臺灣臺北地方法院民事判決 八十八年度重訴字第三六八號
原 告 互助營造股份有限公司法定代理人 丙○○訴訟代理人 劉宗欣律師
林曉瑩律師複 代理人 陳凱君律師被 告 經濟部 設 台北市○○街○○號法定代理人 乙○○訴訟代理人 甲○○
丁○○右當事人間確認開發權利存在事件，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
壹、聲明：請求確認債務人福第建設股份有限公司（下稱福第公司）就其在苗栗縣竹南鎮開發設置工商綜合區之開發權利確係存在。
貳、陳述：
一、原告對訴外人福第建設股份有限公司有新台幣（下同）二千五百十七萬八千七百三十六元之債權：
緣原告執有訴外人福第公司民國八十五年六月十八日簽發之本票乙紙，票載金額為七千八百七十一萬五千九百二十元，並載明免除作成拒絕證書，此有本票乙紙可稽。詎原告於八十七年四月二十八日為其中二千九百五十七萬八千七百三十六元為付款提示時，竟未獲付款，嗣經原告催討，亦無結果。就此，原告對福第公司有二千九百五十七萬八千七百三十六元之債權未獲清償，合先敘明。
二、福第公司享有苗栗竹南工商綜合區之開發權利：按原告為避免福第公司脫產，乃於八十七年十一月六日具狀聲請鈞院執行處為假扣押裁定，經鈞院作成八十七年度裁全字第四一五一號民事裁定准許假扣押，原告乃據此於八十七年十一月狀聲請就債務人福第公司之財產為強制執行，並經鈞院作成北院義八十七民執全戊字第二八０一號執行命令，禁止福第公司就其對被告經濟部之苗栗竹南鎮開發是置工商綜合區之開發權利在二千九百五十七萬八千七百三十六元及執行費八千六百五十七元之範圍內為變更或處分行為。詎被告於八十七年十二月二十一日以經（八七）商字第八七０三七六三五號函覆鈞院，主張開發人福第公司並不得對其為任何主張，渠對開發人福第公司，亦未負擔任何義務云云，鈞院執行處乃認被告已依強制執行法第一一九條聲明異議，並於八十八年一月七日以北院義八十七民執全戊字第二八０一號函通知原告，惟查：
（一）強制執行法第一一九條明定：「第三人不承認債權人之債權或其財產權之存在，或於數額有爭執時，應於接受法院命令後十日內，提出書狀，向執行法院聲明異議。」如第三人聲明異議內容為上開事由以外之事實，則其聲明，應認非屬本條之異議。經查被告經濟部八十七年十二月二十一日覆鈞院執行處之前揭函文中，並無隻字片語否認第三人福第公司享有苗栗竹南工商綜合之開發權利，且自承渠使開發人取得工商綜合區開發之資格及地位。據此，鈞院執行處率爾論斷被告已依法聲明異議，顯有誤會。
（二）退萬步言，縱認被告已依法聲明異議，然債務人福第公司業於八十三年與苗栗縣政府簽訂經法院認證之百年工商綜合區開發協議書，並於八十四年四月二十八日取得經濟部工商綜合區審議委員會決議推薦於苗栗縣竹南鎮開發設置工商綜合區。此外，內政部都市計劃委員會並於八十六年二月二十五日通過其工商綜合區之開發許可，此徵經濟部推薦函及剪報資料自明。基此，福第公司在苗栗縣竹南鎮開發設置工商綜合區之開發權利確係存在無疑。
三、本件爭議並非屬公法事件，自得提起民事訴訟：工商綜合區得否開發及工商綜合區名義人之變更，被告雖抗辯此屬「公法事件」，非得為民事訴訟之標的，惟查：
（一）按本件確認之訴之訴訟標的為工商綜合區之開發權利，乃政府賦予具有財產利益之法律上地位，為「特許權」之一種，而屬「準財產權」之法律性質，職此，開發權權利之爭議，應屬私法事件而得提起本件民事訴訟。
