臺灣臺北地方法院民事裁定 九十一年度保險字第一二號
原 告 Trenwic法定代理人 Raymond原 告 Chubb F法定代理人 Baudoin共 同訴訟代理人 陳長律師複代理人 陳文禹律師被 告 交通部民用航空局法定代理人 甲○○訴訟代理人 陳彥希律師
呂慧禎律師林秋琴律師複代理人 董浩雲律師
吳敬恆律師當事人間請求損害賠償事件，本院裁定如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
壹、按原告之訴，有下列各款情形之一者，法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：六、起訴不合程式或不備其他要件者。民事訴訟法第二百四十九條第一項第六款定有明文。
貳、原告起訴意旨略以：被告就所屬中正機場之場站設備管理、維護有缺失，係導致本件貨損發生之原因，被告經營之中正機場核其性質應屬服務性之營造物，依航空站之利用規則，如「使用航空站、助航設備及相關設施收費標準」、「航空貨運倉儲貨物管理規則」，中正機場對外與利用者之營造物利用關係，應屬私 法關係，故依民法第一百八十四條、第一百八十五條、第一百八十八條請求云云：
一、依行政法學理論對營造物之定義，中正機場屬營造物，此乃被告所自承。蓋，中正機場固係由民航局依法設立經營者，惟，民航局設立管理各種航空站之目的應係在於促進國民運輸之便利，同時保障飛航安全，為此就航空客貨載卸及航空器起降提供服務。揆諸營造物之定義，應認航空站係行政機關被告民航局為達成一定行政目的，將人與物作功能上之結合，以制定民航局組織條例、民航局所屬航空站組織規程、使用航空站、助航設備及相關設施收費標準、貨運站倉儲管理規則等法規，作為組織之依據所設之組織體，與公眾或特定人間發生法律上利用關係。就航空站與其利用者之營造物利用關係而論，中正機場航空站與其利用者包括航空器使用人、搭乘航空器之旅客、裝載於航空器上貨物之所有人及使用航空站設備之人．．．．等間僅發生私法關係。
二、次查，航空站、港口、郵局等，依行政法學者吳庚之分類，乃屬於服務性營造物（原證七號參照）。依前揭營造物之定義及以營造物利用規則判斷其對外與利用者之法律關係，關於航空站對外與其利用者之營造物利用關係，揆諸民航法及相關規定，航空站之利用規則應包括“使用航空站、助航設備及相關設施收費標準”（下稱使用航空站收費標準）等，以該使用航空站收費標準之規定說明之，該收費標準係依民航法第三十七條第一項規定訂定，依該收費標準第二條、第三條等規定，使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施者，應依本標準繳納場站使用費、助航設備服務費及噪音防制費；本標準所稱場站使用費，指降落費、夜航費、停留費、滯留費、候機室設備服務費、地勤場地設備使用費、空橋或接駁車使用費：：：等；所稱助航設備服務費，指過境航路服務費及航空通信費；本標準應收取之各項費用，由民航局填具國庫存款取款書，連同費用明細表通知使用人繳納。由前揭規定可知，就航空客貨載卸與提供航空器起降之服務，航空站與民用航空器使用人、搭乘航空器之旅客、裝載於航空器之貨物所有人或利用航空站設備之人間之營造物利用關係，應屬私法關係，即民航局設置航空站，關於航空站場站設備之提供，與利用航空站設備之人間應非屬國家居於公權力主體地位行使統治權，兩者間應係處於與私人相當之法律地位，即應認民航局之行為係為達成行政上任務，在私法支配下所為之私經濟行為。
