臺灣臺北地方法院民事判決 八十九年度重國字第四八號
原 告 甲○○
丙○○辛○○陳進趾丁○○乙○○壬○○癸○○共 同訴訟代理人 呂達勇律師被 告 台北市政府 設台北市○○區市○路○號法定代理人 戊○○ 住訴訟代理人 己○○ 住台北市市○路○號十一樓南區右當事人間請求國家賠償事件，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：㈠先位聲明：
被告應各給付原告甲○○、丙○○、庚○○、丁○○、乙○○、壬○○、癸○○新台幣（下同）四百二十五萬四千七百六十八元，應給付原告辛○○四百十九萬五千六百七十四元，並均自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
㈡備位聲明：
⒈被告應與原告甲○○、丙○○、庚○○、丁○○、乙○○、壬○○、癸○○就
台北市○○區○○段００六四─０００一地號土地持分千分之七十二（準備書狀誤繕為十分之七十二）以每平方公尺二萬八千五百元之價格訂立買賣契約。
與原告辛○○就同地號土地持分千分之七十一以同價格訂立買賣契約。
⒉被告應各給付原告甲○○、丙○○、庚○○、丁○○、乙○○、壬○○、癸○
○給付四百二十五萬四千七百六十八元，應給付原告辛○○四百十九萬五千六百七十四元，並均自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、陳述：㈠先位聲明部分：
⒈按行政院對於中央各機關學校國有眷舍房地之處理，於六十八年四月十四日固
以台六八人政肆字第七六九０號函發布「中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點」（下稱作業要點），又行政院依據院長六十八年三月二十二日在本院第一六二二次會議指示及副院長於七十一年一月六日召開會議之結論，以台北市區公有眷舍房地為對象，特別於七十二年四月二十日以行政院台七十二人政肆字第一０二二七號函頒布「台北市區公有眷舍房地專案處理計畫」（下稱處理計畫），先予敘明。
⒉原告原住台北市○○○路○○○巷○弄八至十四號台北市政府市有眷舍，土地
坐落台北市○○區○○段００六四─０００一地號，七十二年間被告經依行政院七十二年四月二十日台七十二人政肆字第一０二二七號函發布之「處理計畫」報奉行政院以七十二年十一月三十日台人政肆字第三三０五二號函准就地改建，並規定實施改建期間自七十三年七月一日起至七十五年六月三十日止，為期兩年，完成改建。被告即於七十三年五月十六日以府財四第二一二一五號函請被告之工務局新建工程處（下稱新工處）協調現住戶承諾改建後，擬具就地改建公教住宅計劃大綱報府核定，並以正式公文通知現住戶配合辦理拆遷。而關於改建之地價部分，台北市出售市有房地審議委員會於七十四年五月二十一日召開第七十五次會議評定改建地價為每平方公尺二萬八千五百元，總價二千二百九十一萬四千元，被告之公教人員住宅輔建及福利互助委員會（下稱住福會）旋於同年六月二十九日依核定改建時之地價款百分之三十繳交六百八十七萬四千元取得土地使用權，便於辦理改建。詎被告於住福會繳款取得使用權後，竟分別以七十四年九月二十日府財四字第四九八六七號、七十四年十二月十六日府財四字第六二八五九號函陳報行政院擬暫緩改建，惟均未蒙行政院同意。被告明知行政院未准許暫緩進行系爭就地改建案，竟仍延宕至七十九年三月九日始由被告以府財四字第七九０一０四九七號函請新工處協調配合辦理改建相關事宜，並由財政局提請市有眷舍房地處理審查委員會七十九年十二月十二日第十次會議通過上開眷舍房地改建公教住宅，復經新工處以八十年一月十八日北市工新總字第一四六０三一號函第二次再函送就地改建公教住宅計畫大綱及原住戶七十九年三月出具之承諾書，經住福會以八十年二月一日北市住福審字第一七六號函請被告之國民住宅處即作細部規劃，並於完成規劃、設計後，提請市有眷舍房地處理審查委員會審議及申請建築執照等相關程序，然系爭眷舍改建工程自八十一年九月三十日起公開招標，方於八十二年三月十二日完成發包，八十二年三月二十六日動工興建，於八十五年九月十七日完工驗收合格在案。惟被告於興建完工驗收後，竟未依後法優於前法之法則，違法不適用「處理計畫」，另又簽奉市長核定改依北市府市有財產審議委員會八十一年十一月二十四日第二十七次會議決議以動工當年期公告現值計價，房地價款乃依北市府八十一年十一月二十三日八十一府人住字字00000000號函頒公教員工改建或新建眷舍配售價格計算方式及內涵計價，以每平方公尺十萬二千元計算，並以八十八年一月七日以府人住字第八八００二五三六００號函通知原告簽訂配售契約，原告逼於被告聲明如不簽約即視同棄權，乃暫行簽訂配售契約。嗣再依法請求救濟，隨即不斷陳情，並於八十八年七月二十一日提起訴願。被告上開行為，致原告除辛○○多付出四百十九萬五千六百七十四元外，其餘原告均多付出四百二十五萬四千七百六十八元。
⒉按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者
，國家應負損害賠償責任，公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，為國家賠償法第二條第二項所明定。又公務員因故意違背對於第三人應執行之職務，致第三人受損害者，負賠償責任，因過失者，以被害人不能依他項方法受賠償時為限負其責任，民法第一百八十六條第一項復有明文。而受僱人因執行職務，不法侵害他人之權利者，由僱用人與行為人連帶負損害賠償責任，亦為同法第一百八十八條第一項前段所明定。本件被告故意違法適用法令，又怠於執行職務，對於原告所受損害自應負賠償責任，故原告於八十九年五月二十四日向被告請求國家賠償，惟經被告八十九年九月二十二日府人住字第八九０八一二七四００號函拒絕賠償在案，因此，依國家賠償法第二條第一項規定，又如鈞院認本件不得依國家賠償法請求賠償者，則引用民法第一百八十六條第一項規定，請求判決如先位聲明所示。