（二）本件之情形中，福第公司依工商綜合區設置方針勘選一定地區工地，擬具開發計劃，並與苗栗縣政府簽訂經法院認證之百年工商綜合區開發協議書後，再於八十四年四月二十八日取得被告經濟部工商綜合區審議委員會之推薦。債務人福第公司擬具開發計劃，與苗栗縣政府簽訂百年工商綜合區開發協議書，苗栗縣政府與債務人福第公司並非基於上下從屬、權力服從之關係，而係處於對等之地位而締訂前開開發協議書，據此，本件訴訟標的之法律關係，並非公權力之行使行為，而係私經濟行為，故依公法與私法區分理論之從屬說，本件訴訟標的之開發權利或開發人地位之變更，應非公法關係而得為民事訴訟爭訟之標的。
四、本件原告所請求確認者為福第公司就其在苗栗縣竹南鎮開發設置工商綜合區之開發權利，並非經濟部之「推薦權」：
被告以經濟部對工商綜合區申請案之推薦，係經濟部本於統治主體地位，為落實公共政策所為之行政行為，乃為公權力之行政，故而本件並非得為民事爭訟之標的云云。惟按，本件原告所請求確認者為福第公司就其在苗栗縣竹南鎮開發設置工商綜合區之開發權利，並非被告對本件開發案之推薦權，故姑不論經濟部之推薦是否為公權力之行政行為，均非認定本件所涉是否為私法權利之依據。
五、開發設置工商綜合區之開發權利確係私法權利，得為民事爭訟之標的：按依「工商綜合區開發設置管理辦法」之規定，工商綜合區開發權利之取得程序如下：
（一）由申請人勘選一定地區土地、擬具開發計劃，向中央商業主管機關申請推薦；
（二）由申請人與當地政府簽訂協議書；
（三）中央商業主管機關依法評選及擇優推薦；
（四）取得推薦之申請人研擬各項計畫、都市計畫個案變更、環境評估供審查核可；
（五）當地政府、內政部、省政府就上述各項計畫、都市計畫個案變更、環境影響評估加以審核及受理報備等；
（六）當地政府核發開發許可。由上述系爭開發權利取得之流程可知，系爭開發權利乃屬特許權之一種，乃為準財產權之一種，準財產權即屬私權之一種；另依被告八十六年四月二十九日經（八六）商字第八六二０七五三０號公告及七月八日經（八六）商字第八六二一四一四０號修正公告內容所示，工商綜合區開發人為業務營運需要，得依規定填具「變更工商綜合區開發人申請表」，送被告工商綜合區審議委員會審查後變更開發人，且如具有特殊原因並經被告核准者，其轉讓並不以一次為限。足見系爭開發權利並非專屬於開發人所有，而為一得轉讓與第三人之權利。由上述理由可知，因系爭開發權利為具有獨占或寡占之性質之特許權，具有非常高之經濟價值，取得開發權利之申請人，亦得因轉讓而獲取高額之經濟利益，故而系爭開發權利，乃為一私法權利，而得為民事爭訟之標的無疑。
七、系爭「開發之資格及地位」乃屬一種權利：工商綜合區之開發設置係「透過開發許可制度，依循都市計畫法第二十七條及區域計畫法第十三條之規定，採個案變更之方式，變更土地使用類目，而得開發作為大型購物中心，工商展覽服務、物流中心等之經營使用」，然其認為經核可得為開發申請人，僅取得開發之「資格及地位」，而非權利云云。惟依前述理由及被告所述，取得開發之資格及地位之申請人，已具有得享受特定利益之法律上之力，故而開發之資格及地位，乃屬一種權利無疑。
