臺灣臺北地方法院民事判決 九十年度重訴字第一一五四號
原 告 東南水泥股份有限公司法定代理人 乙○○被 告 經濟部工業局法定代理人 甲○○右當事人間請求返還保證金事件，本院判決如左：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
壹、聲明：
一、被告應給付原告新台幣（下同）三千七百三十八萬六千四百七十三元及自民國（下同）八十六年八月五日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
二、願供擔保，請准宣告假執行。
貳、陳述：
一、被告為推動政府所訂台灣西部水泥業東移政策，乃於花蓮縣秀林鄉和平村和平溪口南岸三角洲闢設和平工業區水泥專業區，公開徵求水泥業者購地設廠，並委託訴外人榮民工程股份有限公司（下稱榮民工程公司）辦理上開土地出售事宜，原告亦有意配合政府水泥業東移政策，惟因考慮台灣水泥主要消費市場在西部，如無港口設備配合運銷，將無投資實益；嗣因見被告之代理人榮民工程公司於八十四年十二月編印之「花蓮縣和平工業區水泥專業區土地出售手冊」，非但目錄載有「和平工業區及專用港位置圖」一項，且其所附之「和平工業區及專用港位置圖」內，於港埠預定地標明「專用港」字樣，致原告相信政府將興建和平水泥專用港，供投資和平水泥專業區之業者使用，而西部諸港口為配合政府政策，亦當會提供碼頭與水泥業者使用。亦即水泥產品應可自東部運銷西部無礙，原告遂決意投資，並於八十六年八月向被告購買坐落該和平工業區內之土地二十五萬一千二百平方公尺，總價金為壹拾貳億貳仟玖佰伍拾玖萬壹仟陸佰參拾貳元，並依規定於八十六年八月五日繳付總價金百分之三之保證金計參仟柒佰參拾捌萬陸仟肆佰柒拾參元與被告。嗣榮民工程公司於八十六年九月六日通知原告於同年十二月二十日前繳清土地價金。原告因政府就和平水泥專業港之興建遙遙無期，而西部諸港口又無碼頭供水泥業者使用，須由業者自行興建碼頭。如此一則興建曠日廢時，不知何時方能動工、何時方能完工，二則自行興建碼頭，須投入巨額工程款，而此項巨額工程款又非原告投資時計慮所及。苟原告於決定購地設廠投資之初，即知和平水泥專用港之興建遙遙無期，且西部諸港口無法提供碼頭供業者使用，須自行投入巨資興建，則原告基于產品成本過高無利可圖及投資金額過巨等考量，當不會進行投資。基此原告遂一方面要求榮民工程公司准原告延期付款，一方面向政府陳情，希望能由政府出面興建碼頭，租與業者使用，政府有關單位雖曾多次召開協調會，惟均無法獲得合理解決。嗣榮民工程公司於八十八年四月十五日以原告未依約繳清土地價款為由，視為原告放棄承購，原繳保證金不予發還云云通知原告。
二、按法律行為成立後，因不可歸責於當事人之事由，致情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，法院應依職權裁量，為增減給付或變更其他原有效果之判決；又約定之違約金過高者，法院得減至相當之數額，民事訴訟法第三百九十七條及民法第二百五十二條分別定有明文。本件原告八十六年八月間向被告公司購地，準備設廠生產水泥時，依客觀環境判斷，原告投資設廠所生產之水泥，應可順利自東部運銷西部。惟自原告購地後，因東部和平水泥專用港興建遙遙無期，而西部港口又無法提供水泥業者使用，致東泥西運之計劃落空，準此原告與被告機關成立土地買賣之法律行為後，情事顯己變更，該項變更既不可歸責於原告，且非當時所得預料，如依原約定由被告將原告所交付之巨額保證金三千七百三十八萬七千四百七十三元予以沒收，顯失公平，原告自得請求依前開民事訴訟法之規定判決被告不得沒收該保證金。又查被告出售與原告之土地，被告機關於視同原告放棄承購後，仍可出售與其他廠商，並無損害可言。且原告係因前述不可歸責且無法預料之情事變更致無法繼續投資設廠，與一般故意違約者迥異。準此本件兩造所約定之違約金顯然過高，原告亦可依前開民法之規定請求予以酌減。又按契約解除時，由他方受領之給付應返還之；受領之給付為金錢者，應附加自受領時起之利息償還之，民法第二百五十九條第一、二款定有明文。本件被告既委由代理人榮民工程公司通知原告謂原告視同已放棄承購，已繳保證金不予發還云云，則被告係表示其已依法解除系爭土地買賣契約，並沒收原告所繳保證金。惟有關沒收系爭保証金違約金約定，顯然過高，因此原告仍可依前開民法第二百五十九條第一、二款之規定請求被告返還系爭保證金及自交付時起之法定利息。為此提起本件訴訟。
三、本件原告與被告間就系爭土地之買賣關係屬私法上之買賣關係，原告訴請保證金性質上係屬「私法上爭議」，應屬普通法院管轄，鈞院就本件有管轄權。
四、本件兩造訂約後情事變更，請依法減免本件違約金：㈠兩造訂約後發生不可歸責於原告之情事變更狀況：
⒈查原告為在東部設廠生產水泥已耗費鉅資卻因政府建港政策改變而不得不中止投資暨違反兩造合約：
①推動東泥西運暨興建相關運輸設施為政府既定政策：查政府自七十五年
間起，基於促進台灣東部產業發展，以及開發東部豐富的石灰石礦產之政策考量，推行所謂「西部水泥產業東移政策」，大力鼓勵西部水泥業者前往東部設廠，斯時迭經業者反應水泥之主要市場在西部，西部水泥廠東移後，其所生產之水泥非西運銷售不可，而水泥之運銷若採陸路運送恐不敷成本，業者將無法與水泥進口業者競爭，惟有利用水路運送始能降低運送成本、提升競爭力。又欲使東部水泥順利運送到西部市場，除須開闢東部和平水泥專用港外，尚須於西部如高雄、台中、淡水、安平、觀音等港口配合興建水泥專用碼頭及水泥儲運設備，始可克其功。
然此等港埠建設非但工程浩大且所費不貲，非水泥業者所能負擔。政府遂同時提出興建碼頭、港埠等公共工程再出租予業者使用之東泥西運配套設施。
②原告因政策改變而不得已放棄承購系爭土地：原告基於信賴政府推動水
泥產業東移及東泥西運政策之宣示，經過審慎評估後認在上開政策扶助下，水泥產業東移猶有投資價值，遂決定前往東部水泥專策區投資設廠，估計投資總金額將高達八十三億八百萬元。為該投資，原告先後與訴外人水泥礦石商友隆企業股份有限公司、永安採石行等訂定礦區開採合約、石灰石長期供應合約等共計四十九份相關合約書，又與被告於八十六年八月間購買系爭土地作為設廠之用，並已支付本件保証金三千七百三十八萬六千四百七十三元，總計原告耗費長達八年的時間，實際投入金額高達二億五千餘萬元。