㈡備位聲明部分：
⒈被告於七十二年間報奉行政院核定改建係依「處理計畫」辦理，並通知原告在
案，其中優待措施規定按核定時之公告地價為每平方公尺二萬八千五百元，並依此繳交地價百分之三十後取得土地使用權，是則兩造已達成協議，雙方即屬契約成立。迨至八十年以八十府人住字第八００八三０００號修正發布「台北市區內市有眷舍房地處理實施計畫」時，仍原告居住眷舍改建之地價列為優待措施中按核定就改建時之土地公告現值計算，則前所成立之契約並未變更，被告自應依契約所核定之地價履行給付義務。是則原告依契約之法則亦得請求被告履行依每平方公尺二萬八千五百元單價售予原告。雖原告於被告配售住宅時簽訂配售契約，但係受逼於被告聲明如不簽約即視同棄權之故不得不虛與委蛇，並非原告之自由意願，乃屬原告之虛偽意思表示此由原告簽約前不斷陳情，簽約後又不斷陳情再提起訴願可見一斑。按表意人無意為其意思表示所拘束之意，而為意思表示者，其意思表示不因之無效。但其情形為相對人所明知者，不在此限，為民法第八十六條所明定，原告既一再陳情，則簽訂配售契約顯為被告明知為虛偽之意思表示，該簽訂之契約應屬無效。為此，請求被告依原核定之每平方公尺二萬八千五百元價格訂立買賣契約，爰訴請判決如備位聲明第一項所示。
⒉系爭就地改建案，原告均於七十二年二月五日在新工處召開改建協調會時表示
同意改建，嗣由新工處拖延至七十四年六月五日以北市工新總字第九五一六號函台北市政府市有眷舍房地處理委員會：「敬表同意，就地改建」在案。其中癸○○、庚○○、丙○○亦遵示送交同意書。因此，原告就地改建案，並未有任何過失可言，被告於同意改建後仍百般藉詞延宕不予進行改建，其有過失顯無疑義。嗣被告竟以每平方公尺十萬二千元計價強以公權力逼使原告簽約，其為不完全給付應無疑義，原告因此受有如備位聲明第二項所示之損害，且兩造間所簽配售契約已屬無效，被告受領如備位聲明第二項所示之金額自無法律上原因而構成不當得利。基此，原告亦得請求被告返還。從而，依據不完全給付及不當得利之法律關係，訴請判決如備位聲明第二項所示。
㈢對被告抗辯之陳述：
⒈被告引用行政院人事行政局八十三年十一月二十八日八十三局給字第三九九八
一號函稱「位於台北市區公有眷舍房地之計價，亦仍按原規定俟工程進度達百分之八十時再行計價」云云認其嗣後計價為合法，殊屬狡卸。蓋以土地既已依「處理計畫」核定土地價格，是則價格已然確定，焉有嗣後計價之餘地？如仍允許工程進行百分之八十再行計價，則當初何必核定？政府機關何能如此反覆。故該所謂進行百分之八十再行計價如非當初未核定地價，或屬專就建築物而言，況依「台北市區公有眷舍房地專案處理計畫國有土地價款分期繳納作業要點」第四點即明白規定：「改建住宅當時政府公告之土地現值，計算應繳土地價款之總額」，被告如非不知法令，即屬明知法另而故意欺瞞。況上引書函已闡明：「基於法定不溯及既往原則：：仍按修正前規定辦理」云云，不知被告何以仍視若無睹。
⒉被告先辯稱本件係屬私法上買賣行為，嗣又引行政院人事行政局八十四年肆字
第二四五二號書函：「不生民法上有關買賣之法律關係」，以支持其立論，原告實不知被告主張何種法律關係？⒊原告否認提出超出法令以外之要求，及與現住戶意見協調困難之事實。況依「
處理計畫」規定對不配合改建之現住戶本得依訴訟程序解決，被告捨此不為，而今諉稱從未以訴訟解決與現住戶間之爭論，實屬卸責。
⒋系爭改建案行政院於核定文中已明白指示實施改建時間自七十三年七月一日至
七十五年六月三十日止為期兩年完成改建，被告何得主張改建動工之時間並未確定而可彈性可資因應？⒌原告之損害係指被告違背法令規定，亦違反自身承諾，不以核定時之公告地價
為依據，而以動工時之地價為依據逼令原告簽訂配售契約所造成之損害，與其所稱公平性、公益性及所謂較市價為低無關。
⒍被告所引中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點第三十一條第二項，其立
法意旨係責成改建機關於核定改建後應積極辦理改建，毋得延宕，純係課責改建機關之責任，並不及於現住戶，既屬課責改建機關，則補繳土地差額，應由改建機關負責繳納。況被告既奉行政院核定並限令兩年即七十五年六月三十日改建完成，然被告竟拖延至八十年始再擬送計畫大綱，其有過失而怠於執行職務，顯無疑義。
三、證據：提出台北市政府八十九年九月二十二日府人住字第八九０八一二七四００號函影本乙份、台北市政府工務局新建工程處七十三年二月十六日北市工新總字第一一四０號書函影本乙份（檢附台北市政府七二府財四字第五三一六六號函影本乙份）、配售契約書影本八份、台北市議會八十八年五月二十八日市長服務中心協調甲○○君等陳情案會議紀錄影本乙份、訴願書及台北市政府八十九年一月二十日府訴字第八九００九一０二０一號訴願決定書影本各乙份、中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點影本乙份、台北市區公有眷舍房地專案處理計畫影本乙份、土地登記及建物謄本各八份、台北市政府工務局新建工程處六十三年十月十一日北市工新人字第二二五一七號通知影本乙份、台北市政府八十年冬字第四十三期公報影本乙份、中央公務人員配置住宅貸款基金收支保管及運用辦法影本乙份、台北市政府八十三年冬字第六十一期公報影本乙份為證，並聲請訊問證人陳復安。
