臺灣臺北地方法院民事判決 八十九年度國字第八號
原 告 甲○○
號被 告 中央信託局 設台北市○○街○段○○號法定代理人 丙○○ 住訴訟代理人 丁○○ 住
乙○○ 住戊○○ 住右當事人間請求國家賠償事件，本院判決如左：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
壹、聲明：
一、被告應賠償原告新台幣（下同）九十一萬一千二百五十六元及自起訴狀繕本送達之翌日起至給付之日止，按週年利率百分之五計算之利息。
二、願供擔保請准宣告假執行。
貳、陳述：
一、中央信託局為軍人各項保險給付之調查審定及核付機關，依據陸海空軍軍官士官退伍除役給與發放辦法第十二條第一項第二款規定，退伍除役軍官之保險給付，由中央信託局依據國防部及各總部核定退伍除役軍官名冊，核對保險資料核計給付金額，編造軍人保險退伍給付發放證明委託下列機關辦理之：上校級以下軍官，由中央信託局將發放證明冊及支票送團管區辦理發放。查原告軍人保險退伍給付有關命令係於八十六年九月二十五日發佈生效，因被告怠於職務未予審查、延誤核發，中央信託局此種行政行為，顯已造成原告在公法上應請領之軍人保險退伍給付，及自八十六年九月二十一日起至八十九年三月二十日止此期間本退伍給付向臺灣銀行辦理優惠儲蓄存款之利息權益所得之損失，且此種損害與被告公務員違法行為間具有相當因果關係。中央信託局既為軍人各項保險給付調查審定及核付機關，自應負國家賠償責任。經原告於八十九年三月二十一日以書面向被告請求賠償損害，竟遭拒絕，爰依國家賠償法第二條第二項規定，訴請被告賠償如訴之聲明所示金額之損失。
二、查海軍總司令部民國八十六年九月二十五日（八六）挹管字第○五四○三號函內已附原告退除名冊，並在公文內說明「案內王員……，其有關保險給付請洽中央信託局發給」；公文並已副發中央信託局。原告於八十九年三月三日經電話與被告承辦單位聯絡得悉被告承辦單位於八十六年九月二十九日確有收到上開海軍總司令函。惟前述公函發佈迄今已逾二年六月之久，均未見被告告知原告應按何程序申領保險退伍給付，顯有違軍人保險作業規定—被保險人奉准脫離軍職時，應主動轉知當事人依照規定程序申領退伍給付。惟原告直到八十九年三月三日在聯勤台中收支組協助下與被告聯絡後，方於三月二十日領取保險退伍給付。
三、再查軍人保險條例第三條及軍人保險業務手冊第一百條之規定，對被告應執行職務行使公權力之事項均規定明確，被告機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務，已無不作為之裁量空間，故被告於八十六年九月二十六日收到海軍總部核定原告退伍自000年0月000日生效之退除名冊之公函，自應依上開規定及海總部公函辦理原告退伍保險給付事宜，如發覺資料不符或有疑義時，亦應即向來函機關查明，除不合規定應退回另案辦理外，最遲亦應於十五日內發放完畢，通知原告領取，如逾期仍無法發放，應造具處理名冊送原通知單位或聯勤總司令部核辦，方屬合法，此乃被告依法之作為義務，惟查被告公務員在無法諉為不知原告已「退伍」之狀況下，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，不按法定程序辦理本件退伍給付，亦未盡告知之義務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。
四、又被告及海軍總部所據之陸海空軍軍官士官退伍除役及延役作業規定及軍人保險業務手冊，係國家機關行政體系內部作業之行政規則，原則上僅對內發生效力，即僅對該公務員發生作用，對於人民並不因此產生直接之權利義務關係。且陸海空軍軍官士官退伍除役及延役作業規定第五十七條明定：本作業規定，如與有關法令抵觸或有關法令未能適時配合修正時，應以有關法令為準。惟查被告及海軍總部均擅自引用機關內部作業規定，違反母法侵害人民權益，未於原告退伍除役之同時發給退除給與及保險給付，顯屬違法不當。
