臺灣臺北地方法院民事判決 九十年度簡上字第六七二號
上訴人即被上訴人 台灣電力股份有限公司法定代理人 乙○○訴訟代理人 彭國能 律師被上訴人即上訴人 台北市政府財政局 設台北市○○區市○路○號法定代理人 甲○○ 住同右訴訟代理人 古明峯 律師右當事人間請求返還不當得利事件，上訴人對於中華民國九十年十月四日本院台北簡易庭九十年度北簡字第九八○四號第一審判決提起上訴，本院判決如左：
主 文原判決關於命上訴人台灣電力股份有限公司給付部分，及該部分假執行之宣告與訴訟費用之裁判均廢棄。
右廢棄部分被上訴人台北市政府財政局在第一審之訴及假執行之聲請均駁回。
台北市政府財政局上訴駁回。
第一、二審訴訟費用由被上訴人即上訴人台北市政府財政局負擔。
事 實
甲、上訴人即被上訴人台灣電力股份有限公司（以下簡稱台電公司）方面：
壹、聲明：如主文所示。
貳、陳述：
一、台電公司對系爭土地確有使用權限，並有法律上之使用原因，實不成立不當得利。
台電公司自民國六十年起，應住戶用電之需，陸續裝置配電設備於系爭土地，並獲當時土地管理機關即行政院中央公務人員購置住宅輔助委員會（以下簡稱中央住輔會）所開具之「聲明書」，同意供台電公司無償永久使用。此配電設備所在土地之使用狀況，自裝設之初迄今均未曾改變。現場雜草叢生、樹木環繞，或為道路旁閒置空地、或位菜園之旁。土地雖曾辦理移轉，原登記為「中華民國」所有，管理機關為中央住輔會，其後因抵償增值稅辦理移轉，除康寧段一小段四二八地號土地外，其餘均係先移轉為「台北市」所有，管理機關為「台北市政府工務局養護工程處」，顯見系爭土地確供道路使用，否則何須由專責道路管理維修之工務局養護工程處作為管理機關。隨後在未改變使用狀況下，再將管理機關改登記為台北市政府財政局（以下簡稱財政局），顯見配電設備所在之系爭土地，自裝置之初迄今，均係供道路使用。
二、系爭土地配電設備之裝置，符合電業法第五十條之規定，非無權占有。按電業法係民法之特別法，凡符合其規定所使用之土地，即屬有法律上原因，尚不構成不當得利。地目登記僅係地政機關方便土地管理所為之分類，實際之使用情況仍須斟酌現況。系爭土地乃提供道路或其他公共使用，顯見配電設備使用之土地係屬道路用地，符合電業法第五十條之規定。況依系爭土地使用狀況，縱不將此等土地以道路視之，然配電設備既屬提供鄰近居民使用，自仍符合「．．及其他公共使用之土地」之規定。
三、針對電業法第五十條條文之解釋，實應參酌相關立法文件。電業法前於五十四年間進行大幅修法，依立法原意係界定為如有損害應按損害之程度予以補償，反之，如無損害即無補償之問題。今財政局忽略電業法之立法意旨，要求台電公司給付配電設備使用土地之費用，此舉勢將影響用電成本。至財政局雖提出台電公司可將使用土地所增加之費用，列入成本反映電價，然電業法既屬電業事項之特別法，自應優先適用。
四、債權相對性固為債權契約一般適用原則，然為保障善意第三人仍有不同之考量，尤其在受讓人明知此等債權契約確實存在之情況下，是否當然無拘束受讓人之效力，實有疑問。此即如大法官第三四九號解釋所強調「如其事實為第三人明知或可得而知，縱為債權契約，其契約內容仍非不得對第三人發生法律上之效力」，大法官解釋所為原則性之宣示，本即有普遍適用之效力，何能將其適用範疇僅限縮為共有物分割之場合。另如公寓大廈管理條例第二十四條規定「區分所有權之繼受人應繼受原區分所有權人依本條例或規約所定之一切權利義務」，此即強調前手之權利、義務。如積欠管理費，均須由繼受人承受，顯見債權契約在繼受人明知，或法律規定之情況下，非無拘束繼受人之效力。財政局因抵繳增值稅受讓系爭七筆土地時，對於其上早已裝置配電設備之事，本已明知，且財政局係繼受取得此土地，對其上已存在之權利義務自應概括承受。
五、電業法第五十條規定適用疑義之爭議，電業法之主管機關即經濟部，特別召集相關部會研商並作成正式決議，經濟部並據此決議於九十一年二月二十日作成經濟部令。依此號解釋令函，認定電業於公有道路設置供電線路應屬電業法許可範圍，至道路使用費係每年給付，屬於使用租金性質，與電業法規定之立法意旨不符，電業使用道路補償之金額，應視實際損害之程度定之。依此解釋內容，對照本案事實，系爭土地上所裝置之供電設備，確實符合電業法第五十條之規定，至於應否給付租金，應依同法第五十三條規定，僅在造成損害之範圍內，始需負給付之義務。本案之情形，財政局並未因上訴人供電設備之裝置，遭到受任何損害，依第五十三條之規定台電公司並無給付之義務，亦不成立不當得利。
六、財政局欲藉本案請求台電公司支付配電設備使用土地之租金，此舉顯係就已存在多時，且使用狀況未曾有任何改變之狀態，作此主張顯不利於法律安定性之維持。以本案之情況觀之，配電設備興建之時確已取得土地所有權人同意無償使用之聲明書，配電設備之使用狀況迄今未有任何變更，何能逕認受讓土地之人，無須承擔此等長期提供使用之事實。
