臺灣臺北地方法院刑事裁定 98年度聲判字第113號聲 請 人 甲○○代 理 人 蔡坤鐘律師被 告 乙○○上列聲請人因告訴被告聲請交付審判案件，不服台灣高等法院檢察署檢察長駁回再議之處分（98年度上聲議字第3526號），聲請交付審判，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
理 由
一、聲請交付審判意旨略以：
（一）首按，政風機構本身並無刑事偵查追訴、處罰犯罪或懲戒處分之職權（最高法院90年度臺上字第2419號判決、90年度臺上字第2559號判決可資參照），被告僅係臺北市政府松山區戶政事務所（下稱松山戶政所）之兼辦政風人員，並非主管職人員，依法自非考績會之當然成員，自不能擅自介入聲請人之懲處案，且依政風機構人員設置條例第5條之規定，政風機構並無掌理人事考核及獎懲之權限。而本件系爭懲處案，乃屬人事考核平時獎懲之範圍，並非「政風」考核事項，顯非為政風機構之職權，而同條所謂「建議」事項，顯非包括「調查」之職權，被告乃竟擅自介入系爭懲處案，並濫用政風之職權違法作成調查報告，交付考績會作為懲處依據，顯已越權違法，有偽造公文書之主觀犯罪意圖及故意。然原處分未加以調查被告是否具有懲戒之職權，逕依政風機構人員設置條例第5條第5款及第
7 款之規定，而解釋被告所製作之調查報告，並無逾越上開法規所規範之政風人員職權，難謂無疏漏之虞，惟所謂「其他有關政風事項」，依最高法院見解，不包括懲戒職權，遑論製作調查相關報告。
（二）且查，公文書於刑法上之定義，係以具有法定職權為依據，即使身為公務員，惟如製作無製作權限之公文書，仍足以成立偽造公文書罪。查被告並無參與系爭懲處案之法定權限，竟製作所謂「調查報告」以供松山戶政所作為獎懲依據，自符合刑法第211條偽造公文書之構成要件，迺原偵查機關未加審究被告作成調查報告是否有法定權限，僅依卷附考績暨甄審委員會會議紀錄及調查報告、附件，遽認被告製作調查報告未逾法令規定，認事用法顯已違背法令。
（三）又按，偽造文書罪，係指學理上所稱之有形偽造，亦即無製作權人冒用他人名義而製作文書，故判斷文書是否偽造，應就文書之整體而為觀察，不能予以割裂評價。如係虛捏或假冒他人之名義，虛構製作他人名義出具之文書，其內容亦已屬於虛構，整體而言，足以使人誤信其真實性，而有生損害信用之虞，自該當於上揭犯罪之構成要件，本院上開判例即本斯旨特就偽造之意義予以說明，非謂除製作人名義之外，如其餘內容不虛，即不構成偽造文書罪（最高法院94年度臺上字第1582號判決意旨）。查被告非考績會之成員，並無具有該獎懲事項之權責，卻擅以政風人員身分，製作供獎懲事項依據之調查報告，不論內容是否屬實，難脫偽造文書之罪嫌。
（四）末按，學者亦有認公文書有形偽造，只要行為人不具製作該特定公文書權限之公務員，由偽造文書之擔保功能保護法益來看，縱製作內容與事實相符，仍可認「足生損害於公眾或他人」，本件被告既無權製作有關獎懲文書，竟然擅自製作調查報告進而持以行使，考績會據以對聲請人作成申誡2次之懲處案，已足生損害於聲請人。
（五）據以所述，依偵卷所存證據，本件確已符合「足認被告有犯罪嫌疑」之檢察官應提起公訴情形，原偵查機關率予不起訴處分，有重大違誤，臺灣高等法院檢察署檢察長不察，復駁回再議，即屬不當，爰請求裁定准予交付審判。
（六）另補述聲請理由則略以：本件被告懲處案違反考績懲處程序，考績委員會以政風人員調查報告資為人事獎懲依據，已違反國家權力分立之原則，考績會與政風在本件懲處程序中之調查職權均無法令依據，自不在被告權限範圍內，依刑法第21條第2項但書規定觀之，被告應明知命令違法，自難脫偽造公文書罪嫌。