五、對被告抗辯所為之陳述：⒈國防部人事參謀次長室八十九年四月二十一日（八九）易日字第一三三二一
號函與本件事實有悖，且當事人並非原告，而該國防部人事參謀次長室亦非有權解釋法律機關，其陳述亦僅就機關內部作業提出看法，引用規定亦多自我矛盾，且與法令抵觸。
⒉依國家賠償法第四條規定，受委託行使公權力之團體，其執行職務之人於行
使公權力時，視同委託機關之公務員。更何況被告為法定之軍人保險承保機關。
⒊按保險契約乃屬最高誠信原則契約，保險人首應盡告知被保險人可得行使之
權利之義務。查海軍總部（八六）挹管字第○五四○三號函中「其有關保險給付請洽中央信託局發給」及（八九）挹管字第四二一九號函中「並請中央信託局支付王君保險金」觀之，海軍總司令部已明確依照法定行政程序告知被告依法核發原告退伍給付，被告自應善盡職務立即通知原告辦理領取給付事宜，始符誠信原則。至於機關間如何作業，應與原告無涉，退伍行政處分，給與申請書等責任認定，係原告與訴外人海軍總司令部間另一法律關係，與本件並無因果關係。被告所稱「縱有原告所謂之延誤情事，亦係因原告拒填退除給與申請書所致」，惟查退除給與與保險給付，分屬二事，而被告被通知處理原告保險給付時並未處理之權限外怠忽行為，顯與另事件無涉。前開公函乃係直接效果之行政宣示行為。
⒋由公務人員保險法施行細則第六條規定可知，軍人保險與公務人員保險同屬
社會保險之一環，於保險事故發生時，自有依法請求保險金之權利；況軍人與公務人員之保險費繳交同，除政府補助百分之六十五外，身為被保險人之公務員及軍官，尚須「自付」百分之三十五，尤不能認為純屬公法上之財產請求權，而與私權無關。又軍人保險給付分為死亡、殘廢及退伍給付，其保險費率及保險給付，均係以被保險人「保險基數金額」為計算標準，可知軍人保險金之受領行為，並非純粹之「權利」，而係軍人以支付「保險金」為前提。由此足見軍保係由被保險人與中央信託局訂立之私法保險契約甚明，且其辦理方式與公保相同，相關法律自應類推適用。又本事件之性質係損害賠償之訴，自應向普通法院提起訴訟謀求救濟。
⒌軍人保險條例之退伍給付係以依法退伍、除役、停役、禁役、歸休、復原、
解除召集及因故離職等事故均屬之。依法承保機關收到國防部或各軍總部核定之「退除給與名冊」、「軍人保險退伍給付申請書」及退伍、除役、解聘雇人令等任一文件後，即應辦理給付事宜，方屬適法。且查海軍總司令部已核定原告於八十六年九月二十一日退伍，依據法律發生退伍給付之原因亦已成立，故本件在海軍總司令部行文通知被告請其依法核付退伍給付予原告時，此種退伍給付證明通知之法律程序已經完備，被告自應以該日為準，立即核發原告退伍給付事宜。
參、證據：提出㈠海軍總司令部八十六年九月二十五日（八六）挹管字第○五四○三號函暨海軍總司令部八十六年九月份退除名冊影本一份、㈡中央信託局人壽保險處八十九年三月十七日中壽軍給字第○九六六號函影本一份、㈢中央信託局人壽保險處軍人保險退伍給付通知書影本一件、㈣國家損害賠償請求權書影本一份、㈤中央信託局八十九年四月十五日台總壽字第八九○○六○○五七九號函影本一份、㈥海軍總司令部八十九年三月十三日（八九）挹管字第一九二四號函暨海軍總部核發台中市團管部退伍除役軍官退除給與名冊影本一份、㈦中央信託局人壽保險處八十九年三月十三日中壽軍給字第○九一七號函影本一份、㈧陸海空軍軍官海退字第一三○一三號退伍令影本一件、㈨中華民國國軍退除役官兵俸金支領憑證影本一件為證。
乙、被告方面：
壹、聲明：如主文第一項所示，如受不利之判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
貳、陳述：