七、按依用電戶與台電公司之用電契約關係以觀，用電戶本有提供配電設備所需場地之協力義務，可稱為用電契約之附隨條件。就用電戶與台電公司之契約關係觀之，台電公司固有提供所需用電之義務，用電戶則有給付電費與提供配電設備所需場地之協力義務，而盡此協力義務，用電戶於申請用電時即應提供適切場地裝置配電設備，此契約關係尚非民法「使用借貸」契約所可比擬，此可稱之為供電契約之附隨條件，此等供電契約關係依電業法之規定，實具有物權化之效力，自應認對土地之繼受人亦有拘束之效力，斷不能單以債權契約之性質視之。
八、針對電業事項立法通過施行之電業法，其中第五十條至五十三條已明確規範，電業設備必要使用相關土地時，係以無償使用為原則，有償使用為例外。至於此項無償使用之政策是否妥適，有無變更之必要，當屬立法政策之考量，尚難以是否公平合理，用為應否適用之理由。今財政局既主張本案應屬例外有償使用之情況，自應就符合有償使用之情事，即因使用而受有損害之事實，加以舉證證明，不能泛稱「使用他人之物，客觀上應會造成他人無法使用收益之損害」。
九、管理機關之變更，並不影響公務機關所為意思表示之效力，本件中華民國與台北市固屬不同法人，然就行政組織上仍有上下級行政組織之關係，相關行為之法律效果，亦不當然因法人之不同而有差異。睽諸相關行政事項之法律，規範對象亦不因中央、地方而有不同，今既有持續使用之合理性存在，自不能單以土地所有權歸屬之變更，用為不當得利之主張依據。
叁、證據：援用原審之立證方法。並補提系爭七筆土地地上配電設備現場照片、系
爭七筆土地之土地登記簿謄本（其中六筆土地自國有土地受讓時，原係由台北市政府工務局養護工程處擔任管理機關）、電業法於民國五十四年在立法院修法過程之相關立法文件。
乙、被上訴人即上訴人財政局方面：
壹、聲明：駁回上訴。
貳、陳述：除與原審判決書所載者相同茲予引用外，補稱：
一、本件台電公司不得執電業法第五十條規定，主張其非無權占有系爭土地：系爭坐○○○區○○段○○段第二九五之一、三五一、三五一之六、四二八地號地及坐○○○區○○段○○段第七○○、同地段四小段一六七、九○五地號土地等七筆土地，在都市計劃使用分區上，除上開碧湖段二小段第七○○地號土地係為住宅用地及道路用地外，其餘地號之土地皆為住宅用地，且實際上亦非做道路用。而台電公司使用上開碧湖段二小段第七○○地號土地，在都市計劃使用分區上雖為住宅用地及道路用地，惟徵之實際，台電公司使用之部分，亦非作道路用。
如台電公司於六十年間於系爭土地於其上設置配電設備時，系爭土地係做道路或其他公共使用之土地，則台電公司於六十年間於系爭土地上設置配電設備時，直接援用上開電業法第五十條之規定即可，根本無須與當時之土地管理機關中央住輔會就系爭土地簽訂使用借貸契約。
又本件系爭七筆士地在都市計劃使用分區上及實際上，皆為住宅用地，已如右述，是其亦非其他公共使用之土地。又台電公司於系爭土地上設置之配電設備，雖係供附近居民公共使用，然不能因此，即可倒果為因或擴大解釋，謂台電公司於他人土地上設置配電設備，該士地即成為電業法第五十條所規定之「其他公共使用之土地」，否則台電公司即可以此為由，在他人土地上隨意設置配電設備後，主張該配電設備係供附近居民公共使用，該土地為電業法第五十條所規定之「其他公共使用之土地」，而免其無權占有之責。
縱認系爭土地為電業法第五十條所規定之道路或其他公共使用之土地，惟依電業法第五十條但書之規定，台電公司亦應事先通知其主管機關，而本件台電公司於六十年間於系爭土地上設置置配電設備時，台電公司並未於事先通知其主管機關，既未於事先通知其主管機關，則台電公司於六十年間於系爭六筆土地上設置配電設備，自屬非法，而無合法占有系爭土地之原因。
又本件系爭七筆土地除坐○○○區○○段○○段第四二八地號土地外，其餘六筆土地於七十一年間由國有移轉為台北市市有時，其管理者在土地登記簿上固登記為北市政府工務局養護工程處（下稱養工處），又台北市道路之養護固亦為養工處之職權之一，然養工處所管理之土地並非皆做道路用，養工處所管理之土地亦有做建物之基地用，如辦公之廳舍、機關宿舍或其他非供公用使用之建物等等之基地，況系爭七筆士地在都市計劃使用分區上及實際上，皆為住宅用地，是不能以養工處曾為系爭土地之管理機關及台北市道路之養護為養工處之職權，即謂系爭土地為道路。至台電公司所提出之經濟部中華民國九十一年二月二十日經能字第０九一０四六０四五九二號函及令，係針對有關供電設備依電業法第五十條使用公有道路，其補償之金額應視實際損害之程度所為之解釋，而本件並不該當該條台電公司免責之要件，是台電公司自不得執經上該經濟部之函令，謂其有合法占有系爭土地之合法原因。
二、台電公司與中央住輔會就系爭土地使用所成立之關係非為具有物權效力之債權行為：