⒉詎原告購買系爭建廠土地後迄今，東部和平水泥專用港之興建尚未完工，
而西部諸港口有關水泥儲運之土地與設施，僅在規劃中，不知何時始能動工興建，完工使用之日期更難預期；益有甚者，有關港埠設備之興建，政府交通單位竟改變政策表示應由業者自行負擔。雖經濟部工業局迄今仍建請交通單位配合，惟交通單位以財政考量為由拒絕配合。於此客觀情勢驟然改變的情況下，若原告再投資建港，幾可斷言該項投資，注定失敗無疑。因此，原告不得不忍痛放棄前所投注之心血興費用，不得已中止投資，如今違反兩造買賣合約書致本件保証金全數遭沒收，亦情非得已。
⒊本件被告已自認依「水泥工業長期發展方案」載明政府將規劃並推動相關
運輸卸載設施之興建，而政府推動興建之方式包括政府出資興建，依商港法第十二條規定由私營事業機構興建，或依獎參條例規定ＢＯＴ方式興建等選擇云云，惟查政府迄今並未規劃並推動相關運輸卸載設施之興建，既未出資興建，亦未獎勵私人依ＢＯＴ方式興建，如此東部水泥顯將因政府之不規劃推動西部港埠相關運輸卸載設施之興建，而無法運往西部銷售，則原告申購系爭土地時有關運輸卸載水泥之設施之情事，顯因政府之政策變更或不予規劃推動而發生重大變更，自有民第二百二十七條之二及民事訴訟法第三百九十七條情事變更原則之適用。
㈢綜上，原告與被告成立土地買賣之法律行為後，情事顯已變更，該項變更既
不可歸責於原告，且非當時所得預料，如依原約定由被告將原告所交付之巨額保証金三千七百三十八萬六千四百七十三元予以沒收，顯失公平，原告自得請求依民法第二百二十七條之二暨民事訴訟法第三百九十七條之規定，判決被告不得沒收該保證金。
五、本件系爭保證金之性質為違約金，且約定過高，請依法酌減：㈠按兩造間就本件工業區土地買賣契約所依據之「工業區土地標準廠房或各種
建築物租售辦法」第八條規定：「申請租購工業區土地，標準廠房或各種建築物，應按年租金或出售價額繳納百分之三之保證金。前項保證金於租購案核准時，得抵充應繳之租金或價款；未經核准時，無息退還。」同法第十條第一項：「申請人經核准租購並接獲開發單位或受託開發單位通知之日後，放棄租購者，其原繳保證金不予退還，解繳工業區開發管理基金，並取消租購資格。」準此，申請人獲准租購後卻放棄租購時，前所繳納之保證金即被沒收。保證金被沒收乃係因租購人未依約履行所致，則該保證金之性質、作用即與民法第二百五十條所定違約金相同，是本件所謂保證金之約定即為違約金，要無可議。
㈡況依據花蓮縣和平工業區水泥專業區土地出售要點第十八條規定：「興辦工
業人應繳價款，除以原繳保證金無息抵充外，其餘價款應依榮工處繳款通知指定期限內一次繳清云云」，準此，保證金於買賣成立時可抵充買賣價金甚明；又榮民工程股份有限公司之前身行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民工程事業管理處投資事業部曾通知原告表示已將原告所繳付之系爭保證金抵充土地買賣總價金之百分之三。準此，足見系爭保證金已轉換為買賣價金。
又查系爭保證金既已轉換為買賣價金，亦即系爭土地之買賣價金已繳付百分之三，則本件買賣土地已進入買賣價金之給付階段甚明。被告沒收系爭保證金即係沒收原告已繳之百分之三之買賣價金。被告主張系爭保證金僅係類似投標者繳付之押標金，忽視前述該保證金已轉換為買賣價金之事實，自無可採。
㈢本件保證金之約定過高，請求依法核減：
⒈查本件「保證金」（實質為違約金）之約定，顯然過高。蓋系爭買賣土地
所在地之和平工業區水泥專業區現仍由訴外人台灣水泥公司等廠商繼續投資建廠營運中，系爭土地之價格應有增無減，則被告就本件土地買賣之解約，並無任何損害可言，被告主張以買賣價金之利息計息其損害，忽視土地增值問題，其主張顯無可採。被告既無損害可言，則本件約定之違約金高達三千多萬元，顯然過高。爰請依職權核減至相當金額。
⒉又依「工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法」雖規定申請人因故延
期繳款，應於繳款期限屆滿前向開發單位或受託開發單位提出申請，並切結負擔延期之成本利息云云，惟依據被告所稱所謂開發成本利息，係指每月土地之增值額而言，既係每月之土地增值額，該增值於解約後仍為地主所獲得，被告自無因解約而遭受成本利息之損失可言，被告主張以前述成本利息計算其因本件土地買賣解約之損失，於法顯有未合。
⒊又依系爭土地登記簿本記載，系爭土地八十六年七月之申報地價為每平方
公尺二百一十元，迨八十八年七月公告現值為每平方公尺一千四百元，有附呈之該土地登記簿謄本可證。準此系爭土地自八十六年七月起二年間已增值六、七倍，換言之，本件系爭買賣契約之解除，被告非但未受有損害，反而因地價之暴漲而獲巨利，從而原告主張兩造所約定之違約金顯然過高，顯堪採信。
參、證據：提出㈠花蓮縣和平工業區水泥專業區土地出售手冊影本一份、㈡統一發票影本一份、㈢原告八十七年五月二十一日（八七）東總字第九二號函影本一份、㈣和平土地保證金暫緩沒收協商討論會紀錄影本一份、㈤「研商西部商港設施配合東泥西運業者需要規劃使用相關事宜」會議紀錄影本一份、㈥原告八十八年四月十五日（八八）榮工開字第四○七一號函影本一份、㈦被告民事聲請參加訴訟狀影本一份、㈧吳庚「行政法之理論與實用」第十二、十三頁、㈨行政院國運退除役官兵輔導委員會榮民工程事業管理處投資事業部工業區土地繳款通知影本一份、㈩水泥工業長期發展方案影本一份、被告八十七年一月四日（八七）東財字第四號函影本一份為證。
乙、被告方面：
壹、聲明：
一、原告之訴駁回。
二、如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
貳、陳述：
一、原告為申購和平工業區土地而繳納系爭保證金後，並無情事變更之事實發生，本件應無民法二二七條之二及民事訴訟法第三九七條情事變更原則適用：
㈠查我國最高法院承認情事變更原則之適用範圍，均僅限於戰爭、通貨膨脹引
起的物價上漲、幣制轉換、及能源危機引起物資短缺導致之物價上漲等「社會災難」事變。至原告主張之情事變更事由，無非為東部和平水泥專用港興建遙遙無期，西部諸港口無法提供碼頭供業者使用，姑不論其所言是否屬實，然其性質並非社會災難，充其量僅特定事實不符原告主觀期望而已，要無適用情事變更原則之可能，合先陳明。