一、按軍人保險條例第四條規定，軍人保險，由國防部主管；其業務委託中央信託局辦理。故被告係接受國防部之委託，其辦理軍人保險業務自當依據國防部之指示處理。按公務員執行職務必須依法行政，本件被告之處理方式，均係依照國防部頒佈之陸海空軍軍官士官退伍除役給與發放作業規定第五條及軍人保險業務手冊第九十九條、第一百條之規定辦理，軍保退伍給付之核發，應以「退除給與名冊」為依據，故被告支付軍保退伍給付之義務以「退除給與名冊」送達被告為要件，海軍總司令部八十六年九月二十五日（八六）挹管字第○五四○三號函雖檢附核定原告於000年0月000日生效退伍之「除役名冊」，惟並未檢附原告之「退除給與名冊」，被告自無法核發原告之軍保退伍給付。至上開函文說明中提及「保險給付請洽中央信託局發給」係通知原告應洽被告有關軍保退伍給付請領之事，並非如原告所主張該函已明確表明應由被告據以核發原告之軍保退伍給付。且被告於八十九年三月十五日接獲海軍總部八十九年三月十三日（八九）挹管字第一九二四號函附原告「退除給與名冊」，即行核發原告軍保退伍給付，其處理方式並無違誤，亦無怠忽職務之行為。故本件被告依據委託人國防部所頒佈之行政命令辦理軍保給付業務，並無「故意或過失不法侵害原告之權利」可言，原告主張被告應負國家賠償法第二條第二項之賠償責任，顯無理由。
二、再查，據海軍總部八十九年六月七日（八九）挹管字第四二一九號函附該部核退原告之經過說明可知，教育部軍訓處及海軍總部已通知原告整個作業程序，惟因原告陳請註銷退伍，並拒填退除給與申請書，故海軍總部始未核發退除給與名冊，致被告先前無法依據「退除給與名冊」核發原告軍保退伍給付，原告縱受有損害，亦係因其故意拒填退除給與申請書所致，故被告並不具有任何可歸責之事由。況本件海軍總部人事署函請國防部解釋被告得否依核定退伍生效文令及退除名冊即先行給付發放事宜乙節，經國防部人事參謀次長室八十九年四月二十一日（八九）易日字第一三三二一號函說明之內容觀之，被告自無從僅憑原告退伍生效文令及退伍名冊辦理軍保給付，故原告並無請求損害賠償及補發優惠利息之權利。
三、又原告主張被告未主動告知應按何程序申領保險退伍給付，顯有違軍人保險作業規定，實則本件依照軍人保險業務手冊第一百十五條規定，各要保單位於被保險人奉准脫離軍職時，應主動依程序申請退伍給付，本件軍保給付就辦理權責而言，原告係軍訓教官，依同手冊第七條規定，「要保單位」為教育部之軍訓處及省（市）教育廳（局）之軍訓室，原告主張被告任意擱置二年六月之久，經原告多次陳情始發給，顯有誤會。
四、原告主張本案應依照陸海空軍軍官士官退伍除役給與發放辦法第十二條規定辦理軍保給付，惟上開辦法業於八十五年十二月三十日廢止，現行作業係依「陸海空軍軍官士官退伍除役給與發放作業規定」辦理，該作業規定第五條之內容，與軍保業務手冊第九十九條及第一百條規定之內容一致，須憑據「退除給與名冊」始得辦理核發軍保給付；況且本件原告被核定之退伍日期為八十六年九月二十一日，顯在上開辦法廢止之後，應無陸海空軍軍官士官退伍除役給與發放辦法之適用。
五、本件被告雖同時辦理公務人員保險與軍人保險，惟被告在辦理上開二種保險業務時所擔任之身分有所不同，被告依公務人員保險法第五條規定辦理公務人員保險時，為承保機關，而在辦理軍人保險時，則依軍人保險條例第四條及軍人保險業務手冊第一百四十五條規定，被告僅係受國防部委託代辦軍人保險業務，僅收取代辦業務費，並不負盈虧責任，故非軍人保險之承保機關。且軍保與公保之保障範圍、項目、給付條件、給付標準各有不同，故軍保並非公保之一環，而應係社會保險之一種，與被保險人間亦無所謂之保險契約，相關法律應不能類推適用。
六、按本件被告機關之法律上地位，在學理上有將其歸類為「營造物」（或稱公法上事業機構）者，其與人民之法律關係，與國家與人民之關係一般，並未必然是公法關係，亦有形成私法關係之可能。國家賠償法對於國家以外之團體或法人有無適用，除認定其是否國家以外之「公法人」外，更須認定其行為是否在行使公權力，不能因認定其是公法人，即當然解釋為有國家賠償法之適用。本件被告辦理軍保退伍給付之行為，係屬「行政私法」行為，即以私法之方法或手段，直接完成公共任務或行政目的之行為，在行政私法領域中，國家乃欲立於私法主體即國庫之地位與人民產生關係，來達成公共任務，亦即其行為之方式並不在行使統治權力，雖其行為仍受基本權利之拘束，但其拘束僅有上述之間接作用，縱其行為不法侵害人民權益，仍應認為不生國家賠償責任之問題，僅有國庫責任之問題。本件被告辦理軍保退伍給付之行為，係屬行政私法之行為，參照前揭說明，並不生國家賠償責任之問題，原告之請求顯無理由。