中央住輔會與台電公司於六十年間就系爭土地所成立之法律關係應係使用借貸，而使用借貸係為債之關係，債之關係之效力僅發生於契約當事人間，而不及於第三人，且民法第四百六十一條以下關於使用借貸之規定，並無類似民法第四百二十五條買賣不破租賃之規定，且此亦非法律漏洞，亦無類推適用民法第四百二十五條規定之餘地。台電公司所舉之司法院大法官釋字第三四九號，係針對各共有人就共有土地訂立分管契約後，共有人將其應部分移轉予第三人，受讓人是否受分管契約拘束所作之解釋，而本件台北市原非系爭土地之共有人，本無分管契約存在於中央住輔會與台北市之間，且財政局係受讓系爭土地之全部所有權，並非受讓系爭土地之應有部分，是該號解釋與本件案情不同，台電公司自不得執此，謂其與中央助輔會間所成立之使用借貸為具有物權效力之債權行為，財政局應受其拘束。又台電公司與用電戶所訂立之供電契約，係屬私法之契約，而此契約之效力，實務上台電公司亦認為僅及於台電公司與用電申請戶之間，而不及第三人，是供電契約僅具有債權之效力，則用電戶提供配電設備場地之協力義務，無論其為附義務或使用供貸，應僅具有債權之效力，不具物權之效力之理論。。
三、維持合理之電價固為電業法之立法意旨，惟要求台電公司給付使用土地之費用，是否因此造成全國電價大幅調整，實有待驗證。
且何謂合理之電價？恐怕見仁見智，惟以台電公司居電業之獨占地位，為防止其濫用獨占之地位，以牟暴利，是以維持合理之電價之立法意旨應係規範居電業獨占地位之台電公司，而非犧牲他人之權益以成全台電公司之利益。人民之財產權應受憲法之保障，依憲法保留之原則，侵害人民之財產權，除須符合憲法第二十二條所定之條件外，並須以法律為之，是縱認電業法第五十條至五十三條之強制使用之規定符合憲法規定，惟本件情事與電業法第五十條至五十三條所定之要件不符，是台電公司自不得執此謂其有權占有系爭土地，台電公司亦不得不以維持合理之電價為電業法之立法意，即可任意使用占有他人之土地。否則致憲法保障人民財產權之規定於何地。
叁、證據：援用原審之立證方法，並請求履勘測量。理 由
一、上訴人即被上訴人財政局於原審起訴主張：坐落台北市○○區○○段一小段二九五之一、三五一、三五一之六、四二八地號○○○區○○段○○段七ОО、碧湖段四小段一六七、九О五地號共七筆土地，原為下稱中央住輔會管理之國有土地，於民國六十一年至六十六年間由中央住輔會陸續出具聲明書，同意無償提供台電公司永久使用，以便闢為配電室（場），設置所需供電設備，俾供應麗山新村及大湖山莊各住戶之用電，台電公司遂在上開七筆土地上設置配電設備，使用面積分別為二九五之一地號中之五平方公尺、三五一地號中之四二點七四平方公尺、三五一之六地號中之七點六八平方公尺、四二八地號中之三平方公尺、七ОО地號中之六點六平方公尺、一六七地號中之二點二四平方公尺、九О五地號中之五平方公尺，迨至七十年間，中央住輔會為抵土地增值稅，將上開七筆土地移轉登記為台北市所有，而由財政局接任管理機關。中央住輔會於六十年間出具之同意書雖載有「永久使用」之文字，然其意乃指無借用物返還期限之約定，應於借電需求之借貸目的完畢時返還，是該同意書自屬使用借貸之債權關係，並不具有物權效力。次者，財政局並未繼受中央住輔會與台電公司間之法律關係，自不受台電公司與中央住輔會間之使用借貸法律關係拘束。至建築技術規則建築設備第一章電氣設備第一節通則第一條之一規定僅是科建築師公法上建築時預留電業設備之規定，非規範電力事業與地主間之私法關係，非謂台電公司基此即屬有權使用此部分土地。再者，依電業法第五十條之規定，須是使用河川、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共用之土地為限，台電公司所設置者亦非電業法第五十一條所定之線路，而係配電設備，自無依電業法第五十三條規定之適用等語。復於本院補陳：台電公司不得執電業法第五十條規定，主張其非無權占有系爭土地，台電公司與中央住輔會就系爭土地使用所成立之關係非為具有物權效力之債權行為，合理之電價固為電業法之立法意旨，惟要求台電公司給付使用土地之費用，是否因此造成全國電價大幅調整，實有待驗證。
二、台電公司於原審主張：六十年間中央住輔會出具聲明書，同意台電公司永久使用系爭土地，財政局繼受中央住輔會之土地，自需承繼此一負擔，且該同意書具有物權化之效力，亦即台電公司使用該土地之事實為財政局所明知，縱該同意書僅是債權契約，其契約內容仍非不得對財政局發生效力。況台電公司長期使用前開土地，財政局於七十年間基於課徵增值稅而自中央住輔會取得土地，財政局即應將台電公司占有系爭土地之事項列入計算併予扣抵，否則即具有可歸責事由。再者，財政局取得土地時對土地上之配電設備未有明示反對之意思，應可推斷財政局已默認及容許台電公司繼續使用該土地。依建築技術規則建築設備第一章電氣設備第一節通則第一條之一規定建築師設計建物，限制所有權人部分所有權之行使，而應留設配電場所及通道配置配電設備，是電業使用該土地、場所應供電所需者，自係依法有權占有。系爭土地不外是社區道路、邊坡斜地、公園綠地等公眾使用土地，無論係原中央住輔會或現所有權人財政局，均係政府機關，台電公司之配電設施未妨礙其原有使用，自有電業法第五十條之適用。台電公司占用財政局系爭土地之設備既未供應原供應範圍外之用戶使用，縱台電公司因無權占有而受有利益，亦係基於法律規定，與不當得利之無法律上原因不合。再者，依電業法第五十三條規定反面解釋，占用土地無造成損害，無需補償，此為民法不當得利之特別規定而應優先適用。依電業法第五十條、第五十一條係對所有權行使之法令限制，為土地所有權人之財政局自有容忍之義務。