乙、被告方面：
一、聲明：如主文第一項所示。
二、陳述：㈠系爭眷舍之改建，為行政私法行為，無國家賠償法之適用：
⒈行政私法行為係行政機關立於私法人地位與人民所從事之契約行為，應排除於
國家賠償之外，此有行政法院五十七年判字第五０四號判例可參。被告為使老舊眷舍獲得更新，以使公有資源能有效運用，並免影響市容觀瞻，乃依行政院訂頒之「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」」及「中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點」辦理市有眷舍改建配售事宜。然原住戶係經管機關核配居住於該舊眷舍之公務人員，其對於該眷舍僅有使用權，需經承購眷舍就地改建後之公教住宅，始擁有該改建房地所有權，被告與其之配售行為，包括房地之移轉、設定、變更、交付等，當屬行政私法行為。
⒉被告辦理老舊眷舍改建從未以訴訟解決與現住戶間之爭端，均經一再協調，經
全體現住戶簽具同意書後始進行改建工程，此有原告七十九年間所簽具表明願遵守「作業要點」以及其他法令參加配售之「現住戶承諾改建同意書」，及八十七年六月十五日請配住人提供書面承購配售樓層及位置，可資證明。且現住戶如無力參加改建，亦可選擇放棄配售改依支領補助費方式以為補償，並無強制原告意願之情事。
⒊被告於改建時，為照顧現住戶生活，除核發一次搬遷補助費、改建起至完工按
季核發房租補貼費外，並規定得優先由原住戶承購，其房地總價係按建築成本費用及動工時之土地公告現值計算，並享有百分之三點五低利貸款之優惠，而原住戶是否承購，端視其自由決定，如不願承購則可由本府發給一次補助費，使其能自行購買住宅，核其配售行為之性質，當屬私法上之買賣行為，必經雙方同意，承購改建公教住宅配售契約始得成立，自不得於雙方買賣行為成立後，再請求被告賠償。
㈡地價之計算以動工時之土地公告現值為計算標準：
依中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點第三十一條規定，住宅區土地如超過一年動工改建，應按動工時之土地公告現值重新計算。原告於系爭眷舍動工改建前仍繼續居住於未改建之眷舍中，至改建完成後，地價已上漲數倍，其不動產價值提升，利益亦歸於承購人，對於承購人並無損失。又系爭眷舍改建住宅以八十三年動工時之公告地價配售予原告，已較當時之市價為低，已施予承購人優惠之福利措施。況地價受市場供需影響，以動工時之公告現值作為計算標準，可避免與實價產生大幅脫節之現象，且民意機關亦多要求，不得賤賣公產圖利少數人，因此，原告請求按七十二年行政院核准改建時之公告地價計算，以賠償其損失，顯不合理。
㈢被告執行系爭眷舍改建並無怠忽職責：
⒈七十二年十一月三十日行政院函核准「就地改建」。
⒉七十三年一月二十五日財政局函請各單位擬具就地改建公教住宅計畫大綱。
⒊七十三年二月五日就地改建第一次協調會，結論：現住戶清冊請現住人儘速送新工處，俾便報計畫大綱。
⒋七十三年四月九日就地改建第二次協調會，結論：請先求證改建成本及可貸成數後再定期商討。
⒌七十三年五月七日就地改建第三次協調會現住戶意見：本案眷舍係六十五年間興建完成迄今僅使用八年報廢年限尚早，且現住戶裝潢設施所費不貲。
⒍新工處七十三年五月二十九日函被告：：經數度邀集現住戶協商結果，均表示
以該眷舍使用僅八年，如遽爾拆除改建公私均受損失，建請維持現狀暫緩辦理改建。
⒎七十三年六月九日新工處內簽敘明：雖經三度開會協商，現住戶仍未同意。（
其後仍繼續協商）⒏七十四年六月二十九日住福會先行繳交暫依核定改建時地價款百分之三十予本府財政局，以便辦理改建。
⒐七十四年五月十九日眷舍會第一次會議決議：動員委員會成員訪查改建戶說明並調查意願。
⒑七十四年七月二十九日眷舍會第二次會議決議：對原住戶所提超出法令以外之要求歉難辦理、選擇一、二處興建。
⒒七十四年九月、十二月由於遭遇諸多困難及客觀環境變遷等因素考量，函報行政院暫緩改建事由。
⒓七十五年五月三十日選擇福德街等三處基地先行辦理改建。
⒔七十五年五月十二日新工處書函函壬○○等五人，本市市有眷舍經規劃就地改建戶，如係退休人員或遺眷願意承購本市國宅者，可比照現職人員辦理。
⒕七十七年一月十五日本府眷舍會函新工處：本會第六次委員會議黃大洲市長指
示，市有眷舍列為改建者，請派員調查現住人使用情形及屋況、改建可行性分析意見等資料。
⒖七八年二月二十四日眷舍會召開「協商辦理市有眷舍房地就地改建有關事宜」
會議，結論：（四）原已編列預算列為第一期尚未改建者，及列為第二優先改建者，如能於七十八年六月三十日以前取得承諾書，即可送請住福會擬訂工作計劃及編列預算。
⒗七十九年五月二十九日函詢現住戶意願調查表結果，現住戶十人，七戶同意改建並寄回同意書，另丁○○、乙○○、蒙大光三人未寄回同意書。
⒘七十九年六月二十日新工處眷舍改建座談會結論：民生東路新工處眷舍各現住戶，均同意改建，並請依規定優先配售原住戶。
⒙七十九年七月二十日第四次研商市有眷舍擬列入八十一年就地改建計畫可行性
評估協調會議決定：本市○○○路市有眷舍現住人均同意配合改建作業，並出具承諾書，宜列入八十一年度就地改建計畫。
⒚七十九年十二月二十九日住福會函請新工處函送現住戶承諾書。
⒛八十年一月十八日新工處函送公教住宅計畫大綱及現住戶同意於限期內騰空交還參加改建承諾書。
八十年二月一日住福會函請國宅處即作細部規劃。
八十年九月十二日壬○○等十人陳情市長略以：每戶室內面積應維持三十五坪以上，請比照國宅處與軍方眷村合作改建成例、本案對現住戶未帶來福祉。