㈡次按民法二百二七七條之二及民事訴訟法第三百九十七條所定之情事變更原
則，其適用要件之一，必須法律行為成立或法律關係發生後，發生非當時所得預料之情事變更事由。即如法律行為成立或法律關係發生之時與之後，客觀背景事實相同，即不得適用情事變更原則。謹就原告所提情事變更主張，逐一答辯如左：
⒈有關原告所提和平水泥專用港興建遙遙無期乙節：觀諸受託開發單位榮工
處編印之「花蓮縣和平工業區水泥專業區土地出售手冊」中，並未說明何時將完成專用港興建可知，被告從未提出於特定時間內完成和平專用港之承諾，更未以此作為出售工業區土地之附帶條件。乃原告於繳納系爭保證金申購工業區土地之時與之後，政府並未承諾於特定時間內完成專用港，但正持續推動專用港興建案之客觀事實，並無任何改變，何來情事變更之有？實則，原告係於八十六年三月間繳納系爭保證金，申請承購和平工業區土地，且延至八十八年三月仍不願購買土地、繳納價款。而和平工業區工業專用港投資興建案，早於八十五年六月及十月，即分別經被告機關工業局及經濟部同意在案，並以八十六年十月二十八日為動工基準日，目前早已部分完工營運，預計九十一年可全面營運，根本無原告所稱和平水泥港興建遙遙無期之情事，此益見原告主張顯無理由，實無迨論。
⒉有關原告主張西部港口無法提供碼頭供業者使用乙節：
⑴觀諸受託開發單位榮工處編印之「出售手冊」內容可知，被告就榮工處
所辦理之和平工業區水泥專業區土地出售業務，從未承諾提供西部港口之碼頭供和平工業區水泥業者使用，作為出售工業區土地之附帶條件。
⑵原告主張政府曾提出於西部港口興建碼頭、港埠等公共工程再出租予業
者使用之東泥西運配套措施，後政府竟改變政策要求業者自行投資興建碼頭等理由，主張構成情事變更乙節，顯與事實不符。實則，有關西部港口碼頭之興建，政府早於八十三年十二月間，即配合「獎勵民間參與交通建設條例」之施行，政策決定採「獎勵民間參與交通建設條例」規定之BOT方式（即由民間業者投資興建後，自行使用或出租其他水泥業者使用）推動，此觀當時報載新聞即明，更應為業界所週知。至於原告繳納系爭保證金申請承購和平工業區土地之時點，係於八十六年三月間，遠晚於政府政策決定採BOT方式興建西部港口碼頭之時點，顯見原告申請承購和平工業區土地時，政府採BOT方式興建西部港口碼頭之客觀背景事實即已存在，且持續未改變，豈有原告所稱申請承購後政府才改變政策要求業者自行出資興建之情形。
⑶至於原告援引「水泥工業長期發展方案」作為前述主張之證明，顯然曲
解該方案內容。查諸原告呈庭原證十一之「水泥工業長期發展方案」全文即可得知，該方案僅載明政府將規劃並推動相關運輸卸載設施之興建而已，並無「政府承諾自行出資興建碼頭、港埠等設施再出租予業者使用」等類似意旨文字。而政府推動興建之方式，可能包括政府出資興建、依「商港法」第十二條規定由私營事業機構興建、或依「獎勵民間參與交通建設條例」規定之BOT方式興建等選擇，然無論如何，政府均未承諾西部港口碼頭必將由政府出資興建。
㈢末按，「所謂法律成立後，因情事變更依原有效果而為給付顯失公允，當事
人得請求為增減給付之判決，係指債之關係未因清償或其他行為而歸消滅之情形始得為之。否則，即無請求增減給付之可言」，最高法院五十五年度台上字第一○○五號判決著有明文。易言之，我國法院適用情事變更原則之時機，應僅限於法律關係發生以後，消滅以前。無論當事人表示明知情事變更原則，但未及時援用，或根本不知此原則，而法律關係已消滅者，皆不得再主張適用情事變更原則。經查，原告繳納之系爭保證金，業經被告決定不予退還，則兩造間保證金之法律關係當已消滅；而原告拒絕購買工業區土地經被告取消承購資格之事實，亦足證明兩造間並無買賣關係存在。揆諸前揭判決要旨，原告當然不得於兩造保證金關係消滅或買賣關係並不存在之情形下，主張適用情事變更原則。是以原告所提情事變更減少給付之請求，顯無理由，要無可議。
二、衡諸違約金契約要件，並參酌最高法院判例及判決內容可知，原告為申請承購和平工業區土地依法繳納之系爭保證金，並非違約金，最多僅屬類似「押標金」之無名契約，應無民法第二五二條違約金核減規定之適用：
㈠原告繳納之系爭保證金，與違約金契約要件不符，並無民法第二五二條違約金核減規定之適用：
⒈按民法第二百五十條規定：「當事人得約定債務人於債務不履行時，應支
付違約金」。觀其規定可知，違約金契約之要件，至少包括下列兩點：違約金須於債務不履行時始應支付，並非於訂立違約金契約時支付（於債務不履行時，債務人始有支付義務）；違約金契約為從契約，其目的在確保主債務（例如買賣契約債務）之履行，以主債務之存在為必要。
⒉查系爭保證金，係原告為申請承購和平工業區土地，依據「工業區土地標
準廠房或各種建築物租售辦法」第八條及「花蓮縣和平工業區水泥專業區土地出售要點」第八條第（三）項規定，於提出初審申請文件前所繳納（於八十六年三月間繳納），並非於土地買賣契約債務不履行時始支付，核與前述違約金契約要件不符。再者，原告繳交系爭保證金之際，被告或受被告委託辦理申請案件審查程序之榮工處，連審查程序均未開始進行，被告當然不可能與原告間，就工業區土地買賣為任何契約合意、甚而發生任何債權債務關係，遑論有土地買賣契約債務（主債務）之存在。是以原告繳納之系爭保證金，顯然不以土地買賣契約債務（主債務）存在為必要，而與違約金契約（從契約）必須以主債務存在為前提之性質，截然不同。
乃原告繳納之系爭保證金，既然不具違約金契約性質，自無民法第二百五十二條違約金核減規定之適用，要無可疑。
㈡原告繳納之系爭保證金，性質上應屬類似「押標金」之無名契約，而非違約金，並無民法第二百五十二條違約金核減規定之適用：