況台電公司占有之土地本身即為道路用地及綠地，配電設備亦屬公共設施，對財政局亦無損害，財政局之主張亦有權利濫用之情等語。復於本院補陳：台電公司使用系爭土地符合電業法第五十條規範，屬有權使用，並有法律上之使用原因。電業法具有法律效力，在處理電業事項時，應加以優先適用，台電公司與中央住輔會間之契約縱屬使用借貸契約，債權契約是否具有拘束繼受人之效力，應以繼受人是否明知此債權契約，或法律有否規定為斷，不能逕認絕無拘束繼受人之效力。且基於法律安定性之考量，財政局就已存在多時且屬繼續使用之狀況，欲求改變實非妥適。再以依用電戶與台電公司之用電契約關係以觀，用電戶本有提供配電設備所需場地之協力義務，可稱為用電契約之附隨條件；另以電業法，其中第五十條至五十三條已明確規範，電業設備必要使用相關土地時，係以無償使用為原則，有償使用為例外等語。
三、財政局主張台電公司占有坐落台北市○○區○○段一小段二九五之一、三五一、三五一之六、四二八地號○○○區○○段○○段七ОО、碧湖段四小段一六七、九О五地號共七筆土地設置供電設備，而系爭土地現為財政局所管理。台電公司於六十年間設置變電箱時，當時管理機關為中央住輔會，中央住輔會並曾出具聲明書同意台電公司使用之情，為兩造所不爭執，復有土地登記謄本（本院九十年度促字第一六九六八號支付命令卷證一至證七）及聲明書（原審卷第二十頁至第二十三頁）可憑，自堪採信。然台電公司主張有權使用並無不當得利之情，係以前揭情詞置辯，則本件之爭點，即在㈠台電公司與中央住輔會間之「無償永久提供土地使用」約定對於財政局之法律效力？是否屬使用借貸關係？如可認定係使用借貸關係，則為借貸主體管理機關之變更是否屬借貸主體變更？㈡台電公司使用系爭土地是否符合電業法第五十條之規範？財政局究竟有無因台電公司使用系爭土地而受損害？若受有損害，電業法第五十三條有關「應按損害之程度予以補償」之規定，是否與不當得利之返還請求相互排斥？以下則分述之：
㈠、台電公司主張中央住輔會出具之聲明書非屬使用借貸契約關係，而主張係屬借電契約內之無名契約一節，分述如下：
１、按民法第四百六十四條規定：「稱使用借貸者，謂當事人一方以物交付他方，而約定他方於無償使用後返還其物之契約。」財政局之前手管理機關中央住輔會於六十一年至六十六年間，為麗山新村及大湖山莊各住戶之用電而陸續出具聲明書（原審卷第二十頁至第二十三頁），同意將系爭七筆土地無償永久提供台電公司設置配電設備，經核中央住輔會與台電公司就系爭七筆土地所成立之法律關係，應屬民法上之使用借貸，此由其中六十二年十二月十一日之聲明書謂：「．．．並願另與貴處（即台電公司）訂立永久借用契約，以資信守」，可資為憑。台電公司雖主張以該等聲明書載有永久提供使用字樣，即無上開條文所定「使用後返還其物」之可能，與使用借貸之要件不符云云。惟查使用借貸，有約定返還借用物之期限者，亦有未約定返還借用物之期限者，本件聲明書所稱永久提供使用一語，應係指無借用物返還期限之約定，其借用物之返還，揆諸民法第四百七十條第一項中段規定，應於借貸之目的使用完畢時返還之，若不能依借貸之目的定其期限者，則依民法第四百七十條第二項規定，貸與人得隨時請求返還借用物；而中央住輔會係因住戶用電需要始提供系爭七筆土地予台電公司使用，日後倘不再由台電公司供電（例如住戶另有其他方式可取得電力，無須台電公司供電），台電公司即應返還土地，自有「使用後返還其物」之可能，就彼雙方締約時之始意而論，固與使用借貸之客觀要件並無不符。
２、台電公司指稱中央住輔會出具之聲明書為物權契約或物權化之債權契約，具有對世效力，財政局不得主張台電公司為無權占有。然則我國關於物權之種類及內容，均由法律加以明定，且依法律行為而致物權之得喪變更，皆須經登記始生物權變動之效力，此即民法第七百五十七條物權法定主義及第七百五十八條物權登記生效要件主義之由來；至於具有物權效力之債權契約，亦應有法律之明文規定，始足以保護交易安全。本件台電公司與中央住輔會就系爭七筆土地所成立之法律關係，屬於民法上之使用借貸，已如前述，而使用借貸為債權契約非物權契約，僅具對人效力缺乏對世效力，其債之關係只存在於契約當事人間，要不及於第三人，民法中亦未見有將使用借貸物權化之相關規定，則中央住輔會出具之聲明書內容，自無拘束財政局之效力。另查台電公司與用電戶所訂立之供電契約，係屬私法之契約，而此契約之效力，實務上台電公司亦認為僅及於台電公司與用電申請戶之間，而不及第三人。申言之，僅用電申請戶得請求台電公司持續供電，而台電公司亦僅能向用電申請戶請求依約給付電費，台電公司不能向第三人請求給付電費，例如甲向台電公司請求於其住家中供電，其後甲積欠電費，遭台電公司終止供電契約後，將其住家之建物移轉予第三人乙，而乙向台電公司申請於同一建物申請供電時，台電公司不得對乙主張甲積欠電費尚未清償而拒絕對乙之供電，此乃基於供電契約關係僅具債之效力，不具物權之效力之理論。供電契約僅具有債權之效力，則用電戶提供配電設備場地之協力義務既屬建築法規科予建築師之公法義務，無論其為附義務或使用供貸，應僅具有債權之效力，不具物權之效力之理論。