八十年十二月十八日住福會函新工處請速開立基地地上物拆除同意書。
八十一年一月十二日辛○○等六人陳情略以：本案拖延八年房地價格飛漲，增
加現住人負擔，請依七十三年核定地價為準，在未裁奪前本案請暫緩實施（本案黃前市長大洲裁示現住戶要求不合規定，依法辦理）。
八十一年三月二十八日本府工務局新工處核發地上物「房屋拆除同意書」。
八十一年四月辦理建照申請。
八十一年六月二十六日建築工程第一次開標，但無廠商投標而流標。
八十一年七月十七日建管處核發建照。
八十一年八月四日領取建照。
八十一年九月三十日、十月十五日第二、三次開標，投標廠商僅二家未達法定家數而流標。
八十一年十一月三日第四次開標，廠商報價超過核定底價而流標。
八十一年十一月十九日第五次開標，投標廠商僅一家，未達法定家數而流標。
八十一年十二月四日、十二月十八日、八十二年一月六日、一月十九日、二月
十、一日建築工程第六、七、八、九十次開標，無廠商投標而流標。八十二年三月十二日併德昌街公教住宅工程招標決標。
八十二年三月十五日住福會函新工處請協調現住戶搬遷騰空。
八十二年八月三日至十月十八日基地電力設施遷移會勘。
八十三年二月基地鄰近居民抗議該處地質太差，基於安全考量變更設計報府核備，及秦慧珠議員召開協調會。
八十七年取得使用執照。
八十八年四月簽訂配售契約書。
八十八年五月開始辦理貸款事宜。
㈣原告主張被告於八十七年辦理配售房地時，以每平方公尺十萬二千元作為土地配售價格之行為，是為不法行為，與事實不符：
⒈行政院人事行政局八十三年十一月二十八日八十三局給字第三九九八一號函第
二點：「基於法令不溯及既往原則，對於各機關學校經管國有眷舍房地於前開眷舍房地處理辦法及其作業要點修正前已奉核定改建之個案應仍按修正前之規定辦理，位於台北市區公有眷舍房地之計價，亦仍按原規定俟工程進度達百分之八十時再行計價。」、行政院人事行政局八十年八月九日八十局肆字第二四五二號書函釋意旨指出「本市市有眷舍辦理就地改建，其基地經依土地法第二十五條規定完成處分程序後讓售本府住福會，依中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點第六條規定，僅係取得土地使用權，以便辦理改建，所有權未移轉登記興（改）建機關，其性質為委託改建，完工分配住宅亦係以更名方式辦理，並無買賣之事實，因此並無民法上有關買賣之法律關係，移請自行核酌處理。」，是以，被告繳交百分之三十地價款完成處分程序，依書函釋意旨繳付價金乃取得委託代建便利改建事宜而已。基上所示，原告指稱被告於八十七年四月二十日財審會第二十七次會議決議推翻七十四年已核定之地價及八十年發布修正之台北市區內市有眷舍房地處理實施計畫第九條優待措施，承諾以核定時地價為配售地價，均屬不實。
⒉原告再認被告於七十四年九月及十二月以國宅滯銷為由，分別函報行政院暫緩
改建，未獲允准，且改建案十四戶中配改現住戶有十戶，其配售對象已確定，無所謂滯銷問題。惟按七十二年十一月三十日台七二人政肆字第三三０五二號函，核復被告經管台北市區公有眷舍房地專案處理實施計畫一案，並就核復事項說明（一）所報經管台北市區公有眷舍房地專案處理實施計畫就地改建部分，准予備查；至其餘尚未冊列之眷舍房地，請儘速依規定擬定專案處理實施計畫限期處理。（二）本案就地改建眷舍房地之處理，除權屬國有需報請協調處理，及基地位於繁盛地區者，應參照「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」第六條第二項規定，提出詳細計畫，專案報院核定外，餘由貴市政府依權責核辦，並依規定完成處分程序後著即辦理，已明白指示被告改建案於准予備查後，尚須進行協調及提出詳細改建計畫報核，並非行政院准予備查後即可動工改建。而被告於進行後續作業時因遭遇原住戶意見協調困難，復以客觀環境已有諸多變遷，乃再函報行政院請准暫緩改建，行政院核復內容係請被告逕依七十二年核備改建函辦理，意旨行政院七十二年核備函，其改建動工之時間並為確定，而且有彈性可資因應，仍可朝改建之方向推動而言。
㈤原告主張民法第一百八十六條第一項為請求權基礎，就其主張之法理面言，係在
解決國家賠償法第二條與民法第一百八十六條競合適用問題。而兩造所簽配售契約乃本於原告自由意思為之，自無侵權可言。
㈥依原告所陳述之事由，如從誠信原則之立場及瑕疵、加害給付等方向觀之，實無由認定原告之請求合於給付不完全之請求權基礎，原告依此之請求並無理由。
三、證據：提出行政院人事行政局七十二年十一月三十日台七十二人政肆三三０五二號函、台北市政府七十三年一月二十五日七二府財四字第五三一六六號函稿、台北市政府工務局新建工程處民生東路市有眷舍房地就地改建七十三年二月二十五日協調會議紀錄、研議本處民生東路市有眷舍就地改建計畫大綱（草案）七十三年四月九日會議紀錄、本處民生東路市有眷舍就地改建七十三年五月七日第三次協調會議紀錄、台北市政府七十三年五月二十九日七三府財四字第二一四六七號函、七十三年六月九日總務室簽、台北市政府財政局便箋、台北市政府市有眷舍房地處理審查委員會七十四年五月十九日第一次會議紀錄、台北市政府市有眷舍房地處理審查委員會七十四年七月二十九日第二次會議紀錄、台北市政府七十四年九月二十七日七四府財四字四九八六七號函、台北市政府七十四年十二月十六日七四府財四字第六二八五九號函、台北市政府市有眷舍房地處理審查委員會七十五年四月二十四日第三次會議紀錄、台北市政府工務局新建工程處七十五年五月十二日（七五）北市工新總字第四二０一九號書函、台北市政府市有眷舍房地處理審查委員會七十七年一月十五日北