二、按聲請人不服上級法院檢察署檢察長或檢察總長認再議為無理由而駁回之處分者，得於接受處分書後10日內委任律師提出理由狀，向該管第一審法院聲請交付審判；法院認為交付審判之聲請不合法或無理由者，應駁回之，刑事訴訟法第258條之1、第258條之3第2項前段分別定有明文。又法院受理聲請交付審判之案件，應詳加審核有無管轄權、聲請人是否為告訴人、已否逾十日之期間、有無委任律師提出理由狀等法定要件，及其聲請有無理由。法院於審查交付審判之聲請有無理由時，得為必要之調查，惟其調查範圍，應以偵查中曾發現之證據為限，不可就聲請人新提出之證據再為調查，亦不可蒐集偵查卷以外之證據。除認為不起訴處分書所載理由違背經驗法則、論理法則或其他證據法則，否則，不宜率予裁定交付審判，法院辦理刑事訴訟案件應行注意事項第134項亦有規定。
三、本件聲請人甲○○前以被告乙○○涉犯刑法第216條、第211條之行使偽造公文書罪嫌，向臺灣臺北地方法院檢察署檢察官提出告訴，經該署檢察官於98年5月1日以98年度偵字第10078號為不起訴處分後，聲請人不服，聲請再議，經臺灣高等法院檢察署檢察長，於民國98年6月8日以98年度上聲議字第3526號處分書，駁回再議之聲請在案，而上揭處分書於98年6月17日分別送達予聲請人及代理人收受，聲請人於同年月26日委請蔡坤鐘律師為代理人向本院聲請交付審判，此業經本院調閱上開卷宗核閱無訛，故本件聲請合於前揭法定程序，合先敘明。
四、聲請人告訴及檢察官處分意旨：
（一）聲請人原告訴意旨以：被告乙○○為松山戶政所之兼辦政風人員，明知其依公務人員考績委員會組織規程及政風機構人員設置條例之規定，並無任何掌管公務人員考績、懲戒之職權，竟逾越權限，於民國96年11月14日至同年月20日間，在臺北市○○區○○路四段692號4樓松山戶政所辦公區域內，違法擅自調查聲請人甲○○96年11月5日在松山戶政所與同事潘筱瑩爭執之事件，並進而偽造不實之調查報告公文書，提交松山戶政所考績委員會以行使之，使松山戶政所考績委員會決議對告訴人申誡二次之懲處處分，足生損害於聲請人，因認被告涉犯刑法第216條、第211條行使偽造公文書罪嫌云云。
（二）原檢察官偵查結果認：被告係依據「臺北市政府未設政風機構之機關學校政風業務推行要點」，經主管指派兼辦政風工作，並經登錄於「臺北市政府民政局暨所屬戶所協辦政風業務人員名冊」中之人員，其職務說明書中工作項目亦載有「協辦政風業務事項」，足認政風業務確屬被告職掌範圍內業務，再依政風機構人員設置條例第5條第5款、第7款規定，政風機構掌理事項包含「關於本機關政風考核獎懲建議事項」及「其他有關政風事項」等，堪認被告經其機關首長指派調查有關該機關人員是否有不當之言行，尚未逾越上開法規所規範之政風人員職權。又被告所製作之調查報告，係經松山戶政所考績委員會決議再行查證後而交辦予被告進行調查，被告再依據該所同辦公室職員之訪談紀錄作成，而逐級提交至考績委員會作為懲處告訴人之參考文件，足認被告所為並未逾越法令規定之權限，其所為調查報告亦非憑空杜撰，即難遽認被告主觀上有何偽造文書之犯意，或客觀上有何不實記載或偽造公文書之犯行。且被告係依據法令及所屬上級公務員之命令而為合於職務之調查行為，其長官之命令亦未逾越上揭法令之規範，故被告所為，核屬刑法第21條第1項及第2項所不罰之行為，而認其罪嫌不足等語。