三、另以航空貨運站與使用倉庫存儲國際航空運貨物之運送人間之關係為例，該二者間之營造物利用關係即屬私法關係。航空貨運站係以貨運站倉儲管理規則作為規範其對外與利用者間權利義務關係的利用規則。最高法院八十三年台上字第一六四八號判決認為該案件之上訴人即民航局應依侵權行為規定對系爭貨物所有人日通工公司負賠償責任（原證十八號參照）。此足證原告一再主張若進倉儲存之貨物有毀損滅失，係因民航局所屬航空站相關人員，未依相關規定管理、維護場站倉儲貨物之運送人得依前開倉儲貨物管理規則第八條規定及／或倉庫使用合約向民航局所屬航空貨運站請求損害賠償外，該進倉存儲貨物之所有人，更可另依民法第一百八十八條第一項及第一百八十四條第一、二項等規定，請求民航局及其所屬航空貨運站相關人員連帶負損害賠償責任，惟此兩種損害賠償之請求均非適用國家賠償法之規定。
參、被告則以下列陳述資為抗辯：
一、原告起訴謂被告未遵守國際標準對施工中之05右跑道設置封閉隔離之標示，誤導運送系爭原告承保貨載之新加坡航空公司SQ006班機進入該跑道而發生碰撞起火燃燒事故，致使系爭貨物全數滅失，原告基於保險契約為賠償後，基於保險代位及債權讓與起訴請求被告就貨物滅失負損害賠償責任云云。原告對具有行政機關身分之被告提起民事訴訟請求損害賠償，並未履踐國家賠償法所規定之協議先行程序，屬民事訴訟法第二百四十九條第一項第六款所規定之起訴不合程式或不備其他要件，應由鈞院以裁定駁回之
二、無論依現行法或目前法院之實務見解，人民就國家機關主張侵權行為之連帶損害賠償責任，專依國家賠償法之規定，民法侵權行為之規定已排除而不再適用。此有左列法令及判決可資參照：
（一）按憲法第二十四條規定，公務員違法侵害人民之自由或權利者．．．被害人民就其所受侵害，並得依法律向國家請求賠償。而國家賠償法第一條開宗明義規定：「本法依中華民國憲法第二十四條制定之」；同法第五條又規定：「國家損害賠償除依本法規定外，適用民法規定」。按諸前揭條文，國家賠償法為對於公務員違法侵害行為請求損害賠償之特別規定，應排除民法之適用。
（二）最高法院八十五年台上字第一五五六號判決要旨 (被證二號)明示：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，除其他法律有特別規定外，祇能依據國家賠償法之規定向國家請求賠償，要不能依民法第一百八十四條侵權行為之規定向國家請求賠償」。而此案例所謂之公務員，亦包括國家機關 (台北市政府)。於該案例中，上訴人係以台北市政府逕將其管理之祭祀公業所有之土地移轉登記予台北市政府，而依據不當得利及侵權行為之法律關係請求命台北市政府塗銷系爭土地之所有權移轉登記。最高法院即認為上訴人既係對於公務員執行職務行使公權力之行為主張有侵權，即只能依據國家賠償法之規定向國家請求賠償。而上訴人逕依民法第一百八十四條侵權行為之規定起訴，請求賠償損害回復原狀，自有未合。
（三）又，台北地方法院台北簡易庭八十七年度北國簡字第八號判決 (被證三號)亦揭示：「公務員之行為係基於公權力所為之行為，並無民法第一百八十四條、第一百八十八條規定適用之餘地」。於該案例中，原告係主張被告機關應對屬下之公務員管制交通不當而致交通事故，依據民法第一百八十四條、第一百八十八條第一項之規定負連帶損害賠償責任，惟 鈞院認為本件公務員之行為係屬公法上給付行政，為公權力行為，自無民法第一百八十四條、第一百八十八條規定之適用。