市眷舍行字第００三號書函、協商辦理市有眷舍房地就地改建有關事宜七十八年二月二十四日會議紀錄、台北市政府工務局新建工程處七十九年五月二十一日（七九）北市工新總字第一三四三八四號函、台北市政府工務局新建工程處七十九年六月十三日（七九）北市工新總字第一三四八五一號開會通知單（稿）、七十九年七月二十日第四次研商市有眷舍擬列入八十一年度就地改建計畫可行性評估協調會議紀錄、台北市政府工務局新建工程處八十年一月十八日（八０）北市工新總字第一四六０三一號函、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會（八０）二月一日北市住福審字第一七六號函（稿）、八十年九月十二日陳情書、台北市政府八十年十二月十四日（八０）府秘四字第八００八九三一一號函、台北市政府工務局新建工程處八十年九月七日北市工新總字第一六０九二二號函、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會（八０）十二月十八日北市住福審字第五五九二號（函）稿、八十一年一月十六日住福會收字第四三二號關於協商辦理市○○○○路眷舍房地就地改建有關事宜會議意見、台北市政府工務局新建工程處八十一年三月二十八日（八一）本市工新字第０五二０二號函、台北市政府國民住宅處八十年八月七日（八０）北市宅一字第二七二七一號函、台北市政府工務局新建工程處八十一年五月二十六日（八一）北市工新總字第八三九二號函、八一建字第四二０號建造執照、台北市政府國民住宅處八十一年十一月二十三日（八一）北市宅四字第三八四一四號函、台北市國民住宅處八十一年十二月二十二日（八一）北市宅四字第四三一七三號函、台北市政府國民住宅處八十二年一月二十八日（八二）北市宅四字第０五五七號函、台北市政府國民住宅處八十二年三月二十五日（八二）北市宅綜字第八三六五號函、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會（八二三月十五日北市住福審字第一九五０號函（稿）、台北市政府國民住宅處八十二年六月八日（八二）北市宅四字第一七四六五號函、台北市政府國民住宅處八十二年七月二十六日（八二）北市宅四字第二０九八一號會勘通知單暨八十二年十月二十日（八二北市宅四字第三一七一三號紀錄、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會便箋、台北市政府國民住宅處八十三年三月十二日（八三）北市宅二字第四七三五號函、八七使字第三七二號使用執照影本乙份、台北市政府公教住宅房地繳款單、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會八十八年五月十七日北市住福財字第八八六０三二九五００號書函、行政院人事行政局八十年八月九日八十局肆字第二九四五二號書函、行政院人事行政局七十年十月九日七八局肆字第三九一０一號書函、台北市政府八十一年十一月二十三日八十一府人住字第八一０八五０八五號函、台北市政府市有眷舍財產審議委員會第二十七次會議、本院八十六年度重訴字第六六五號民事判決、台北市政府國民住宅處八十九年二月二十九日北市宅三字第八九二０五四二二００號函、行政院人事行政局七十四年十月二十八日七四局肆字第三二０七七號函影本各乙份為證。
理 由
甲、程序方面：
一、原告原本於國家賠償法第二條第二項請求被告賠償如先位聲明所示之金額，訴訟進行中，追加民法第一百八十六條第一項、第一百八十八條第一項前段規定為其請求權依據，嗣再本於民法第八十六條、第二百二十七條、第一百七十九條規定，追加備位聲明之請求，依民事訴訟法第二百五十五條第一項第二款規定，原告既均基於台北市政府眷舍就地改建之同一事實為之，於法難謂未合，茲予准許，被告抗辯不同意追加，容有誤會。
乙、實體方面：
一、原告起訴主張其為被告台北市○○○路○○○巷○弄八至十四號眷舍之住戶，該眷舍於七十二年十一月三十日經行政院人事行政局以台人政肆字第三三０五二號函准就地改建，被告旋即函請新工處協調現住戶承諾改建後，擬具就地改建公教住宅計劃大綱報府核定，並通知現住戶配合辦理拆遷。七十四年六月二十九日住福會並依台北市出售市有房地審議委員會並於七十四年五月二十一日召開第七十五次會議所評定之每平方公尺二萬八千五百元，繳納百分之三十價金取得土地使用權。嗣被告竟藉故拖延函報行政院擬暫緩改建，惟均未獲行政院同意，然而，被告仍故意延宕改建，直至七十九年三月九日始函請新工處協調配合辦理改建相關事宜，迄八十七年間方改建完成取得使用執照，被告顯怠於執行改建職務。再關於地價方面，被告竟違法不適用台北市區公有眷舍房地專案處理計畫，反依北市府市有財產審議委員會八十一年十一月二十四日第二十七次會議決議以動工當年期公告現值計價，致原告多負擔如先位聲明所示之金額，爰依國家賠償法第二條第二項、民法第一百八十六條第一項規定，訴請判決如先位聲明所示。又住福會既於七十四年六月二十九日即依核定時之每平方公尺二萬八千五百元繳交地價百分之三十取得土地使用權，則兩造於斯時即已達成協議，被告嗣竟依改建時地價重新核定，迫令原告簽訂配售契約，該配售契約依民法第八十六條規定，應認無效，因此，請求原告依原核定之地價簽訂買賣契約（如備位聲明第一項所示）。又被告明知配售契約無效，猶依該契約所載價金受領價金，被告受領如備位聲明第二項所示部分自無法律上原因，再明知應依原核定地價計價，卻依改建時之地價計算，被告所為亦構成不完全給付，並致原告受有如請求金額所示之損害，被告對此損害自負有賠償之責。從而，復依不完全給付及不當得利之法律關係請求判決如備位聲明所示等情。