八、系爭開發權乃屬準財產權之一種：因該開發之權利乃須經相關政府機購循一定之程序始予以許可，且特許之要件及程序極其嚴格，故能取得該開發權者，非常有限，該項權利乃具有寡占之特性；且因開發人於開發完成後，不僅能變更土地使用類目，使土地價值大幅上漲，且得將該等土地開發作為大型購物中心、工商展覽服務、物流中心等之經營之用，而具有高度之經濟利益，故而取得該項權利之人，實與取得一龐大之財產無異。換言之，若開發人依工商綜合區開發設置管理辦法規定之程序，取得開發許可後，自可預期享有上述龐大之經濟利益，此一具財產價值之開發權，因非傳統民法上討論之債權或物權，亦非純屬私法上之權利或純屬公法上之權利，而是兼具私法上財產權及公法上特許權性質之特殊權利，即準財產權。
九、開發權得為強制執行之標的：依強制執行法第一一七條之規定：「對於前三節及第一百十五條至前條所定以外之財產權執行時，準用第一百十五條至前條之規定，執行法院並得酌量情形，命令讓與或管理，而以讓與價金或管理之收益清償債權人。」本條所謂「財產權」即指動產、不動產、船舶及航空器、金錢債權、交付或移轉動產或不動產權利以外之其他財產權而言，此之「其他財產權」即屬本條執行之標的。又前述之其他財產權在實務上種類繁多，例如電話使用權、輸美人造纖維配額權、專利權、地上權、抵押權等，其重點不在於該財產權究屬公法上之權利或私法上之權利，而在於該權利得否移轉，是否適為執行之標的。故絕對不得移轉者，諸如公務員退休金請領權、終身定期金之權利即不得作為執行之標的；若以對人之信賴為基礎者，如租賃權、使用借貸權等，須經第三人（出租人、貸與人之同意），始得強制執行；若是得移轉，而無絕對之專屬性者，諸如前述電話使用權、輸美人造纖維配額權，不論是私法上之權利或是公法上之權利均可作為執行標的。茲福第公司享有之苗栗竹南工商綜合區之開發權，依八十六年七月八日經（八六）商字第八六二一四一四０號公告及現行「工商綜合區開發設置管理辦法」第二十四條之一之規定，係可移轉予第三人之權利，故得依強制執行法第一一七條之規定，作為執行之標的，自不待言。然其權利之轉讓依規定須經工商綜合區審議委員會審查，故對此一權利之執行須依辦理強制執行注意事項第六十三條，先囑託各該主管機關禁止債務人之處分，始屬合法，此亦為學者之見解所支持。
十、原告有於本件訴訟中確認福第公司確係開發權權利人之必要：
（一）原告提起本件訴，乃因鈞院命原告於一定期限內起訴：被告經濟部不察上述禁止命令之真意，竟謂「開發人不得對本部為任何之主張，本部對經推薦之開發人，亦未負擔任何義務，另取得開發許可之開發人，其地位與資格尚無從分割」，故認其對此一禁止命令無法配合云云。依被告之上述回覆，其並無否認福第公司已取得此地位與資格，即「開發權利」，惟因鈞院執行處認為被告所為之上開回覆乃被告所為之異議，而命原告於期限內提起訴訟，以致原告需另行起訴，確認福第公司之開發權確係存在。故被告承認福第公司確已取得系爭苗栗竹南「開發權利」，則本訴第一項聲明即無起訴之必要。
（二）如被告否認福第公司已取得系爭「開發權利」，則此一法律關係存否有確認之必要：
誠如被告所述，「工商綜合區得否開發，性質上是公法事件，應非得為民事爭訟之標的」。然應注意者在於，「系爭工商綜合區得否開發」並非本案之爭點所在，相反的，於本案原、被告間自始均未曾否認福第公司擁有苗栗竹南之開發權，亦即本案中對於內政部都市計劃委員會於八十六年二月二十五日許可福第公司開發之行政處分並無爭執，基於行政處分之構成要件效力（確認效力），均院自亦受此行政處處分之拘束，而須認福第公司確有開發權。依上所言，基於行政處分之構成要件效力，福第公司之開發權存在，絕無疑義。之所以在本訴訟中有再行確認之必要，係因原告欲以該權利為強制執行之標的，而被告雖不直接否認福第公司係苗栗竹南工商綜合區開發權之權利人，卻語焉不詳而稱「本部推薦僅使開發人取得工商綜合區開發之資格及地位」云云，拒不配合執行命令。為保全對於福第公司之債權，原告有確認福第公司確係前述開發權之權利人之必要。