三、本件原告起訴狀事實及理由欄第三段既係主張「被告民用航空局未遵守國際標準對施工中之05右跑道設置封閉隔離之標示．．．誤導系爭新加坡航空公司班機進入該05右跑道而發生碰撞起火燃燒事故，致使貨物全數滅失」，並請求被告民用航空局及其受僱人對系爭貨物之滅失應負侵權行為損害賠償責任云云，可見原告係主張國家機關民用航空局對於所屬之公有設施中正機場之管理有疏失。按諸國家賠償法第三條既明定「公有公用設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任」，依據前揭法令及判決之意旨，原告即應適用特別規定之國家賠償法第三條向被告提出請求，而不得依據民法侵權行為法律關係為主張。
四、查被告之管理設置航空站乃係依據交通部民用航空局組織條例 (被證五號)第二條第六款之規定，掌理民航場站之規劃建設事項，同條例第十條規定，本局視業務需要，得設各級航空站．．．等附屬機關，以及依據交通部民用航空局所屬航空站組織規程 (被證六號)第一條之規定，辦理航空站之經營管理及航客貨載卸與提供航空器起降之服務，是以被告管理設置中正機場之行為乃屬國家公權力行使統治權之行為。依據交通部民用航空局組織條例及交通部民用航空局所屬航空站組織規程所定，民用航空局及中正國際航空站之人員均為公務員，而管理設置中正機場又係該等公務員依法執行公務之行為，被告與使用航空站設備之人員間並無法律排除行政法關係之適用或以法律特別規範其應成立私法關係。原告前揭書狀第四頁第六行所提及之「航空站之利用規則應包括『使用航空站、助航設備及相關設施收費標準』」 (被證七號)，依該項收費標準第九條、第十條及第十一條之規定，民用航空器在合於一定行政目的之情況下，例如民用航空器經民用航空局核准從事訓練飛行者或係民用航空器擔任搜尋救護任務飛航者等等，可減半或免收取降落費等費用，足證該項收費乃係行政權之行使，亦即收費標準所規定之費用乃係行政規費，而非私法契約中之對價，否則何能因民用航空器之用於某種行政目的而以公權力介入決定減半或免收？再者該等費用依前揭收費標準第十二條及第十三條乃係向中央銀行國庫繳納，民用航空局就所收取之費用亦毋須繳納營利事業所得稅，益證此收費為行政規費，從而縱如原告所言航空站之利用規則包括「使用航空站、助航設備及相關設施收費標準」，該項利用規則之內容亦係規範行政規費繳交收取之行政權力行使範圍，而非如原告所言之「在私法支配下所為之私經濟行為」。而規費之徵收，只有在公權力行政始存在之，此有學者李建良等七位合著之行政法入門可資參照 (被證八號)。從而本件之航空站與利用者間之關係純屬公法上關係。按原告係主張「民航局所屬航空站相關人員，未依規定管理、維護場站、設施或疏於為必要之注意，導致場站設施之設置或管理有欠缺，因而損害裝載於航空器上之貨物」 (原告前揭書狀第七頁第四行參照)，亦即係主張民用航空局對於所屬之公有設施中正機場之設置或管理有欠缺，致人民財產受損害，此於國家賠償法第三條定有損害賠償之明文。原告並非主張如航空運貨物運送人與航空貨運站訂立有倉庫使用合約之契約關係，原告前揭書狀第五頁第六行所舉例之「航空貨運站與使用倉庫存儲國際航空運貨物之運送人之關係」與本件毫無關聯。國家賠償法為民法上特別規定，其理由詳如被告答辯
(二)狀，原告應依據國家賠償法之特別規定以求償，殊無適用民法第一百八十八條第一項及第一百八十四條第一項、第二項等規定之餘地。依原告之主張，其既應適用國家賠償法之特別規定，而未踐行國家賠償法第十條第一項之先行程序，即係起訴不合程序，賜裁定駁回原告之訴。
五、被告興建中正國際機場提供公眾使用，係積極行使公權力之表現，與使用者所產生之利用關係屬公法性質，原告誤以民法侵權行為等相關規定作為其請求權基礎，其訴顯不合法。
（一）我國實務向來認為，使用國營機場航空站之利用行為，係屬公法性質，使用者與國營機場航空站之經營者，因使用航空站所生之糾紛，核屬國家賠償事件。