按「工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行投標程序時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，必須於投標以前交付，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序之作用。與違約金係當事人約定債務人不履行債務時，應支付之金錢或其他給付，必待債務不履行時始有支付之義務，旨在確保債務之履行有所不同，投標廠商所繳交之押標金應如何退還，悉依投標須知有關規定辦理，既非於債務不履行時始行支付，而係在履行契約以前，已經交付，即非屬違約金之性質，自無從依民法第二百五十二條規定由法院予以核減」，最高法院八十一年度台上字第二九六三號判決著有明文。查系爭保證金，乃原告申請承購和平工業區土地前所繳納，而非於土地買賣債務不履行時始支付。而被告收取系爭保證金之目的，除督促申購者於取得承購資格後，必然購買工業區土地外，更含有擔保申購者確有資力購買工業區土地、確有能力於工業區內籌設工廠從事開發業務、及確有誠意購買工業區土地，不致動輒放棄申購，擾亂工業區土地出售區位之核配計畫與程序，進而增加政府不必要開發成本支出，最終轉由全民負擔等公益目的。核其目的，顯與前揭判決理由所述押標金之目的相同，具有秩序性及懲罰性，而與違約金須債務不履行時始有支付義務，僅在確保債務履行之性質，截然不同。則系爭保證金收取之法律關係，充其量自可認為僅具類似「押標金」之無名契約而已，絕非違約金，更無違約金核減規定之適用。
三、自被告收取系爭保證金之始，以至決定保證金不予退還為止，系爭保證金均未轉換為買賣價金：
㈠本件因原告不願購買本件土地、拒絕繳交土地價款，故依保證金契約約定，系爭保證金根本未能配合轉換為買賣價金：
⒈按「租售辦法」第十條第一項及第四項規定，保證金不予退還之要件，包
括申請人經核准申購後放棄承購，或逾期未繳清價款視為放棄承購之情形。觀此條文可知，在申請人主動表示放棄承購前，或於期限內（包括展延期限內）繳清價款前，保證金性質應不會改變，如此，於發生申請人放棄承購或視為放棄承購之情形時，方得供被告機關工業局沒收。必待申請人於期限內繳清扣除保證金金額以外之餘款，保證金不予退還之要件不復存在時，保證金方可抵充應繳之價款。經查，原告經核准承購和平工業區土地後，竟拒絕於延展期限內繳交土地價款，系爭保證金得抵充買賣價金之停止條件根本未能成就，系爭保證金業尚未轉換為買賣價金。
⒉又，觀諸「租售辦法」第八條第二項規定：「前項保證金於租購案核准時
，得抵充應繳之租金或價款……」顯然可知，工業區土地申購案核准後，保證金僅係「得」抵充應繳之價款而已，並非當然成為應繳價款之一部份。申請人仍須透過明示、默示意思表示或行為，選擇以既有保證金抵充應繳價款，方會產生保證金轉換為買賣價金之給付效果。查原告經核准承購工業區土地取得承購資格後，一再藉故拒絕繳付價款，顯然並無購買土地之意思，原告所稱系爭保證金已轉換為買賣價金乙節，根本與事實不符。
四、原告繳交系爭保證金，及被告決定不予退還之行為，均係依據法令規定所為，並非依兩造「約定」所為，姑不論系爭保證金是否具有違約金性質，亦難適用民法二五二條「約定」違約金過高核減之規定：
查原告繳交系爭保證金，及被告決定不予退還系爭保證金之行為，係依據法令規定（即「租售辦法」）所為，並非依兩造約定所為。而「租售辦法」又屬「促進產業升級條例」第三十二條授權訂定之法規命令，為民事事件適用之法律規範（法源）之一，亦為法院審判時應適用之法令。則法院於適用「租售辦法」第十條保證金不予退還之規定時，是否得於法令規定外，勉強參引民法二百五十二條「約定」違約金過高核減之規定，另依職權核減系爭保證金不予退還之數額，實有可疑，遑論系爭保證金根本不具違約金之性質。
五、勿論原告提出違約金核減請求與法顯有不符，被告不予退還之系爭保證金金額，不論就一般客觀事實、社會經濟狀況、當事人所受損害、債權人可得享受之一切利益及系爭保證金收取目的等標準衡量，均屬合理，斷無酌減餘地：
㈠就原告提起本件違約金核減請求之時點以觀，鑑於原告請求提出之時，兩造
間根本無買賣契約存在（原告拒絕購買和平工業區土地經被告取消承購資格之事實明確，已足證明兩造間並無買賣契約存在），最高法院五十五年台上字第一九一六號判決要旨，亦無適用民法二百五十二條違約金核減規定之餘地，合先陳明。
㈡次按違約金過高之事實，應由債務人負舉證之責，然查，原告就其違約金核
減請求，僅空言違約金過高，並未舉證以實其說，則未能舉證之不利益自應歸原告負擔，亦難認定本件有民法第二百五十二條違約金核減規定適用。㈢又按「衡量違約金是否相當，仍須依一般客觀事實、社會經濟狀況及當事人
所受損害等情形，以為酌定標準」，最高法院四十九年度台上字第八○七號判例著有明文。另最高法院五十一年度台上字第一九號判例，復明文揭示：
「約定之違約金是否過高，應就債務人若能如期履行債務時，債權人可得享受之一切利益為衡量標準」。姑不論系爭保證金性質為何，然參諸前揭判例要旨所示標準衡量，尤可見被告決定不予退還之系爭保證金金額，已屬偏低，實無再行酌減之餘地。謹分別就不同判斷標準，逐一屢析如后：
⒈就一般客觀事實及經濟狀況之標準判斷：
被告決定不予退還之系爭保證金金額，固有三千七百三十八萬餘元，然本件土地買賣總價高達十二億九千五百五十九萬餘元，以沒收比例而言，被告沒收金額實際上僅占土地總價百分之三而已。此沒收比例，不論與我國司法實務上認為合理之沒收比例相較，或與內政部公告不動產買賣契約範本容許沒收房地總價百分之十五之違約金相較，均屬偏低，殊無再行核減必要。何況，原告身為上市公司，並非如一般消費者需特別保護，被告亦僅決定不予退還土地總價百分之三之保證金而已，相較於重視消費者保護之內政部所頒契約範本，卻容許沒收高達房地總價百分之十五之違約金，益見被告不予退還之系爭保證金額已屬偏低，豈能再加核減？⒉就被告所受損害情形之標準判斷：
⑴原告於八十六年八月間獲准承購和平工業區土地後，曾切結負擔成本利
息，申請暫緩繳款長達六個月，其後又藉故拖延繳款，被告之代理人榮工處只得於八十八年四月十五日以原告未依約繳清土地價款視為放棄承購，通知原告原繳保證金不予退還。對此長達一年八個月期間所產生之成本利息（依據被告呈庭之民事答辯五狀附件三所述，本件土地一個月之開發成本利息，為7,975,600元，一年八個月之利息，則為7,975,600元×20月=159,512,000元，即約一億六千萬元），除需由被告承擔而受有損害外，本件土地售價亦因加計一年八個月開發成本利息之結果，大幅增加一億六千餘萬元，且日後持續增加，使得本件土地更難售出（事實上，本件土地，包○○○鄉○○○段三八五-一、三七一-一地號兩筆土地，迄今均無法售出，此觀呈庭被證三十二所示土地登記謄本即明），被告顯然已無法藉由出售本件土地所得價金，填補成本利息支出之損失。