另又台電公司所舉司法院大法官會議第三四九號解釋理由書，係針對共有人於與其他共有人訂立共有物分割或分管之特約後，將其應有部分讓與第三人，其分割或分管契約對於受讓人是否仍繼續存在所作之解釋，與本件情形迥不相侔，顯無比附援引之餘地。雖台電公司另主張「司法院釋字第三四九號解釋所強調『如其事實為第三人明知或可得而知，縱為債權契約，其契約內容仍非不得對第三人發生法律上之效力』，大法官解釋所為原則性之宣示，本即有普遍適用之效力，何能將其適用範疇僅限縮為共有物分割之場合」云云，惟對於本件台電公司使用土地之事實，雖屬可得而知，然對於使用之法律關係為何，仍屬台電公司與財政局之前手中央住輔會間之內部關係，於台電公司主張財政局有繼受中央住輔會與台電公司間法律關係之事實為財政局否認之際，台電公司自應對此繼受或財政局明知此項契約內容之事實負舉證之責。否則，徒憑台電公司占有土地之事實，實難認定財政局明知使用借貸契約之事實，自亦無司法院釋字第三四九號解釋之適用。
３、台電公司辯稱財政局為後手管理機關，須繼受前手管理機關中央住輔會之瑕疵云云。惟按，所謂後手繼受前手，應分為後手繼受前手之法律關係，及後手繼受前手法律關係之標的物。在後手繼受前手法律關係之情形，原則上對於前手法律關係之瑕疵，後手亦應一併繼受；在後手繼受前手法律關係之標的物之情形，則除法律另有規定外（例如民法第四百二十五條第一項所定買賣不破租賃原則），後手並不繼受前手之法律關係，當然亦無繼受前手法律關係之瑕疵可言。本件財政局並未繼受中央住輔會與台電公司間就系爭七筆土地所成立使用借貸之法律關係，僅自中央住輔會繼受系爭七筆土地而已，是中央住輔會與台電公司間之使用借貸關係，當無拘束財政局之效力，台電公司不得執該使用借貸關係，主張財政局有容忍其無償占用系爭六筆土地之義務。而中央住輔會出具之聲明書所載：「．．．嗣後如將該配電室所有建築及土地讓售第三人，負責切實告知受讓人，本聲明書對其仍繼續有效，以免滋生紛擾」，對財政局亦不生若何效力；台電公司謂七十年間中央住輔會為抵土地增值稅而將系爭七筆土地移轉登記為台北市所有時，接任管理機關之財政局即應將台電公司占用土地一事列入考量併予計算扣抵，否則具有可歸責之事由云云，實乏所據。
４、台電公司另主張「查管理機關之變更，並不影響公務機關所為意思表示之效力，中華民國與台北市固屬不同法人，然就行政組織上仍有上下級行政組織之關係，相關行為之法律效果，亦不當然因法人之不同而有差異。睽諸相關行政事項之法律，規範對象亦不因中央、地方而有不同，今既有持續使用之合理性存在，自不能單以土地所有權歸屬之變更，用為不當得利之主張依據」云云。惟國家之行政任務，不由國家自有之行政機關執行，而移轉或交由其他具有法律上獨立性之組織執行，即為所謂之「間接之國家行政」。此種具有法律上獨立性之行政組織，有公法社團、有權利能力之公營造物及公法財團，地方自治團體，原屬一種公法社團，有其特別之法律上地位。而中央與地方權限劃分係基於憲法或憲法特別授權之法律加以規範，凡憲法上之各級地域團體符合下列條件者：①、享有就自治事項制定規章並執行之權限，
②、具有自主組織權，方得為地方自治團體性質之公法人。而因憲法規定分享國家統治權行使，並符合前述條件而具有公法人地位之地方自治團體外，其他依公法設立之團體，其構成員資格之取得具有強制性，而有行使公權力之權能，且得為權利義務主體者，亦有公法人之地位。是故在國家、地方自治團體之外，尚有其他公法人存在，早為我國法制所承認（參照國家賠償法第十四條、農田水利會組織通則第一條第二項，八十七年十月二日立法院三讀通過之訴願法第一條第二項）。而我國於八十八年一月十三日制定「地方制度法」，依該法第三條第一、二、三項規定「省劃分為縣、市（以下稱縣（市））；縣劃分為鄉、鎮、縣轄市（以下稱鄉（鎮、市））。直轄市及市均劃分為區。」地方自治之層級，但由於省依憲法增修條文第九條第三項調整後，已非地方自治團體，是依地方制度法第十四條規定「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」，可知直轄市係屬公法人，再地方自治團體公法人之任務傳統上區分為「自治事項」及「委辦事項」，依地方制度法第二條規定「自治事項：指地方自治團體依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項。委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」是依地方自治團體之自治事項觀之，其得自行管理，無須另有特別之指示，亦即，地方自治團體在其固有之事務範圍內，具有「全面之管轄權」（Allzustandigkeit），從而可知，不同公法人間，除有不同統治權行使之界限外，法律上亦屬不同之法人格。則系爭土地由中央住輔會移轉予台北市時，即係將土地由國家法人移轉為地方自治法人所有，於私法之法律關係上，既屬不同法人所有，所有權之主體亦不相同，是前開台電公司與中央住輔會間之使用借貸關係自不因財政局與中央住輔會同為行政機關即受拘束。