二、被告則以系爭眷舍之改建為行政私法行為，無國家賠償法之適用。又雖系爭眷舍改建案經行政院人事行政局七十二年十一月三十日台七二人政肆字第三三０五二號函准在案，惟尚須進行協調及提出詳細改建計畫報核，是被告因原住戶意見協調困難、國宅滯銷、客觀環境已諸多變遷等因素，函報行政院暫緩改建，嗣再派員調查現住戶使用情形及屋況，爾後再進行廠商招標事宜，被告難謂有怠於執行職務之可言。至地價部分，行政院人事行政局業於八十三年十一月二十八日八十三局給字第三九九八一號函第二點說明「：位於台北市區公有眷舍房地之計價，亦仍按原規定俟工程進度達百分之八十再行計價。」，是被告依改建時之公告現值核定系爭改建案之地價，並無不法。況系爭改建案地價已上漲數倍，被告依八十三年動工時核定之地價配售予承購人，承購人要無任何損失。原告訴請損害賠償、返還不當得利，於法均屬無據等語，資為抗辯。
三、查，台北市○○○路○○○巷○弄八至十四號眷舍房地（基地坐落台北市○○區○○段００六四─０００一地號）前經被告報奉行政院七十二年十一月三十日台人政肆字第三三０五二號函核准就地改建，並規定實施改建期間自七十三年七月一日起至七十五年六月三十日止，為期兩年，完成改建。被告旋於七十三年五月十六日以府財四字第二一二一五號函請被告新工處協調現住戶承諾改建後，擬具就地改建公教住宅計劃大綱報府核定，並以正式公文通知現住戶配合辦理拆遷。
嗣台北市出售市有房地審議委員會七十四年五月二十一日第七十五次會議評定改建地價為每平方公尺二萬八千五百元，總價二千二百九十一萬四千元，被告住福會則於七十四年六月二十九日繳交地價百分之三十繳交六百八十七萬四千元。迄七十九年三月九日方由被告以府財四字第七九０一０四九七號函請新工處協調配合辦理改建適宜，並由財政局提請市有眷舍房地處理審查委員會七十九年十二月十二日第十次會議通過系爭眷舍房地改建公教住宅，復經新工處以八十年一月十八日北市工新總字第一四六０三一號函函送就地改建公教住宅計畫大綱及原住戶七十九年三月出具之承諾書，經住福會以八十年二月一日北市福審字第一七六號函請被告之國民住宅處即作細部規劃，並於完成規劃、設計後，提請市有眷舍房地處理審查委員會審議及申請建築執照等相關程序，然系爭眷舍改建工程自八十一年九月三十日起公開招標，方於八十二年三月十二日完成發包，八十二年三月二十六日動工興建，於八十五年九月十七日完工驗收合格在案，八十八年四月間依改建時所核定之地價簽訂配售契約等情，有原告提出之台北市政府八十九年九月二十二日府人住字第八九０八一二七四００號函影本乙份、台北市政府工務局新建工程處七十三年二月十六日北市工新總字第一一四０號書函影本乙份（檢附台北市政府七二府財四字第五三一六六號函影本乙份）、配售契約書影本八份為證，且為被告所不爭，應堪信為真實。
四、先位聲明部分：㈠原告主張被告執行系爭眷舍就地改建職務有所延宕、並違法適用法令核定地價，
致伊等受有如先位聲明所示金額之損失，被告應依國家賠償法第二條第二項規定負損害賠償責任，惟被告否認本件有國家賠償法之適用，並以上揭情詞置辯，從而系爭眷舍就地改建及配售行為是否屬於行使公權力行為，厥為本件首應審究之處，茲析述如后。
⒈按行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效
果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為（釋字第四四八號解釋意旨參照）。行政官署出售國家基地，固係基於法令為國家處理公務，但其所為之出售行為，則係代表國家與承購人訂立契約，與民法上之買賣行為無異，行政法院四十二年判字第十號、三十七年判字第七一號、四十六年判字第六一號、四十八年判字第八二號判例意旨參照）。系爭眷舍房地為台北市政府所有，就地改建所需之興建成本概由住福會先行墊付，嗣興建完成，原告方與住福會簽訂配售契約，嗣再依約繳納房地價金，為原告所不否認，則台北市政府乃自地自費完成系爭眷舍就地改建案，亦即，台北市政府為改建完成後之房地所有權人，台北市政府將改建完成後之房地配售予原眷舍現住人，依上開解釋及判例意旨，當認系爭配售行為乃台北市政府基於國家機關立於私法上主體之地位所為之買賣行為。
⒉次按國家賠償法第二條規定，係以公務員執行職務行使公權力或怠於執行職務
行使公權力，因故意或過失不法侵害，致人民自由或權利受損害，為國家應負損害賠償責任之要件。若公務員係執行私法上職務而侵害人民權利者，被害人自不得依國家賠償法規定請求國家賠償。次按國家賠償法第二條所稱之『行使公權力』，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言。此項公法行為固可廣及於提供給付、服務、救濟、照顧等方法以達成國家任務之行為，但國家機關如僅立於國家機關之地位，從事一般行政之輔助行為者，即與行使公權力有間，不生國家賠償法適用之問題。系爭就地改建配售行為既屬民法上買賣行為，業如前述，參以上開說明，此等從事對公務員福利之一般行政輔助行為，顯非行使統治權作用公權力之行使，自不因地價核定問題，遽認本件有國家賠償法之適用。原告本於國家賠償法第二條第二項規定請求被告負損害賠償責任，於法未合，不能准許。
㈡次就核定地價而言：
⒈依行政院人事行政局八十三年十一月二十八日八十三局給字第三九九八一號函