⑵為使土地能夠順利售出，被告日後必須依據「促進產業升級條例施行細
則」第九十七條規定，配合經濟景氣或附近地價之變動，扣除累積多年之成本利息部分，重新調降售價，增加出售誘因。然此售價調降部分之差額，仍將依據「促進產業升級條例」第五十七條第八款規定，由「工業區開發管理基金」補貼。是以縱使日後本件土地可降價出售，累積多年之成本利息，亦將由政府負擔，仍屬政府損失。
⑶原告申請承購又藉故放棄承購本件土地行為，已然延誤被告以較低售價
出售本件土地之時機，迄今均因累積售價過高而無法出售，致使被告需承擔成本利息，受有損害。單就原告申請延期繳款六個月切結負擔之成本利息，因原告迄今未能給付，而轉由被告承擔之損失金額（約為四千七百餘萬元）觀之，早已超過被告不予退還之系爭保證金金額，益見被告不予退還之系爭保證金金額，並未過高。
３就債務人若能如期履行債務時，債權人可得享受之一切利益之標準判斷：
⑴按我國司法實務上，就房地買賣爭議事件中，債務人若能如期履行債務
時，債權人可得享受之一切利益，往往係以房地總價，乘以財政部核定之當年度同業利潤標準（約介於百分之十二至十七），核算債權人（即出賣人）之預期利益，並據此與違約金金額比較，判斷違約金是否過高。
⑵查本件和平工業區土地買賣，被告身為土地出賣人，若參照前揭判決所
述同業利潤標準判斷，預期利益應不少於本件土地售價百分之十二，此與系爭保證金僅占本件土地售價百分之三相較，被告不予退還之系爭保證金金額，顯屬偏低。至於本件土地日後市價是否改變、是否再行售出獲利，應不在違約金核減判斷範圍內，遑論本件土地迄今根本未能售出。
４就系爭保證金收取之目的判斷：
系爭保證金之收取，具有擔保申購者資格之正當、申購行為之誠實，及防範其動輒撤回申購妨礙標售程序等公益目的，具有秩序性及懲罰性，被告決定不予返還系爭保證金，並不以是否實際受有損害為要件。則判斷系爭保證金金額是否過高，自然需考量系爭保證金收取之公益目的可否達成，而非單純考量被告損害金額之多寡而已。經查，系爭保證金金額僅占本件土地總價款百分之三，比例甚低，督促申購人遵守申購程序之功能已嫌薄弱，而被告不予退還解繳工業區開發管理基金後，該筆金額又有投入工業區開發管理、維護，並就土地未能售出所增加之開發成本利息提供補貼等公益目的，如再予以核減，勢必無法達成其預期之公益目的，是原告所提核減請求，實無理由。
㈣末查，原告主張將本件土地八十六年七月之申報地價（每平方公尺二百一十
元），與八十八年七月之公告現值（每平方公尺一千四百元）相比較，主張本件土地二年間已增值六、七倍，被告因地價之暴漲而獲巨利。然查，「申報地價」與「公告現值」乃不同之地價計算標準，兩者本不能互為比較。而依據九十年十一月地籍謄本所載，本件土地八十九年七月之申報地價為每平方公尺二百一十元，與八十六年間之申報地價相同；而九十年七月之公告現值為每平方公尺一千四百元，亦與八十八年七月之公告現值相同，顯見本件土地不論申報地價或公告現值均未上漲，被告並未獲得任何巨利。原告執此主張沒收之系爭保證金金額過高，委無可採。
六、原告請求返還「和平工業區水泥專業區」土地申購保證金乙事，曾經鈞院以實體理由判決原告敗訴在案，本件實不宜再為相反判決：
查原告就請求返還「和平工業區水泥專業區」土地申購保證金乙事，早於八十八年六月間，即向被告之代理人榮民工程公司提起訴訟，並經鈞院以程序及實體理由（包括認定並無情事變更、及保證金沒收金額並未過高等）判決原告敗訴確定在案。而本件原告起訴主張之訴訟標的法律關係，與前訴訟之訴訟標的法律關係相同，均為原告向被告經濟部工業局申購和平工業區土地所繳保證金之返還請求權（前訴訟被告榮民工程公司為本件被告工業局之代理人，則有關保證金契約之法律關係，自介於原告與代理關係之本人，基於避免裁判歧異考量，實不宜就本件訴訟另為相反判斷。
七、如認定被告應將沒收之系爭保證金，全額或部分返還原告者，被告主張行使抵銷權：
依據「租售辦法」第十條第四項規定「申請人因故須延期繳款，應於繳款期限屆滿前向開發單位或受託開發單位提出申請，並切結負擔延期之成本利息」（另榮工處所發土地繳款通知之繳款須知第二點亦有相同規定），原告申請延期繳款所衍生之成本利息，應由原告負擔。查原告於接獲土地繳款通知後，曾兩度切結負擔成本利息申請延期繳款，共計六個月（自八十六年十二月二十日起，至八十七年六月二十日止），其應繳付被告之成本利息，高達四千七百餘萬元，此筆金額原告迄今均未繳付。如認定被告應將沒收之系爭保證金，全額或部分返還原告者，被告主張以應返還原告之債務，與原告因申請延期繳款而應給付被告之成本利息債務，於相等數額內，互為抵銷。
參、證據：提出㈠最高行政法院八十七年度判字第六九六號判決影本一份、㈡陳新民著「行政法學總論」第三十四頁、三十五頁影本一份、㈢最高法院八十七年度台上字第八三○號判決影本一份、㈣榮民工程事業管理處八十六年六月二十七日榮業字第七二九一號函影本一份、㈤經濟部工業局八十六年八月二十一日工（八六）五字第三三八五三號函影本一份、㈥榮民工程事業管理處八十六年八月二十八日榮業字第一○○三三號函影本一份、㈦榮民工程事業管理處八十六年九月八日榮業部字第一五八號函影本一份、㈧經濟部工業區八十八年四月二日（八八）五字第一二七二四號函影本一份、㈨榮民工程公司八十八年四月十五日（八八）榮工開四○七一號函影本一份、㈩榮民工程公司八十九年五月四日（八九）榮工開字第六九六四號函影本一份、最高法院七十四年度台上字第四七四號判決影本一份、最高法院八十三年度台上字第二二○一號判決影本一份、彭鳳至著「情事變更原則之研究」第二四○至二四二頁影本一份、被告八十五年六月二十六日工（八五）五字第一七七七八號函、經濟部八十五年十月二十二日經工字第八五二六一二三三號函及被告八十七年一月五日工（八六）五字第五○一五九號函影本各一份、最高法院五十五年度台上字第一○○五號判決要旨影本一份、最高法院八十一年度台上字第二九六三號判決要旨影本一份、最高法院五十七年度台上字第六三八號判決要旨影