５、台電公司另引最高法院四十八年台上字第一四五七號判例、建築技術規則建築設備編第一條之一及台電公司營業規則第四十二條第一項、第四十四條第一項、第四十五條規定，藉為其有權占用系爭六筆土地之抗辯依據。查最高法院四十八年台上字第一四五七號判例係謂：「土地與房屋為各別之不動產，各得單獨為交易之標的，且房屋性質上不能與土地使用權分離而存在，亦即使用房屋必須使用該房屋之地基，故土地及房屋同屬一人，而土地及房屋分開同時或先後出賣，其間雖無地上權設定，然除有特有情事，可解釋為當事人之真意，限於賣屋而無基地之使用外，均應推斷土地承買人默許房屋承買人繼續使用土地。」與本件之案情全不相同，根本無從援用。而建築技術規則建築設備編第一條之一規定：「為建築物之供電需要，建築師應在建築設計時，洽當地電業機關，決定需留設之配電場所及通道。」則係公法上科建築師以一定行為之義務，非在規範電業機關與地主間之私法關係，更非意謂電業機關於他人土地上設置配電場所及通道時，無須徵得地主之同意。又台電公司自訂之營業規則，既非法律亦非行政命令，台電公司揀選其中之免責規定執詞抗辯，此部分所持見解，固亦核不足取。
㈡、惟按電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應於事先通知其主管機關，電業法第五十條定有明文，此係民法以外之特別規定。蓋依民法第七百七十三條「土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內及於土地之上下，如他人之干涉無礙其所有權之行使者，不得排除之」之規定，有所有權社會化原則之適用，亦即所有權之行使，在一定程度下應受有不得違反法令及無礙其所有權行使之限制，而電業法為公法，其目的在開發國家電能、電力，調節電力供應，發展電業經營，維持合理電價，增進公共褔利（參見電業法第一條），則電業法在一定程度下顯有優先於民法而適用之效力，亦即為達電力供應之目的，在必要時對所有權之行使當有相當之限制。是舉凡符合電業法第五十條之規定，電業者即屬有權使用他人之土地，不待另以成立使用借貸或土地租賃關係為前題。惟以法律之規範目的論，此僅是電業者可資利用他人土地之法律規定，至於電業者得否無償使用他人土地，即需視使用者與土地所有權人間之約定或係其他法律規定而定之。
１、台電公司援引經濟部九十一年二月二十日經能字第第0000000000號解釋主張可資無償使用系爭土地之依據。惟查前開解釋之全文為「『電業法』第五十條及第五十三條規定，『電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之；如有損害，應按損害之程序予以補償。』故電業於公有道路設置供電線路應屬『電業法』許可範圍。道路使用費係每年給付，屬於使用租金性質，與「電業法」規定之立法意旨不符。電業使用道路償補之金額，應視實際損害之程度為之。」依前開解釋之內容觀之，亦是針對電業法第五十條規範之電業者使用土地釋示其法律上原因，並以造成損害程度需補償所有權人所做解釋。依該解釋，並無法導出對於電業法第五十條即屬可無償使用第三人土地之依據。況縱該解釋有此涵意，然法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作有關法規釋示之行政命令，固未可逕行排斥而不用，但仍得依據法律表示其合法適當之見解。此為司法院釋字第一三七號解釋所明揭之意旨，蓋行政機關對於各種有關法規釋示之行政命令，範圍廣泛，為數甚多。其中是否與法意偶有出入，或不無憲法第一百七十二條之情形，未可一概而論。法官依據法律，獨立審判，依憲法第八十條之規定，為其應有之職責。在其職責範圍內，關於認事用法，如就系爭之點、有為正確闡釋之必要時，自得本於公正誠實之篤信，表示合法適當之見解。此見解亦另於司法院釋字第二一六號更明白指出「法官依據法律獨立審判，憲法第八十條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘束．．」，是本院既認電業法第五十條規範之意旨，並無從當然導出電業者可無償使用他人土地，則台電公司援引前開經濟部之解釋主張可為無償使用他人土地之依據自非可採。
２、所有權之性質，為於法令限制之範圍內，對物為全面支配之權利，亦即所有權人，原則上得對所有物為占有、使用、收益、處分，並排除他人之干涉。然因社會公益之要求，對於特定所有權人得以法令限制其使用範圍。而限制之法令，得分為私法上之限制與公法上之限制。私法上之限制亦可分為二類，一為關於權利的行使，一為關於相鄰關係。而公法上之限制係以保護社會公益為目的，多屬行政法規，範圍較為廣泛，例如土地法、耕地三七五減租條例、都市計劃、建築法、山坡地開發建築管理辦法、電業法、水利法、空氣污染防制法、噪音管制法、文山資產保存法等。就限制之內容，有為所有權之使用、使益或處分。是此等以法律規定侵害所有權人權利之行使，基本上係屬侵益法規，非有調和、促進公益之目的，原則上係不得之。然利用他人土地究屬防害他人權利，縱有法令之依據，亦難認無需負擔償金。