參、證據：提出㈠海軍總司令部八十九年三月十三日（八九）挹管字第一九二四號函暨海軍總部核發台中市團管部退伍除役軍官退除給與名冊影本一份、㈡中央信託局人壽保險處八十九年三月十七日中壽軍給字第○九六六號函稿影本一件、㈢國防部人事參謀次長室八十九年四月二十一日（八九）易日字第一三三二一號函影本一份、㈣國防部八十五年十二月三十日部稿影本一件、㈤海軍總司令部八十六年九月二十五日（八六）挹管字第○五四○三號函暨海軍總司令部八十六年九月份退除名冊影本一份、㈥海軍總司令部八十九年六月七日（八九）挹管字第四二一九號函暨該部核退甲○○君經過說明影本一份為證。
丙、本院依職權函海軍總司令部查詢原告甲○○之退除給與名冊核發之時間。理 由
一、本件原告甲○○原起訴請求被告中央信託局賠償九十六萬七千九百二十九元，嗣減縮訴之聲明為被告應給付原告九十一萬一千二百五十六元，為民事訴訟法第二百五十六條第二款規定之所許，合先敘明。
二、本件原告主張海軍總司令部八十六年九月二十五日（八六）挹管字第○五四○三號函內已附原告退除名冊，並在公文內說明「案內王員……，其有關保險給付請洽中央信託局發給」，公文並已副發中央信託局。惟前述公函發佈迄今已逾二年六月之久，均未見被告告知原告應按何程序申領保險退伍給付，直至八十九年三月三日原告在聯勤台中收支組協助下，方於八十九年三月二十日領取保險退伍給付。原告軍人保險退伍給付有關命令既於八十六年九月二十五日發佈生效，惟因被告怠於職務未予審查、延誤核發之行為，顯已造成原告在公法上應請領之軍人保險退伍給付，及本退伍給付向臺灣銀行辦理優惠儲蓄存款之利息權益所得之損失。中央信託局既為軍人各項保險給付調查審定及核付機關，自應負國家賠償責任，爰依國家賠償法第二條第二項規定，訴請被告賠償等語。
三、被告則以：本件被告辦理軍保退伍給付之行為，係屬「行政私法」行為，尚不生國家賠償責任之問題。又被告係接受國防部之委託辦理軍人保險業務，自當依據國防部之指示處理，被告之處理方式，均係依照委託人國防部所頒佈之陸海空軍軍官士官退伍除役給與發放作業規定第五條及軍人保險業務手冊第九十九條、第一百條之規定辦理，軍保退伍給付之核發，應以「退除給與名冊」為依據。被告自無從僅憑原告退伍生效文令及退伍名冊辦理。本件實肇因於原告陳請註銷退伍，並拒填退除給與申請書，故海軍總部始未核發退除給與名冊，致被告先前無法依據「退除給與名冊」核發原告軍保退伍給付，故被告並不具有任何故意或過失不法侵害原告權利之可歸責事由，故原告並無請求損害賠償及補發優惠利息之權利等語，資為抗辯。
四、查海軍總司令部於八十六年九月二十五日以（八六）挹管字第○五四○三號函核定原告退伍自000年0月000日生效，然僅檢附海軍總司令部八十六年九月份退除名冊，並無退除給與名冊，且於說明欄第一項記載「.... 有關保險給付請洽中央信託局發給。王員拒填退除給與申請書，依『陸海空軍軍官士官退伍除役及延役業務作業規定』，俟王員循行政系統補送退除給與申請書後，再行核發原告退除給與」等語。而原告係因不服退伍之處分，拒填退伍給與申請書，並提起行政訴訟。系爭保險給付部分，被告嗣依八十九年三月十五日接獲海軍總部八十九年三月十三日（八九）挹管字第一九二四號函附原告「退除給與名冊」後，核發原告退伍給付，並於八十九年三月十七日以（八九）中壽軍給字第○九六六號函，請原告至國軍台中財務處洽領，原告始於八十九年三月二十日前往領取並依規定辦妥優惠存款等事實，業為兩造所不爭執，並有雙方均不否認其真正之海軍總司令部八十六年九月二十五日（八六）挹管字第○五四○三號函暨退除名冊影本一份、海軍總司令部八十九年三月十三日（八九）挹管字第一九二四號函暨海軍總部核發台中市團管部退伍除役軍官退除給與名冊影本一份、中央信託局人壽保險處八十九年三月十三日中壽軍給字第○九一七號函影本一份、海軍總司令部八十九年六月七日（八九）挹管字第四二一九號書函暨該部核退原告經過說明資料影本一份附卷可稽，自堪信為真實。