本一份、台灣台北地方法院八十八年度重訴字第一六○七號民事判決影本一份、最高行政法院八十六年度判字第一六九九號、八十三年度判字第一一九九號、六十九年度判字第一一八號判決要旨影本各一份、鄭玉波著「民法債編總論」第三三九頁影本一份、最高法院五十五年台上字第一九一六號判決要旨影本一份、內政院頒行之「預售屋買賣契約書範本」及「成屋買賣契約書範本」部分條文影本各一份、八十三年十二月二日聯合報第十八版新聞剪報一份、最高法院八十一年度台上字第二九六三號判決影本一份、最高法院八十一年度台上字第八五六號、八十九年度台上字第一一五六號判決影本各一份、台灣彰化地方法院八十八年度重訴字第一一七號判決影本一份、台灣高等法院八十八年度重上字第三四五號判決（第六、七頁）及八十九年度重上字第三四七號判決（第十頁）影本各一份、最高法院五十四年度台上字第一三二一號判決要旨影本一份、原告申購土地之土地登記謄本影本一份、台灣高等法院台中分院八十八年度上字第三三五號判決（第六頁）影本一份、台灣高等法院九十年度上字第七一○號判決（第三頁）及台灣台北地方法院九十年度訴字第一六○一號判決（第四頁）影本各一份為證。
理 由
一、原告起訴主張被告為推動政府所訂台灣西部水泥業東移政策，乃於花蓮縣秀林鄉和平村和平溪口南岸三角洲闢設和平工業區水泥專業區，公開徵求水泥業者購地設廠，原告亦有意配合政府水泥業東移政策，且因見被告之代理人榮民工程公司於八十四年十二月編印之「花蓮縣和平工業區水泥專業區土地出售手冊」，非但目錄載有「和平工業區及專用港位置圖」一項，且其所附之「和平工業區及專用港位置圖」內，於港埠預定地標明「專用港」字樣，致原告相信政府將興建和平水泥專用港，供投資和平水泥專業區之業者使用，而西部諸港口為配合政府政策，亦當會提供碼頭與水泥業者使用，遂決意投資，並於八十六年八月向被告購買坐落該和平工業區內之土地二十五萬一千二百平方公尺，總價金為一十二億二千九百五十九萬一千六百三十二元，並依規定於八十六年八月五日繳付總價金百分之三之保證金計三千七百三十八萬六千四百七十三元與被告。嗣因原告未依約繳清土地價金，被告即於八十八年四月十五日以原告未依約繳清土地價款為由，視為原告放棄承購，原繳保證金不予發還等語通知原告。本件原告八十六年八月間向被告公司購地，準備設廠生產水泥時，依客觀環境判斷，原告投資設廠所生產之水泥，應可順利自東部運銷西部。惟自原告購地後，因東部和平水泥專用港興建遙遙無期，而西部港口又無法提供水泥業者使用，致東泥西運之計劃落空，準此原告與被告機關成立土地買賣之法律行為後，情事顯己變更，該項變更既不可歸責於原告，且非當時所得預料，如依原約定由被告將原告所交付之巨額保證金三千七百三十八萬七千四百七十三元予以沒收，顯失公平，原告自得請求依前開民事訴訟法第三百九十七條之規定判決被告不得沒收該保證金。又查被告出售與原告之土地，被告機關於視同原告放棄承購後，仍可出售與其他廠商，並無損害可言。且原告係因前述不可歸責且無法預料之情事變更致無法繼續投資設廠，與一般故意違約者迥異。準此本件兩造所約定之違約金顯然過高，原告爰依民法第二百五十二條之規定請求酌減，並依民法第二百五十九條第一、二款之規定請求被告返還系爭保証金及自交付時起之法定利息，為此提起本件訴訟。
被告則以本件訴訟係因「促進產業升級條例」及其子法「工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法」執行所生爭議，屬公法上爭議，應循行政爭訟程序救濟，普通法院無審判權；原告為申購和平工業區土地而繳納系爭保證金後，並無情事變更之事實發生，應無民法第二百二十七條之二及民事訴訟法第三百九十七條之適用；原告所繳納之保證金，並非違約金，應無民法第二百五十二條核減規定之適用；縱認係違約金，依一般客觀事實、社會經濟狀況、當事人所受損害、債權人可得享受之一切利益等標準衡量，均屬合理，無酌減之餘地；如認定被告應將沒收之系爭保證金全額或部分返還原告，被告則主張行使抵銷權等語置辯。
二、有關工業區土地之租售，係規定於促進產業生級條例第三十二條及該條授權經濟部訂定之「工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法」；而本件花蓮縣和平工業區水泥專業區土地之出售，依兩造均不爭執之花蓮縣和平工業區水泥專業區土地出售手冊中所載之花蓮縣和平工業區水泥專業區土地出售要點第二條規定，依前開要點辦理。而要點未規定者，依促進產業升級條例暨其施行細則、工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法及其他相關法令規定辦理。雖前開要點與工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法，就工業區土地之出售，均有公告、申請人繳交保證金後提出申請、中央工業主管機關審查、核准承購程序之規定；然行政機關為達行政目的，可採取公權力行政行為或私經濟行政行為，而私經濟行政，即國家非居於公權力主體地位，而係處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下為私法行為。縱工業區土地之出售，依促進產業生級條例有促進產業升級，健全經濟發展等特定行政目的，然其出售行為，仍屬行政立於私人之地位與申請人訂立私法上之買賣契約，即以私經濟行政達成公益目的，其此買賣所生之爭執，仍依循民事訴訟程序解決。至前開要點第二條依促進產業升級條例暨其施行細則、工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法及其他相關法令規定辦理之規定，亦係將相關法令內容轉化為兩造私法上買賣契約之內容，尚難執此即認係促進產業升級條例及工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法執行之爭議，而屬公法上爭執，故普通法院仍有審判權，合先敘明。