是如民法規定利他人土地或通行鄰地者，應支付償金即其一例。而償金之性質，可分為二類，一為具有對價性質之償金，如民法第七百八十三條取用鄰地餘水之規定，在此情形，償金之支付，不以有損害為必要，與餘水之給與應為同時履行；次者，為具有補償性質之償金，如民法第七百七十九條人工排水、第七百八十五條堰之設置與利用、第七百八十六條安裝管線、第七百八十八條鄰地通行等規定，在此種情形，必以有損害為請求償金之前題。而本件之事實雖係電力供應之社會事實，電力之供應固係為增進公共利益而為，然私人所有權之保障，不僅係近代民主法治國家所奉行之規範，且亦為吾國憲法第十五條所明定應予保障，則為使私人所有權與公共利益相調和，在因公益而限制私人所有權行使之情形，亦應給予所有權人一定程度之補償（賠償），此項補償（賠償）應類似前開民法利用他人土地之規定。雖台電公司以「電業法前於民國五十四年間進行大幅修法，依其時相關立法文件，其上明確表明本法之立法意旨為開發國家電能動力，調節電力供應，發展電業經營，維持合理電價，增進公共福利，特制定本法，至有關配電設備使用土地應否支付費用，依立法原意係界定為如有損害應按損害之程度予以補償，反之，如無損害即無補償之問題，此參考第五十條、第五十一條、第五十三條之立法意旨可證」為主張，然查電業法第五十條係規定「電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應於事先通知其主管機關」；第五十一條係規定「電業於必要時，得在地下、水底、私有林地或他人房屋上之空間，或無建築物之土地上設置線路。但以不妨礙其原有之使用及安全為限，並應於事先書面通知其所有人或占有人；如所有人或占有人提出異議，得申請地方政府許可先行施工，並應於施工五日前，以書面通知所有人或占有人」，均係對於電業者使人他人土地或係利用歸屬於他人空間賦予法律之依據，依該條文之解釋，並無法導出利用他人之土地無須支付償金之結果。再以同法第五十三條規定「前三條所訂各事項，應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之；如有損害，應按損害之程度予以補償」，其既有「應按損害之程度予以補償」之字樣，自屬補償性質償金之規定，亦屬利用他人土地之補償，難認依電業法第五十、五十一條規定利用他人之土地設置電業設備者，即無需支付任何對價。至台電公司另抗辯如需支付費用將影響用電成本之情，亦屬電力業者經營成本之問題。蓋電業法於五十四年修正時，臺灣地區僅有台電公司一家電力業者，當年時空背景政府為有效掌控戰略物資而限制與公共目的有關之事業，對於臺灣經濟發展固有相當之助益。然另一方面，台電公司居於電業之獨占地位，為防止其濫用獨占之地位，以牟暴利，是以維持合理之電價之立法意旨應係規範居電業獨占地位之台電公司，而非犧牲他人之權益以成全台電公司之利益。再者，現今時空轉移，電力業者已有除台電公司以外之民營公司產生，而當該民營公司既以獲利為目的經營事業時，卻可單方以電業法之規定利用他人之土地，而此種利用關係已屬私法人與私人間之權利侵害，如謂其無需支付償金，將造成私法關係鉅大變更，是台電公司主張依電業法第五十條可解為無償使用之情非可採信。
㈢、財政局主張台電公司占有坐落台北市○○區○○段一小段二九五之一、三五一、三五一之六、四二八地號○○○區○○段○○段七ОО、碧湖段四小段一六
七、九О五地號共七筆土地設置供電設備，使用面積分別為二九五之一地號中之四．二五平方公尺、三五一地號中之二三．四○平方公尺、三五一之六地號中之七點四七平方公尺、四二八地號中之六．九七平方公尺、七ОО地號中之六點六八平方公尺、一六七地號中之二點六四平方公尺、九О四地號中之七．
四○平方公尺，此業經本院履勘現場查明屬實，復有台北市中山地政事務所土地複丈成果圖附卷可證（本院卷第一二八頁至一三四頁）。查前開二九五之一地號土地編定之地目為「道」，其餘六筆土地編定之地目均為「建」，此有兩造均不爭執之土地登記謄本在卷可參（本院卷第六○至第七二頁）。台電公司雖主張：「系爭土地雖曾辦理移轉，原登記為中華民國所有，管理機關為中央住輔會，其後因抵償增值稅辦理移轉，除康寧段一小段四二八地號土地外，其餘均係先移轉為台北市所有，管理機關為台北市政府工務局養護工程處，顯見系爭土地確供道路使用，否則何須由專責道路管理維修之工務局養護工程處作為管理機關。隨後在未改變使用狀況下，再將管理機關改登記為被財政局，顯見配電設備所在之系爭土地，自裝置之初迄今，均係供道路使用」一節，對於系爭土地之登記所有權人，移轉登記時間及管理人固如附表所示，並為財政局所不爭執，然台北市道路之養護固亦為養工處之職權之一，然養工處所管理之土地並非皆做道路用，養工處所管理之土地亦有做建物之基地用，如辦公之廳舍、機關宿舍或其他非供公用使用之建物等等之基地，是台電公司以養工處為系爭土地之原管理機關主張系爭土地均係供道路用地一節，並非可採。至土地地目之登記僅係地政機關實際做都市計畫方便土地審查及管理所為之分類，實際之使用情況仍須斟酌實情。蓋以將土地地目登記為「建」之土地固做為建築用地，然該「建」地之區域內，仍須提供道路以利通行，則此供公眾通行之道路縱使登記為「建」地，仍不失其「道路」或「供公共使用」之性質。查系爭七筆土地所在位置分述如：