（三）本件開發權利可為民事訴訟之標的：退萬步言，縱認該開發權係一公法上之權利，鈞院對於本案亦有審判權。蓋本案確認之訴之爭執並非針對該權利之成立與否，亦即並非要求鈞院就形成該權之內政部都市計劃委員會之行政處分加以審查，而係針對福第公司有無該權利加以確認，以為請求經濟部禁止福第公司移轉之依據，此當屬私權之爭執，自為鈞院審判權所及，最高法院八十六年度台上字第二八八九號判決可供參照。
十一、經濟部為適格之當事人：按所謂當事人適格，乃當事人就具體特定之訴訟，得以自己名義為原告或被告之資格，因而得受為訴訟標的之法律關係之本案判決者而言。而在確認之訴，依實務及學者之通說，只須主張法律關係之存否有不明確之人，對於爭執其主張之人提起，即為當事適格，被告只須就該確認訴訟標的之法律關係有反對利益存在，即為被告當事人適格。另最高法院四十年台上字第一八二七號判例亦稱：「原告因法律關係之存否不明確，致其私法上地位有受侵害之危險。提起確認法律關係存在之訴者，如以否認其法律關係存在之人為被告，即不生被訴當事人適格之欠缺問題」。依上所述，若經濟部承認福第公司已取得系爭苗栗竹南「開發權利」，則本訴即無起訴之必要，反之，若經濟部加以否認，依前述見解，該部即具有本案之被告當事人適格。
參、證據：提出本票一紙、民事裁定二紙、確定證明書一紙、執行命令一紙、經濟
部函二紙、執行處通知一紙、苗栗縣政府函一紙、剪報一紙、經濟部公告二件（均為影本）為證。
乙、被告方面：
壹、聲明：駁回原告之訴。
貳、陳述：
一、工商綜合區之開發設置，其目的乃為解決新興大型複合化之產業，因受限於當前計畫式土地使用制度，無法取得所需用地，而透過開發許可制度，依循都市計劃法第二十七條及區域計劃法第十三條規定，採個案變更之方式，變更土地使用類目，而得開發作為大型購物中心，工商展覽服務、物流中心等之經營使用。
二、工商綜合區之開發，採取總量管制之原則，在第一期全台灣十八個生活圈之開發總量為八百公頃，而各生活圈亦有一定之開發面積限額，因採取總量管制之原則，所以在制度設計須透過商業主管機關即原告就開發案「經濟發展之需要性及計畫可行性」進行評估後予以「推薦」。
三、經推薦之工商綜合區開發案，應續依環境影響評估法、都市計畫法、區域計畫法及各該相關規定，踐行環境影響評估及用地變更之審議程序，於通過環境影響評估，並完成用地變更之法定程序後，申請開發基地即變更為特定專用區，而得為大型購物中心等之使用，於取得地方政府核發之開發許可後，續依建築法及相關規定申請雜項執照及建造執照，以從事各項工程之建設。
四、綜上陳述，工商綜合區之開發人經原告推薦，為可進行後續程序之先行程序，至於該工商綜合區得否開發，其要件乃為完成用地變更程序及取得開發許可、雜項執照及建造執照。因此，工商綜合區得否開發，性質上是公法事件，應非得為民事爭訟之標的。
五、福第公司在竹南鎮有無開發權利並非原告職掌，原告無從干涉。
參、證據：提出苗栗縣政府函暨公告等影本各一紙為證。理 由
一、原告起訴主張訴外人福第公司擁有在苗栗縣竹南鎮開發設置工商綜合區之開發權利，但被告對之爭執，因而提起本訴，求為確認訴外人之上開權利存在之判決。