（三）聲請再議意旨則以：被告僅係松山戶政所之兼辦政風人員，並非主管職人員，依法自非考績會之當然成員，自不能擅自介入系爭懲處案，且依據政風機構人員設置條例第5條之規定，政風機構並無掌理人事考核及獎懲之權限。而本件系爭懲處案，乃屬人事考核平時獎懲之範圍，並非「政風」事項，顯非為政風機構之職權；按政風機構本身並無刑事偵查追訴、處罰犯罪或懲戒處分之職權（最高法院
90 年台上2419號判決、90年台上2559號判決可資參照）。然原處分未加以調查被告是否具有懲戒之職權，逕依政風機構人員設置條例第5條第5款及第7款之規定，而解釋被告所製作之調查報告，並無逾越上開法規所規範之政風人員職權，難謂無疏漏之虞；又公文書於刑法上之定義係以法定職權為依據，即使公務員，如製作無製作權限之公文書，仍足以成立偽造公文書罪。被告並無參與系爭懲處案之權限，卻擅以政風機構人員身分，製作供為獎懲事項依據之調查報告，不論其內容是否屬實，自構成偽造文書之罪。再查本件被告既無權製作獎懲有關之文書，乃竟擅自製作所謂的「調查報告」進而行使，將其提供予松山戶政所考績委員會，據以作成將聲請人申誡二次之懲處令，已足生損害於聲請人，自構成刑法第216條、211條之行使偽造公文書罪。另被告僅為兼辦政風人員，並無刑事偵查追訴、處罰犯罪或懲戒處分之職權，然原處分書竟認被告所製作之調查報告，並未逾越法規所規範之政風人員職權，顯有違法適用法規之嫌，而認原處分不當。
（四）駁回再議意旨略以：被告所為調查係依松山戶政所考績委員會之決議，依機關交查執行相關案情及人員之訪查所完成之調查報告，是難認被告主觀上有何偽造文書之犯意。且對聲請人之處分是由松山戶政所考績委員會之決議，而非被告所屬政風單位行使懲戒權之結果，是原檢察官認被告犯罪嫌疑不足，而為不起訴處分，核無不合。
五、上開不起訴處分及駁回再議理由暨事證，業經本院調閱前開案卷核閱屬實。本件聲請人雖以上開理由聲請交付審判，惟查：
（一）刑法第二百十一條偽造公文書罪，係以無製作權之人，捏造公務員職務上製作之文書為其要件，係處罰有形之偽造，乃製作文書者虛捏或冒用他人名義為虛偽之公文書，且有害於公共信用及社會交往之安全者，始有成立該罪之可能，即刑法第二百十條至第二百十二條之所謂偽造文書，必須文書之名義人非屬真正，同時其內容亦復欠真實，方為相當，此觀同法第二百十三條、第二百十五條就自己名義製作之文書而屬於無形之偽造特設處罰之規定，即足反證各該條規定以外之無形偽造，概在不罰之列，要無庸疑（最高法院91年度台上字第7541號判決理由參照）。是以，刑法第216條、第211條之行使偽造公文書罪，係以無製作權人偽造內容虛偽不實公文書，而有害於公共信用及社會交往之安全，為其成罪之構成要件。
（二）再按各機關政風人員應秉承機關長官之命，依法辦理政風業務，並兼受上級政風機構之指揮監督，又政風機構掌理事項包括處理機關有關政風事項，政風機構人員設置條例第5條第10條已有明文。而機關首長或上級政風機構交辦事項，均屬本條例第5條第7款其他有關政風事項，同條例施行細則第10條第4款亦有規定。另依臺北市政府未設政風機構之機關學校政風業務推行要點第4點規定：臺北市政府未設政風機構之機關學校，為推行政風業務，首（校）長得指定適當人員協助辦理政風業務，並將協助辦理人員名冊，送其上一級機關政風機構備查。