五、本件原告主張被告既為軍人各項保險給付調查審定及核付機關，竟怠於職務未予審查而延誤核發保險給付之行為，顯已造成原告在公法上應請領之軍人保險退伍給付，及本退伍給付辦理優惠儲蓄存款利息所得之損失，被告自應負國家賠償責任等語。被告則以其辦理軍保退伍給付之行為，係屬行政私法之行為，並不生國家賠償責任之問題等語置辯。按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第二條第二項定有明文。該條賠償責任之構成，必須公務員於執行職務行使公權力時，不法侵害人民之自由或權利，始足當之。苟公務員之行為非行使公權力，自無國家賠償責任之可言。而所謂「行使公權力」，係指公務員立於優越於人民之地位，下令或禁止、確認或形成等行使統治權作用之公法行為而言，此等公法行為包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之統治管理之行政行為，並可擴及不運用命令及強制之手段，而以提供給付、服務、救濟、照顧、教養、保護或輔助等方法增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之單純統治之行政行為。此等行政行為乃行使公權力之行為，有國家賠償法之適用，而非如國庫行政之行為，因非公權力之行使，故不生國家賠償法之問題。至所謂「行政私法之行為」，即以私法之方法或手段，直接完成公共任務或行政目的之行為。在行政私法之領域中，國家乃欲立於私法主體即國庫之地位與人民產生關係，來達成公共任務，亦即其行為之方式並不在行使統治權力，而係私法行為之性質，與人民間產生之法律關係亦為私法關係，雖其行為仍受基本權利之拘束，但其拘束僅有間接作用，因而其行為不法侵害人民權益者，宜認為不生國家賠償責任之問題，僅有國庫責任之問題。查軍人保險屬於社會保險之一環，規範軍人保險之相關法律中固多強制規定，而與一般營業保險有所區別。惟本件承保機關之國防部既為保險人，其與被保險人之原告間，在保險關係中立於對等地位，則基於軍人保險關係所生之權利義務爭執，自不能與人民因中央或地方機關之違法處分同視。是被告就原告之保險給付請求所為之意思表示，即難謂係本於行政權作用，就該特定事件對原告所為發生公法上效果之行政處分。況軍人之保險費，除政府補助百分之六十五外，被保險人之軍人尚須自付百分之三十五，軍人保險條例施行細則第十三條定有明文，其因此所發生之保險給付請求，自不能認為純屬公法上之財產請求權，而與私權無關。本件軍人保險契約之簽訂應係在於保障國家現役軍人之生活給養及照顧之公共行政目的，而該公共行政目的之達成，係藉由行政機關以訂立私法上保險契約之方式為之，則該訂立保險契約之行為，應屬行政私法之行為，難謂係國家公權力之行使，故不生國家賠償責任之問題，而應受普通民事法規之規範。是被告辯稱本件軍人保險係屬行政私法之行為，而無國家賠償法之適用等語，應屬可採。從而，原告依國家賠償法第二條第二項之規定，請求被告賠償九十一萬一千二百五十六元及自起訴狀繕本送達之翌日起至給付之日止，按週年利率百分之五計算之利息，為無理由，應予駁回。
六、原告之訴既經駁回，其假執行之聲請已失所附麗，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與本件判決結果無影響，爰不另一一論述，併此敘明。
八、結論：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中 華 民 國 九十 年 二 月 二十二 日
民事第二庭法 官 吳青蓉右為正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 九十 年 三 月 五 日
法院書記官 吳芳玉