經核，就原告主張形式觀之，被告爭執之內容，係系爭開發權利存否之問題。然因訴外人福第公司有無取得系爭開發權利，並非被告職掌所能干涉，此經被告陳明在卷，被告對系爭開發權利是否存在之爭執，自非基於主管機關行使公權力之地位所為，與公法關係尚無關干連，則本件屬於私法上之爭執，本院自得審判，先予敘明。
二、按原告提起請求確認他人間法律關係存在或不存在之訴，因法院就該訴訟標的之法律關係，對於該他人全體，在法律上應為一致之判決，自應以該他人全體為共同被告，否則，即難認其當事之適格為無欠缺（最高法院八十年度台上字第二二七０號判決參照）。至於最高法院四十年度台上字第一八二七號判例雖謂確認法律關係存在之訴，祇須以否認其法律關係存在之人為被告，即不生欠缺被訴當事人之適格問題等語，惟依其判決理由「按確認法律關係存在之訴，祗須以否認其法律關係存在之人為被告，即得謂為有即受確認判決之法律上利益，不生欠缺被訴當事人之適格問題。本件被上訴人請求確認系爭之座落紫金縣慎洋鄉東爪塘社門前田二坵茶山下瀝背田三坵三角塘路面上田六坵上桃大灣坵面上田一坵各田畝為其先人溫文詒公即興傳公之嘗產，係以否認此項嘗產所有權之上訴人為被告，依上說明，本難謂其無即受確認判決之法律上利益，茲上訴論旨，以系爭各田畝為上訴人一方之鄧登水公之嘗產，屬於上訴人全族所有等詞，指被上訴人起訴僅以上訴人為被告，其被訴當事人之適格有欠缺，關於法律上之見解未免誤會，合先說明」觀之，該判例係針對原告所主張之權利為多數人所否認，原告得否僅將否認其權利之其中一人列為被告？或須將全體否認其權利之人均列為共同被告，始屬當事人適格之問題，作以上釋示，與確認他人間法律關係存否之訴，須否將該他人全體列為共同被告之問題，基礎事實並不相同，尚不能比附援引。
三、查本件原告訴請確認者，為訴外人福第公司與被告間之法律關係，則原告未將訴外人福第公司列為共同被告，依前開說明，其被訴當事人適格即有欠缺。
四、第按民事訴訟法第二百四十七條就確認之訴之提起，以有即受確認判決之法律上利益者為限。所謂即受確認判決之法律上利益，指法律關係存否不明確，致原告在私法上地位有受侵害之危險，得以對於被告之確認判決除去者而言（最高法院二十七年上字第三一六號判例參照）。
五、查原告提起本訴並未主張被告否認訴外人福第公司擁有系爭「開發權利」，且被告始終並未就系爭「開發權利」之存在或歸屬表示爭執，則本件訴訟標的之法律關係並無不明確之情形，揆諸前揭說明，原告提起本訴，自屬欠缺即受確認判決之法律上利益。
六、至於原告因對訴外人福第公司有票據債權，於八十七年十一日具狀聲請本院就福第公司之財產為強制執行，嗣獲本院對被告核發執行命令，禁止福第公司就其對被告之苗栗竹南鎮開發設置工商綜合區之開發權利在二千九百餘萬元之範圍內為變更或處分行為後，被告雖於八十七年十二月二十一日函覆本院執行處，主張原告推薦僅使開發人取得工商綜合區開發之資格及地位，開發人並不得對原告為任何之主張，原告對經推薦之開發人，亦未負擔任何義務等情，惟查被告上開函覆內容，旨在表明福第公司無權請求被告許可伊在竹南鎮為開發建設行為，尚非表示被告否認福第公司取得系爭「開發權利」之事實，是原告據此主張其有即受確認判決之法律上利益，尚屬無據。
七、綜上所訴，本件原告之訴顯無理由，爰依民事訴訟法第七十八條判決如主文。中 華 民 國 八十九 年 六 月 二十六 日
民事第六庭法 官 黃明發右為正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 八十九 年 六 月 三十 日
法院書記官 謝梅琴