第二點：「基於法令不溯及既往原則，對於各機關學校經管國有眷舍房地於前開眷舍房地處理辦法及其作業要點修正前已奉核定改建之個案應仍按修正前之規定辦理，位於台北市區公有眷舍房地之計價，亦仍按原規定俟工程進度達百分之八十時再行計價。」，足明系爭位於台北市○○○路○○○巷○弄八至十四號眷舍房地之計價，亦仍按中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點辦理，被告嗣依該作業要點第三十一條依改建時之公告現值重新核定系爭眷舍基地地價，非謂無據。又台北市區公有眷舍房地地價相較於中央各機關學校位於全省各地者而言，台北市區公有眷舍房地地價顯因台北市直轄市之成立及台北市工商繁榮而偏高，尤其股市熱絡期間之地價猛然飆漲，地價於改建施工期間不無變動劇烈可能，因此，行政院人事行政局特函示台北市區公有眷舍房地之計價應重新為之，無非針對地價現況所為指示，被告依之辦理，並無任何不法可言。況且被告既立於私法出賣人主體，自不能低價出售改建房地，造成不公平競爭。故被告依興建時基地公告現值重新計價，難認違法適用法令。
⒉系爭眷舍就地改建固於七十二年十一月三十日行政院以台人政肆字第三三０五
二號函核准時即已確立，嗣被告之地價審議委員會復依核定改建時每平方公尺二萬八千五百元之地價核定，惟該地價之核定乃台北市政府內部決定，原告既未簽訂配售契約，原告對該等地價核定結果並無任何權利可言，雖事後被告果改定地價，亦難認對原告造成何等權利之損害。
⒊次依國家賠償法第二條第二項前段要件而論，乃在規範國家公權力機關之積極
作為的行為，侵害人民之權益者，亦即『不應為而為』之行為，通常其係指在干預行政領域中，公權力機關主動之作成侵害人民權益之行為者。本件核定地價既已認定屬於被告內部決定，自非行使公權力並對外發生一定效果之行為，亦與國家賠償法第二條第二項前段之要件有間，縱使被告有違法適用法令，亦不屬國家賠償法之範疇。
㈢七十二年十一月三十日行政院台人政肆字第三三０五二號函准系爭眷舍就地改建
後，迄八十五年九月十七日完工驗收，八十八年四月間依改建時所核定之地價簽訂配售契約，被告是否怠於執行改建職務部分：
⒈按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家亦應負損害賠償
責任，國家賠償法第二條第二項後段雖有明文。惟所謂公務員怠於執行職務，則係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上之請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償，最高法院著有七十二年台上字第七０四號判例可資參照。系爭眷舍房地就地改建後，現住人有配售權利，為兩造所不爭，然現住人因任職關係獲准配住被告所屬眷舍，依最高法院四十四年台上字第八０二號判例意旨，係屬使用借貸關係，準此，於就地改建前，現住人本於使用借貸關係而占有使用系爭眷舍房地，被告亦得依據使用借貸章節之規定終止與現住人間之使用借貸關係。且倘被告改建前確實終止使用借貸關係並收回系爭眷舍，現住人自無從對改建後之房地主張配售之權利，因此，現住人僅因行政院人事行政局核准就地改建獲有反射利益，縱認被告執行改建職務有為延宕，揆之上開判例意旨，原告亦無公法上請求權可資行使，自併無請求被告依國家賠償法第二條第二項後段規定負損害賠償責任之權利。
⒉被告以現住人未全部同意改建，又因國宅滯銷、系爭眷舍使用年限及現住人裝
潢等問題，報請行政院暫緩改建，業經提出研議本處民生東路市有眷舍就地改建計畫大綱（草案）七十三年四月九日會議紀錄、本處民生東路市有眷舍就地改建七十三年五月七日第三次協調會議紀錄、台北市政府七十三年五月二十九日七三府財四字第二一四六七號函、七十三年六月九日總務室簽、台北市政府七十四年十二月十六日七四府財四字第六二八五九號函影本各乙份為證，原告雖不否認該等文書之真正，但主張伊等並未不同意改建，並舉新工處七十四年六月五日北市工新總字第九五一六號函以為證明。然上開原告所提新工處函僅載明：「茲依多數配住戶意見敬表同意就地改建」等語，換言之，並非全體現住人均同意改建，且原告亦自陳「癸○○、庚○○、丙○○亦遵示送交同意書」等語（見本院九十年五月三日收文準備書㈣狀），足見被告報請行政院暫緩改建所據之理由屬實，被告因此有所拖延，亦非可歸責於被告。
⒊行政院對於被告暫緩興建之請予以駁回，雖有卷附行政院七十四年十月二十八
日局肆字第三二０七七號函影本乙份可稽，但被告嗣仍著手進行改建相關事宜，復有被告不爭之台北市政府市有眷舍房地處理審查委員會七十五年四月二十四日第三次會議紀錄、台北市政府工務局新建工程處七十五年五月十二日（七五）北市工新總字第四二０一九號書函、台北市政府市有眷舍房地處理審查委員會七十七年一月十五日北市眷舍行字第００三號書函、協商辦理市有眷舍房地就地改建有關事宜七十八年二月二十四日會議紀錄、台北市政府工務局新建工程處七十九年五月二十一日（七九）北市工新總字第一三四三八四號函、台北市政府工務局新建工程處七十九年六月十三日（七九）北市工新總字第一三四八五一號開會通知單（稿）影本乙份、七十九年七月二十日第四次研商市有眷舍擬列入八十一年度就地改建計畫可行性評估協調會議紀錄、台北市政府工務局新建工程處八十年一月十八日（八０）北市工新總字第一四六０三一號函、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會（八０）二月一日北市住福審字第一七六號函（稿）、八十年九月十二日陳情書、台北市政府八十年十二月十四日（八０）府秘四字第八００八九三一一號函、台北市政府工務局新建工程處八十年九月七日北市工新總字第一六０九二二號、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