三、查兩造對於花蓮縣和平工業區水泥專業區土地係被告委託榮民工程公司出售，榮民工程公司即於八十四年十二月六日以（八四）榮業字第一五八六七號函公告出售上開土地，並於八十四年十二月間出具花蓮縣和平工業區水泥專業區土地出售手冊。原告於八十六年提出申請申購上開水泥專業區內暫編二、九號即坐落花蓮縣○○鄉○○○段第三八五之一號、第三七一之一號土地，並依規定於八十六年八月五日繳納保證金三千七百三十八萬六千四百七十三元，榮民工程公司初審合格後隨即轉請經提送被告「工業區土地標準廠房或各種建築物租售審查小組」審查，經租售審查小組第一五五次會議決議，准予原告承購系爭土地，面積約二五
一、二○○平方公尺，嗣榮民工程公司於八十六年九月八日以（八六）榮業部字第一五八號土地繳款通知，請原告依規定應於八十六年十二月二十日前繳納土地價款，惟原告未能於期限內繳款，經延展多次亦繳款，經被告工業區土地標準廠房或各種建築物租售審查小組第二○五次審查會議決議，原告逾繳款期限，原繳保證金不予退還，全數解繳工業區開發管理基金。榮民工程公司即於八十八年四月十五日以（八八）榮工開字第○四○七一號函，以原告未依約繳清土地價金為由，視為原告放棄承購，原繳保證金不予發還等語通知原告，並於八十九年五月四日以（八九）榮工開字第六九六四號函，將原告繳納保證金解繳經濟部工業區開發管理基金保管運用委員會等情，均不爭執，有榮民工程事業管理處（八六）榮業字第七二九一號函、被告八十六年八月二十一日工（八六）五字第三三八五三號函、榮民工程事業管理處（八六）榮業字第一○○三三函、八十六年九月八日（八六）榮業部字第一五八號函、被告八十八年四月二日（八八）五字第一二七二四號函、榮民工程公司（八八）榮工開字第四○七一號函、八十九年五月四日（八九）榮工開字第六九六四號函、工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法、花蓮縣和平工業區水泥專業區土地出售手冊各件影本附卷可稽，自堪信為真實。
四、原告固主張政府為推動東泥西運政策，同時提出興建碼頭、港埠等公共工程再出租予業者使用之配套設施，原告因信賴政府政策之宣示，遂決定前往東部投資，惟原告購買系爭土地後，有關港埠設備之興建，政府交通單位竟改變政策表示由業者自行負擔，此投資之客觀情勢驟然改變，有民法第二百二十七條之二及民事訴訟法第三百九十七條情事變更則之適用等語。經查：
㈠按契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，當
事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。前項規定，於非因契約所發生之債，準用之，民法第二百二十七條之二定有明文。又按法律行為成立後，因不可歸責於當事人之事由，致情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，法院應依職權公平裁量，為增、減給付或變更其他原有效果之判決，民事訴訟法第三百九十七條亦定有明文，此為債之關係於遇有情事變更時，適用誠實信用原則結果，使得請求增、減給付，或變更其原有之效果。㈡查依花蓮縣和平工業區水泥專業區土地出售手冊之「和平工業區及專用港位置
圖」所載，僅是將專用港之位置圖標明，並未說明政府將興建上開專用港，另從前開手冊之「簡介」，亦未說明政府興建專用港之計畫、政策，或說明何時將完成專用港之興建，再參以花蓮縣和平工業區水泥專業區位置坵塊圖已明確標示出專業港區非屬開發範圍等情，已難認在花蓮縣和平工業區水泥專業區土地出售手冊之目錄載有「和平工業區及專用港位置圖」一項，且其所附之「和平工業區及專用港位置圖」內，於港埠預定地標明「專用港」字樣，係政府將興建和平水泥專用港，供投資和平水泥專業區之業者使用之意。
㈢至西部港口碼頭之興建，依兩造均不爭執之八十三年十二月二日聯合報第十八
版新聞剪報記載「交通部昨天決定開放民間參與投資、興建及經營國內商港水泥、砂石的專用碼頭...... 這項決定是獎勵民間參與交通建設條例通過後，第一件開放民間參與投資的建設計畫」、「...... 東泥西運的裝卸港口有：
花蓮、蘇澳、和平、基隆、台中、高雄、淡水、安平、布袋。這些港口都適用裝參條例，開放業者投資興建水泥、砂石的專用碼頭及水儲槽，並自行經營裝卸業務。」等語，是就西部港口碼頭，早於八十三年十二月間即配合獎勵民間參與交通建設條例之實施，由民間業者投資興建自行使用或出租使用之方式推動，至原告八十六年三月間繳納系爭保證金時，政府以前揭方式興建西部港口碼頭之客觀背景事實即已存在，原告主張其申請承購後政府改變政策要求業者自行出資興建之情形，即難信為真實。
㈣再依卷附兩造均不爭執之行政院於七十五年五月二十四日核定，八十一年三月
六日修正之「水泥工業長期發展方案」，其目的在「因應台灣西部石灰石礦源不足，引導水泥工業東移」，其執行措施第三項規定「由經濟部在花蓮地區選擇適當地點設立水泥專業區，水泥工廠限在區內設置，如在區外，須經專案核准，配合專業區設置所需之水、電、碼頭、公路、鐵路等公業施由經濟部會同交通部等有關單位組專案小組進行規劃，並推動進口水泥及東泥西運相關運輸卸載設施之興建。」等語，亦僅載明政府將規劃並推動相關運輸卸載設施之興建，並無政府承諾自行出資興建碼頭、港埠等設施再出租予業者使用等類似意旨之文字。
㈤綜上，花蓮縣和平工業區水泥專業區土地出售手冊既未承諾將興建和平水泥專
用港，水泥工業長期發展方案亦係政府將規劃並推動相關運輸卸載設施之興建，並無政府承諾自行出資興建碼頭、港埠等設施再出租予業者使用等類似意旨之文字，而西部港口碼頭之興建，自八十三年十二月間即配合獎勵民間參與交通建設條例之實施，由民間業者投資興建自行使用或出租使用之方式推動，至原告申購時，客觀情形並無何變更，且前揭情形，於原告購買系爭土地前即可調查清楚，原告不查即提出申購，尚不得以事後未興建和平水泥專用港，即謂情事已變更。是原告請求本院依民法第二百二十七條之二及民事訴訟法第三百九十七條之規定判決被告不得沒收該保證金，洵無足採。
五、再原告主張系爭保證金之情質為違約金，且約定過高，依法應予酌減等語；被告則辯稱系爭保證金，並非違約金，應無民法第二百五十二條核減規定之適用；縱認係違約金，依一般客觀事實、社會經濟狀況、當事人所受損害、債權人可得享受之一切利益等標準衡量，均屬合理，無酌減之餘地等語。經查：