（三）查松山戶政所為未設政風機構之機關，而由被告身兼協辦政風業務人員，業經向上級機關即臺北市政府民政局備查在案，有協辦政風業務人員名冊存卷可憑（見同卷第116頁），故被告自有辦理松山戶政所相關政風業務之職權。再查，案外人潘筱瑩於96年11月5日以聲請人於同日上午公然以髒話侮辱伊為由，提出書面報告逐級陳報首長請求松山戶政所查明議處，嗣經該所於96年11月14日召開考績暨甄審委員會第4次會議，委員會作成決議：「就有關（聲請人）甲○○於96年11月在辦公場所大聲咆哮，口出不雅言語乙案，擬請政風就事實發生經過詳予查證後，提下次考績委會再予審議」等語，嗣承辦人事單位將該日決議議案會議紀錄簽請首長即松山戶政所主任何致修於同日11時50分核定，裁示按決議內容辦理，簽文並於同日13時30分後會被告，被告即於同日至同月20日間，對機關內同仁進行訪談，並將訪談結果填載於談話紀錄後，彙整訪談分析表，再於96年11月22日製作報告及檢附上開訪查資料，簽辦會請人事單位辦理，並逐級陳奉首長核可等情，有卷附潘筱瑩96年11月5日報告、松山戶政所96年下半年至97年上半年考績暨甄審委員會第4次會議紀錄、人事管理員96年11月14日簽、被告96年11月22日報告等件可資佐認（
98 年度他字第229號卷第139、77、75、118頁參照），此節均堪以認定。
（四）復按機關首長或主管為查核屬員職務行為合法適當性，而對內進行人員晤談、訪查或調閱公文卷證等行政調查作為，均屬內部管理措施，本於上級行政監督權限及行政一體原則，所為上開事實行為，自有組織法上依據，而不待作用法另行規定。再按上級對下級就個別事項具體之指示，即所謂職務命令，如無公務人員保障法第16條所稱「以強暴脅迫或其他不正當方法，使公務員為非法之行為」情形，依同法第17條第1項中段、公務員服務法第2條前段等規定，下級公務員本有服從之義務。是以，本件松山戶政所考績暨甄審委員會已於96年11月4日作成決議，擬請政風人員（即兼辦政風業務之被告）就聲請人遭投訴上開議案事實詳予查證，該議案決議事項復經機關首長即主任何致修核定後於同日知會被告，依前揭規定及說明意旨，首長為達成內部管理之行政目的，在其監督範圍內指派被告依考績委員會會議決議進行相關調查作業之職務命令，並無不法情事，而機關長官交辦事項亦屬政風人員所掌理事項，已如上述，故被告於收受簽會通知後，始奉機關首長核示內容進行訪查、彙整資料等事宜，並於事後就查證結果以自己名義提具報告，既係秉機關長官之職務命令，並在首長授權範圍製作報告，對該報告文書自屬有權製作之人，且本件亦未有被告僭冒他人名義作成文書之情，自與偽造文書罪之行為人須具「無製作權人」身分要件有間。況且，被告所為報告內容，其說明欄內僅記載訪查經過、訪談重點統計分析等內容，經勾稽報告所檢附之訪談紀錄等資料，報告說明內容復未見有不實情事，此即與該罪以「文書內容不實」要件亦有不符。此外，被告於報告說明欄第1項記載依上開會議決議事項辦理之意旨，表明行政作為之依據，嗣所製作報告亦循序簽會承辦人事單位及陳報機關長官，均符合公文文書處理作業流程，益徵被告所為並無偽造文書後持之行使的不法行為至明。
（五）聲請意旨固屢稱：政風人員並無行政懲戒權，亦非考績委員，在無法令權源下，越權介入聲請人之懲處案，製作供為獎懲依據之調查報告，仍涉有偽造公文書罪嫌云云。惟被告承首長職務命令踐行相關行政調查有其法令之權源，已如前述。又聲請人因潘筱瑩投訴案件受申誡2次處分，係經松山戶政所考績暨甄審委員會於96年12月18日召開第5次會議，由與會委員作成決議，送請首長核定後，以同所96年12月25日北市松戶字第09631152900號令予以懲處，有卷附該次會議紀錄、獎懲令在卷可參（見同偵查卷第