會（八０）十二月十八日北市住福審字第五五九二號（函）稿、八十一年一月十六日住福會收字第四三二號關於協商辦理市○○○○路眷舍房地就地改建有關事宜會議意見、台北市政府工務局新建工程處八十一年三月二十八日（八一）本市工新字第０五二０二號函、台北市政府國民住宅處八十年八月七日（八０）北市宅一字第二七二七一號函、台北市政府工務局新建工程處八十一年五月二十六日（八一）北市工新總字第八三九二號函、八一建字第四二０號建造執照、台北市政府國民住宅處八十一年十一月二十三日（八一）北市宅四字第三八四一四號函、台北市國民住宅處八十一年十二月二十二日（八一）北市宅四字第四三一七三號、台北市政府國民住宅處八十二年一月二十八日（八二）北市宅四字第０五五七號函、台北市政府國民住宅處八十二年三月二十五日（八二）北市宅綜字第八三六五號函、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會（八二三月十五日北市住福審字第一九五０號函（稿）、台北市政府國民住宅處八十二年六月八日（八二）北市宅四字第一七四六五號、台北市政府國民住宅處八十二年七月二十六日（八二）北市宅四字第二０九八一號會勘通知單暨八十二年十月二十日（八二北市宅四字第三一七一三號紀錄、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會便箋、台北市政府國民住宅處八十三年三月十二日（八三）北市宅二字第四七三五號、八七使字第三七二號使用執照、台北市政府公教住宅房地繳款單、台北市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會八十八年五月十七日北市住福財字第八八六０三二九五００號書函影本各乙份可證，依此，自難認被告有怠於執行改建職務之情事。原告以此為由主張被告怠於執行職務而依國家賠償法第二條第二項後段請求負損害賠償責任，難謂有據，無從准許。
㈣依原告所述，被告執行系爭眷舍就地改建職務均與國家賠償法第二條第二項規定
不合，則其請求被告依該條項規定負損害賠償責任，訴請判決如先位聲明所示，均乏依據，應予駁回。
㈤原告另依據民法第一百八十六條第一項、第一百八十八條前段負損害賠償責任。
惟按民法第一百八十六條第一項規定：「公務員因故意違背對於第三人應執行之職務，致第三人之權利受損害者，負損害賠償責任。因其過失者，以備害人不能依他項方法受賠償時為限，負其責任。」，依此規定，公務員個人亦須對被害人負損害賠償責任。換言之，由於公務員行使公權力違背對於第三人應執行之職務而使第三人受害之同一原因事實，被害人一方面依民法第一百八十六條對加害之公務個人有損害賠償請求權；另一方面依國家賠償法第二條對國家亦有損害賠償請求權。從而，倘主張國家應就公務員執行職務侵權行為負損害賠償責任，其請求權依據應係國家賠償法第二條第二項之規定，本件原告卻依民法第一百八十六條、第一百八十八條之規定請求被告負損害賠償責任，所為先位聲明亦無理由。
五、備位聲明部分：㈠原告主張伊等並無按改建時重新核定之地價簽訂配售契約之真意，且為被告所明
知，依民法第八十六條但書規定，該配售契約為無效，因而本於七十三年間同意改建之承諾，請求如備位聲明第一項所示之按原訂每平方公尺二萬八千五百元計算之地價簽訂配售契約。經查：
⒈原告並不否認有買受改建後房地之意思，此依原告備位聲明第二項之請求締約
亦可明證，則兩造於八十五年四月間所簽訂之配售契約即難認非本於原告之真意為之。至系爭眷舍房地地價部分，雖原告主張伊等乃迫於無奈勉為簽約，並執伊等一再陳情為據，惟原告是否對地價向被告陳情，原告終究簽訂配售契約，可見兩造已對配售契約之內容達成意思一致，原告此項主張並不足採。從而，兩造所簽之配售契約仍屬有效，原告即無由再請求按每平方公尺二萬八千五百元之地價簽訂配售契約。
⒉縱認配售契約無效，原告於七十三年間亦未全體提出改建同意書，已如前述，
則難認兩造已於七十三年間達成按每平方公尺二萬八千五百元之地價締約之合意。況原告所提之改建同意書僅為同意就地改建，至於改建後房地之配售標的則未予確定，因而，以每平方公尺二萬八千五百元地價成立之配售契約自難認就契約必要之點意思合致。故原告此備位聲明第一項之請求洵屬無據。
㈡原告另主張被告未依七十三年所核定之地價簽訂八十五年之配售契約，並超收地
價，構成不完全給付，造成伊等有如備位聲明第二項之損害，且被告收受此等數額之價金，亦構成不當得利云云。惟民法第二百二十七條不完全給付損害賠償請求權乃以可歸責於債務人之事由造成不完全給付為要件，本件被告並無違法適用法令，亦無怠於執行改建職務，均如前述，堪認被告對於此等改建職務之執行無任何可歸責事由。且原告不否認被告已依約完成改建職務並交付改建後之房地及移轉所有權，復有土地及建物登記謄本八份可按，自無所謂不完全給付。再被告受領價金乃本於八十五年間所簽訂之配售契約，非無法律上之原因，核與不當得利之構成要件有間。從而，原告依據不完全給付及不當得利法律關係所為判決如備位聲明所示之請求，於法均有未合，不能准許。
六、綜上，原告先、備位聲明均應無理由，爰駁回其請求。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與判決結果不生影響，茲不再一一論述，附此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 五 月 三十一 日
民事第一庭法 官 許純芳如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