１、七○○地號：變電箱坐落在台北市○○路○○○巷○○弄與同路段六十五弄巷口。
２、一六七地號：設有二只變電箱，位林木及雜草叢生之空地，設在自來水加壓器旁，專供自來水加壓器使用。
３、九○五地號：變電箱坐落在環水路二段三九弄四號底，變電箱後方屬山坡樹叢，變電箱位置在供公眾使用之巷道底。
４、三五一之六地號：變電箱坐落在大湖路一五八巷二號旁邊，現場空地位置長約十五公尺，面積約六十平方公尺，變電箱後方有鐵欄桿，空地上樹立五棵樹木，旁有社區公廁、崗哨亭等公共設施。
５、三五一地號：變電箱坐落在大湖路一五八巷十五之一號對面，路旁設有六個鐵製、二水泥製變電箱，位置在巷道水溝外側、路樹間，最外圍則設有路邊鐵欄桿。
６、二九五之一地號：變電箱四只坐落在大湖路一六○巷三二弄巷道，位於○區巷道○○路口邊，沿建物旁設置變電箱外圍係由社區建築水泥竹圍裁種植物。
７、第四二八地號：變電箱坐落在大湖路一六六巷四二弄巷口空地，變電箱後方有一菜園，前方有圍籬。
前開事實，業經本院履勘現場查明屬實，製有勘驗筆錄在卷可證（本院卷第一二四頁至第一二六頁），復有台電公司提出之照片可憑（本院卷第五一頁至第五九頁），是依系爭土地之現況，或為雜草叢生、或為道路旁閒置之空地，甚而除變電箱設置外，尚有公廁、自水來加壓站等供公眾使用之設施，是其依土地使用之現況，位於道路旁設置之變電箱如系爭土地有關七○○地號、九○五地號、三五一地號、二九五之一地號土地變電箱之位置應屬事實上之道路用地，一六七地號、三五一之六地號、四二八地號土地變電箱之位置應屬供公共使用之土地。是無論系爭七筆土地之土地地編定使用分區之項目為「建」或係「道」，均不影響電業法第五十條所定使用土地之性質上應屬事實上實際使用情形之認定，則系爭土地關於變電箱所屬位置均該當於電業法第五十條之規定應堪認定。
㈣、財政局另主張「台電公司於六十年間於系爭土地於其上設置配電設備時，系爭土地係做道路或其他公共使用之土地，則台電公司於六十年間於系爭土地上設置配電設備時，直接援用上開電業法第五十條之規定即可，根本無須與當時之土地管理機關中央住輔會就系爭土地簽訂使用借貸契約」云云。惟查本件財政局援引不當得利之規定，請求台電公司給付其所受之利益，則本件之爭點，所審究者，即係台電公司使用系爭土地現況是否符合電業法第五十條之規範，如本件有電業法第五十條之適用，台電公司使用系爭七筆土地設置變電箱即係具有法律上固有之原因。自其使用系爭土地之權限而言，尚不因其與中央住輔會間一度訂定使用借貸關係，及該使用借貸關係是否迄仍存在而受影響。此即所謂「過多無害」（superflua non nocent）之法理。是台電公司六十年間設置變電箱時，是否係以電業法第五十條之規定所設置，即與本案財政局所主張之訴訟標的無涉。況台電輸配電鐵塔之構造物，依台北市免辦建築執照建築物或雜項工作物處理原則之規定，係該處理原則適用之範圍，是解釋電業法第五十條之主管機關，應係指使用土地之管理機關。而系爭七筆土地於變電箱設置時，土地之管理機關為中央住輔會係兩造均不爭執之事實，而中央住輔會亦曾出具財政局不爭執之聲明書（原審卷第二十頁至第二十三頁），自難認台電公司於設置變電箱前未通知主管機關，則財政局此主張台電公司未通知主管機關之情，即與事實不符。
四、綜上所述，台電公司使用如附表所示系爭七筆土地既有電業法第五十條之適用，即屬有法律上之原因，則無論財政局是否受有損害，可否依電業法第五十三條規定請求台電公司補償，均係損失補償之範疇而與不當得利無涉。而財政局依不當得利之法律關係請求台電公司給付損害即無所據。原審未查，命台電公司給付財政局四十三萬六千九百七十一元，及自九十年五月八日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息即有違誤，應予廢棄，台電公司執以上訴即有理由，應予廢棄改判如主文第二項所示。至其餘不應准許部分，原判決為財政局敗訴之判決，併予駁回假執行之聲請，雖非全以上述理由為據，惟結論並無二致，仍應予維持，財政局上訴意旨指摘原判決上開部分不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回其上訴。
五、因本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，均毋庸再予審酌，附此敘明。
六、據上論結，台電公司上訴為有理由，財政局上訴為無理由，依民事訴訟法第四百三十六條之一第三項、第四百四十九條第二項、第四百五十條、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 三 月 十八 日
民事第四庭審判長法 官 林勤綱
法 官 劉又菁法 官 洪于智右為正本係照原本作成不得上訴中 華 民 國 九十二 年 三 月 十八 日
法院書記官 林佳蘋