80 至82頁、第13頁），即聲請人受有此開申誡之行政處分，係松山戶政所考績委員會本於權限所為行政裁量，並經機關長官覆核後發布之人事命令，聲請人受申誡處分非因被告執行行政調查之政風業務行為所致，故被告顯無越權對聲請人行使懲戒權情事甚明。抑且，聲請意旨所引最高法院90年度臺上字第2559號判決（代理人贅引與本件無關之同院90年度臺上字第2419號判決），理由中提及政風人員無懲戒處分之職權，係為闡明政風人員非刑法第169條誣告罪中所稱「該管公務員」，故認向之誣告他人不法，應與誣告罪要件有間乙節，然綜觀判決理由全文，並未認定政風人員不得依長官命令為機關內政之行政調查，聲請意旨執此判決資為被告並無作成行政調查報告之權限，實有誤解。再者，聲請人就服務機關管理措施或有關工作條件之處置認為決定程序有瑕疵等不當情形，本得循公務人員保障法所定程序提起救濟，亦無因其受有懲戒之結果，即逕行指訴作為判斷基礎之相關調查報告文書涉有偽造公文書罪行之理。
（六）末以，聲請人其餘聲請交付審判之理由，均同告訴及聲請再議意旨所述，業經檢察官於前開不起訴處分書及駁回再議處分書內先後論列說明，核與全偵查卷內現有卷證資料，並無不合，爰不一一論駁。又刑事訴訟法關於交付審判採行強制律師代理制度，參酌同法第258條之1立法意旨第
3 項亦明示其立法目的在於：「為防止濫行提出聲請，虛耗訴訟資源而設」，解釋上自應嚴格遵守上開意旨理由，是以，法院審理期間，相關理由書狀均應由律師提出。查聲請人僅於98年6月23日、同年7月27日委任律師分別提出交付審判聲請狀、交付審判聲請續狀，至於聲請人於同年
6 月30日、7月7日、7月13日、7月27日、7月24日、7月29日、8月3日、8月5日、8月10日、8月17日、8月25日、9月1日、9月8日及9月15日（均以本院收狀日為準）間陸續提出「處理建議說明（違法檢舉函及違法檢舉程序於交付審判階段之處理建議）」、「處理建議說明補充3~13」等書狀，均非委由律師代理提出，自與交付審判理由書狀提出程式要件不合，且聲請人代理人前已表明未受委任處理有關違法檢舉事件，此有萬邦法律事務所98年6月11日函在卷可憑（見臺灣高等法院檢察署98年度上聲議字第3526號卷第19頁），故聲請人此部分書狀自不於本裁定中予以審酌，附此敘明。
（七）綜上，本院認被告依首長職務命令所為行政調查，有法令之依據，嗣依調查結果提出之書面報告，自屬有權製作之文書，亦查無內容不實情形，復被告將報告簽會承辦單位及陳請長官核示，亦合於行政文書作業流程，並無行使偽造公文書情事，則本件即與刑法行使偽造公文書罪之構成要件有間，另查無其他積極證據足認被告有聲請人所指之犯嫌，即無以刑事罪責相繩。
六、本件聲請人雖執首揭理由認被告等涉有行使偽造公文書罪嫌，而向本院聲請交付審判，惟經本院依職權調閱前開偵查卷宗（臺灣臺北地方法院檢察署98年度偵字第10078號、臺灣高等法院檢察署98年度上聲議字第3526號處分書），檢察官於上開處分書中就被告等所涉罪名罪嫌不足之理由均予論述，經核尚無何違誤之處，亦無違背經驗法則或論理法則之情事，是原臺灣臺北地方法院檢察署檢察官及臺灣高等法院檢察署檢察長以被告等犯罪嫌疑不足，分別予以不起訴處分及駁回再議之聲請，認事用法，並無不當。聲請交付審判意旨猶執前詞，尚有未合，由卷內資料判斷，尚未跨越起訴之門檻甚明，是依首揭說明，本件聲請人此部分聲請交付審判，為無理由，應予駁回。
七、據上論斷，應依刑事訴訟法第258條之3第2項前段，裁定如
主文。中 華 民 國 98 年 9 月 17 日
刑事第十四庭 審判長法 官 許泰誠
法 官 陳君鳳法 官 林瑋桓上正本證明與原本無異。
本裁定不得抗告。
書記官 潘文賢中 華 民 國 98 年 9 月 17 日