㈠出售花蓮縣和平土地工業區水泥專業區土地所依據之工業區土地標準廠房或各
種建築物租售辦法第八條規定「申請租購工業區土地，標準廠房或各種建築物，應按年租金或出售價額繳納百分之三之保證金。前項保證金於租購案核准時，得抵充應繳之租金或價款；未經核准時，無息退還。」；再花蓮縣和平土地工業區水泥專業區土地要點第十三條亦規定「申購案件，由榮工處初審應備文年齊全、有效並符合申購資格後，轉送經濟部工業局複審並提請工業區土標準廠房或各種建築物租售審查小組審，查審查小組得視其作業規模或性質，並兼顧工業區之整體利用，調整其申購面積或位置。申購之面積或位置以審查核定結果為準。經審查核准申購者，由榮工處通知限期繳款，惟興辦工業人需依水泥工業新（增）設廠房審查要點辦理後始可向台灣省政府建設廳申請核發工廠設立許可。」、另第十七條規定「興辦工業人於核准承購後，榮工處應於指定繳款截止日三十日前發給繳款通知。」、第十八條規定「興辦工業人應繳價款，除以原繳保證金無息抵充外，其餘價款應依榮工處繳款通知指定期限內一次繳清，或依下列方式分期繳納：.... 」。是申購工業區內土地前所繳納之保證金，縱亦有擔保申購者確有資力購買工業區土地、確有能力於工業區內籌設工廠從事開發業務之作用；然在原告以興建工業人身分, 檢具文件送榮工處初審，就申購工業區土地提出要約後，而榮工處初審符合資格，轉送被告審查小組審查，認審查核准申購，由榮工處通知付款，即係對興建工業人申購土地之要約為承諾之表示時，被告與興建工業人之原告間之土地買賣契約即已成立，而所繳納之保證金，無論工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法，或花蓮縣和平土地工業區水泥專業區土地要點，均規定充作價款之一部分，則所繳納之保證金於被告核准承購後，已轉作買賣價金之一部分，被告辯稱保證金非買賣價金之一部，尚不足採。
㈡次按工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法第十條第一項「申請人經核准
租購並接獲開發單位或受託開發單位通知之日後，放棄租購者，其原繳保證金不予退還，解繳工業區開發管理基金，並取消租購資格。」，而花蓮縣和平土地工業區水泥專業區土地要點第二十條亦規定「興辦工業人於審查小組開會核准承購後申請退地、放棄承購或視為放棄承購，原繳保證金不予發還，全數解充工業區開發管理基金..... 」。而查原告因未繳清土地價金，已被被告視為放棄承購，系爭保證金不予發還，已如前述，則系爭保證金不予發還，乃因原告不履行債務所致，核其性質應屬違約金。
㈢按約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額，民法第二百五十二條定有
明文，而約定之違約金是否過高，應就債務人若能履行債務時，債權人可得享受之一切利益為衡量之標準，而非僅約定一日之違約金額若干為衡量之標準，最高法院著有五十一年台上字第一九號判例。查被告決定不予退還之系爭保證金金額，為三千七百三十八萬七千四百七十三元，而系爭土地買賣總價高達十二億九千五百五十九萬一千六百三十二元，沒收金額約占土地總價百分之三，其比例較之卷附兩造均不爭執內政部公告經消費者保護委員會通過之不動產買賣契約範本，所規定容許沒收房地總價百分之十五之違約金為低；再查，榮工處八十六年九月八日（八六）榮業部字第一五八號土地繳款通知，其繳款須知二記載：「貴公司因故須延期繳款，應於繳款期限屆滿前向本處提出申請，並切結負擔延期之成本利息，其展延期限以二次為限，每次不得超過三個月。逾期未繳清價款者，視為放棄申購。」故原告申請暫緩繳款之成本利息應由原告負擔，原告申請暫緩繳款六個月之成本利息，依被告所述已達四千七百八十五萬三千六百元；縱就原告尚應繳納其餘價金十二億五千八百二十萬五千一百五十九元，法定利息百分之五計算，原告申請暫緩繳款六個月之期限，原告亦損失三千餘萬元之利息。又自原告於八十六年八月間獲准申購系爭土地，至被告於八十八年四月十五日以原告未依約繳清土地價款為由，視為原告放棄承購，原繳保證金不予發還等語通知原告時，期間達一年八個月，在此期間內，系爭土地均無法再次出售或為其他利用，且因原告未依約繳款，致經濟部工業局解除系爭土地之買賣契約，連同原告本應繳付之成本利息亦無法請求，是被告代理經濟部工業局沒收原告所繳交之保證金三千七百三十八萬六千四百七十三元，並未過高。
㈣雖原告主張將系爭土地八十六年七月之申報地價為每平方公尺二百一十元，與
八十八年七月之公告現值為每平方公尺一千四百元相比較，主張本件土地二年間已增值六、七倍，被告因地價之暴漲而獲巨利。然查，「申報地價」與「公告現值」乃不同之地價計算標準，尚難互為比較。再依據系爭土地九十年十一月地籍謄本所載，八十九年七月之申報地價為每平方公尺二百一十元，與八十六年間之申報地價相同；而九十年七月之公告現值為每平方公尺一千四百元，亦與八十八年七月之公告現值相同，顯見本件土地不論申報地價或公告現值均未大幅上漲，尚難認被告因而獲取巨利。原告執此主張沒收之系爭保證金金額過高，委無可採。準此，被告沒收系爭保證金並未過高，原告主張依民法第二百五十二條予以酌減，即不足採。
七、綜上所述，本件既無情事變更原則之適用，而被告沒收系爭保證金亦未過高，原告主張依民法第二百二十七條之二、第二百五十二條、民事訴訟法第三百九十七條之規定，請求被告返還三千七百三十八萬六千四百七十三元之保證金，及自八十六年八月五日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，亦無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，均併予駁回。
八、本件事實已臻明確，兩造其餘攻擊或防禦之方法，經核於判決結果無何影響，爰不一一論述。
九、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中 華 民 國 九十一 年 一 月 八 日
民事第三庭法 官 吳青蓉右為正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 九十一 年 一 月 十一 日
法院書記官 吳芳玉