則」已可依照使用編定項目使用其土地，反因為執行母法而訂定之子法即「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」之限制而不能使用，其不合理之處甚為顯然，「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」第四、五點之規定，顯係逾越「區域計畫法」第十五條第一項及「非都市土地使用管制規則」第六條第一項、第二項規定之授權，而增加法律所無之限制，且逾越母法之授權範圍，又涉及人民權利之限制，揆諸前開說明，仍有法律保留原則之適用，應以法律或法律具體明確授權之規定為依據，始得為之，而其逾越母法授權範圍以外之規定，尚難認為其有拘束人民之效力。以「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」作為補充前揭區域計畫法第二十二條對土地使用人處以刑事處分之犯罪構成要件之依據，實難認為適法，法院自不得在刑事案件中予以適用。
２經查：
⑴臺北縣新店市○○段十分小段一九三、一九四地號土地，於七十年間經臺北
縣政府編定公告為山坡地保育區暫未編定用地，已如前述，依「非都市土地使用管制規則」第七條之規定：「山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地之類別前，適用林業用地之管制」，是上開土地應容許為「非都市土地使用管制規則」附表一第六種林業用地容許使用項目之使用；惟其上搭蓋之地上物，是否屬於「非都市土地使用管制規則」附表一之容許使用項目設施，理應查明。經本院函詢臺北縣政府地政局、工務局、農業局上開問題後，臺北縣政府地政局即本案承辦單位以九十年三月二十二日九十北府地用子第０八六七四七號函覆：「『臺灣省非都市土地容許使用執行要點』第二點規定：各種使用地容許使用細目及主管機關（單位），除法令另有規定外，依附件一規定辦理，前項附件一所定容許使用細目下之許可使用細目設施，應由附二所列主管機關（單位）認定」，而依附表二所載，各種使用地容許使用項目、細目、設施，應由臺北縣政府工務局認定。惟臺北縣政府工務局於九十年六月六日以九十北工使字第Ｆ三六三八號函覆：「建築物未依建築法第二十五條第一項規定申請許可即擅自建造，應依違章建築處理辦法規定辦理，至於若加諸合法申請之建築物內部空間之活動行為，宜由農業主管機關於權責認定」等語，並未回覆本院所詢問題。至於臺北縣政府農務局則於九十年五月二十九日以九十北府農林字第一九五七０二號函覆以：「土地使用編定前現地既有農舍，依非都市土地使用管制規則第八條規定得為從來之使用；如編定後建築之農舍應依『臺灣省非都市土地容許使用執行要點』第五點辦理（即建築農舍者，應依實施區域計畫地區建築管理辦法有關規定辦理，不另辦理容許使用手續）」等語，該函與臺北縣政府工務局之回函同就使用各種使用地，應依法辦理（或無須辦理）容許使用手續或申請許可等課題為回覆，均未能就本院所詢「臺北縣新店市○○段十分小段一九三、一九四地號土地上搭蓋之地上物，是否屬於『非都市土地使用管制規則』附表一之容許使用項目設施」問題為認定回覆。
⑵惟證人即臺北縣政府農業局技士陳森雄到庭結證：我曾私底下到臺北縣新店
市○○段十分小段一九三、一九四地號土地勘查過，依非都市土地使用管制規則，山坡地保育區在未編定時使用地之類別前適用林業用地之管制，系爭土地上所蓋建物，其中房屋部分我認為屬於農舍，至於養雞場的部分，廣義來說是休閒農業設施，本案是臺北縣政府地政局移送，該局見解與農業局見解不完全一致，農業局不認為被告所蓋建物違反區域計畫法等語明確（見九十年一月十六日訊問筆錄），是應認被告於臺北縣新店市○○段十分小段一
九三、一九四地號土地上搭蓋之地上物，屬「非都市土地使用管制規則」附表一第六種林業用地容許使用項目之「農舍」及「休閒農業設施」，而無違反土地使用管制情事，核與區域計畫法之規定不符。至於被告在該等土地上搭蓋地上物，應否遵守「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」第四、五點辦理容許使用手續或申請許可，此係是否違反行政管制措施問題，如前所述；上開臺灣省政府所訂定之執行要點欠缺法律明確授權之依據，並逾越其所由訂定之法源所授權之範圍，逕行訂定涉及建築行為或變更地形地貌須辦理容許使用手續之要件，甚且須經各級主管機關核准始得使用土地，無異禁止或限制行為人就某種使用土地依容許使用之項目使用，與憲法保障人民財產權之意旨不符，且違背「區域計畫法」及「非都市土地使用管制規則」有關規定，自不得資為科處刑罰之依據，被告未辦理容許使用手續或申請許可，而逕行在前揭土地上搭建農舍、闢建養雞場，非屬區域計畫法第十五條第一項、第二十一條規範之內容，不得對之處以同法第二十二條規定之刑罰，此外，復查無其他積極證據足資證明被告有何違反「區域計畫法」之犯行，應為無罪判決之諭知。
⑶末者，法院依法審判，無所謂配合主管機關基於政策考量於其職權範圍內所
採取之措施可言，對於人民處以刑事處分，尤其涉及剝奪人民人身自由權利之自由刑，法院於論罪科刑時，自應適用有效之法律予以審判，不得僅為配
合行政機關之政策，置前揭刑法之基本原則於不顧，而在未完全符合法律所規定之犯罪構成要件之情形下，對人民處以刑事處分，導致對於人民人身自由權利之不當侵害。故地方主管機關如認為欲達到促進土地有效合理利用及天然資源保育之目的，有規定行為人於使用各種使用地前辦理容許使用手續或申請許可之必要，以使主管機關得於事前審查，避免因土地使用人超越土地負荷使用土地，且除行政機關所採取之行政管制措施外，並有加諸刑罰於違反管制措施之土地使用人之必要，以加強其管制阻嚇之效果者，自應檢討修正「區域計畫法」或「非都市土地使用管制規則」等關於非都市土地管制之相關規定，以符合前揭「區域計畫法」有關對於土地使用人處以刑罰之法條所規定之構成要件，而達到其欲以刑事處分加強其管制土地利用效果之目的，併附此敘明。
據上論斷，應依刑事訴訟法第三百零一條第一項，判決如主文。
本案經檢察官張安箴到庭執行職務中 華 民 國 九十 年 六 月 十二 日
臺灣臺北地方法院刑事第四庭
法 官 吳靜怡右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後十日內，向本院提出上訴狀。
書記官 李春松中 華 民 國 九十 年 六 月 十五 日