按使用者利用國營機場航空站，因航空站所屬公務員執行職務有故意過失，或其設施因設置或管理有欠缺，造成使用者之權利受到損害所生糾紛，我國實務向來均認定係國家賠償事件，而依國家賠償法之相關規定裁判之，此有最高法院八十五年台上字第二五五二號判決（被證九）與台灣高等法院九十年上國字第五號判決（被證十）可資參照。職是，原告主張渠等使用中正國際航空站之利用行為乃私法關係等云云，顯與我國實務見解不符而不可採。
（二）中正國際航空站係屬公營造物，而依其相關之法令規章可知，使用我國航空站之利用行為乃公法關係：依大法官吳庚之見解，營造物係指「行政主體為達成公共行政上之特定目的，將人與物作功能上之結合，以制定法規作為組織之依據所設置之組織體，與公眾或特定人間發生法律上之利用關係。」，中正國際機場航空站核屬營造物，應無疑義（請參見原證七號）。
（三）再依大法官吳庚先生之見解「營造物利用關係究為公法關係抑私法關係，固受營造物之設置法規（即營造物規章）影響，例如賦予營造物強制性之權力，並以實現一般公權力行政範疇之事務為目的者，其所發生之法律關係即屬公法性質，已甚明顯。」（請參見原證六號）可知，倘法令賦予營造物強制性之權力，以實現一般公權力行政範疇之目的者，該營造物利用關係即屬公法關係。
（四）而民用航空法暨其相關子法，就航空站之使用、經營及管理事項，多賦予被告及各航空站高密度之強制性處分權力，以實現民用航空法保障飛航安全、健全民航制度之立法目的。例如依民用航空法第五十條第二項、第五項，與「國內機場航空器起降額度管理辦法」第三、七、九條之規定（被證十一號），民用航空器運輸業應取得被告依法分配之「國內機場航空器起降額度」，方能使用我國機場航空站，而民用航空運輸業者如有未依所提營運計劃及審查結果執行辦理，或擅自停班、併班、減班，經被告要求限期改善而未改善，或有其他違反法令規定之情事者，被告得依法將其「國內機場航空器起降額度」之一部或全部收回。再例如依「交通部民事航空局所屬航空站辦事細則」第四條之規定（被證十二號），甲種航空站（即國際通航站）航務組之法定執掌事項包括「民用航空器夜間緊急任務目視飛航之放行管制」、「航空器飛航動態資料之紀錄簽證及放行」與「航空器不定期飛航之核准」，顯然航空器欲使用我國甲種航空站者，應先取得其同意。為保障飛航安全，民用航空法暨其相關子法，就航空站之使用、經營及管理事項，賦予被告及各航空站強制性之權力不勝枚舉，顯然國內航空站之利用行為係屬公法性質。
（五）目前我國航空站惟有國家方能設立，人民依法不能成為航空站之經營者，依區別公私法之「修正主體說」可知，使用者與中正國際航空站間之利用關係乃公法關係。
（六）按學說上就公法與私法之區別有所謂之「修正主體說」，其內涵略謂：「若一法律係唯一以國家或其他公權力主體（而行政機關只是此主體之機關）作為該法律關係效果之歸屬主體時，則應認為該法律為公法。意即，只有當公權力之主體始可實現該法律之構成要件時，始得認為該法律為公法，反之，如果該法規係適用於任何人時，亦即任何人均可實現該法規之構成要件時，則應認為私法。」（被證十三），換言之，倘若只有國家或其他公權力主體方能成為特定法律關係之一方當事人時（即該法律關係之一方當事人必定為國家或其他公權力主體），則該特定之法律關係即屬公法關係。
（七）依民用航空法第二十八條「國營航空站由民航局報經交通部核准後設立經營之。直轄市、縣（市）營航空站由直轄市、縣（市）政府向民航局申請，經交通部核准後設立經營之﹔廢止時亦同。航空站，除依前項規定外，不得設立。」之規定可知，我國航空站均由國家經營，依法人民不得成為航空站之經營者。
由是可知，航空站利用關係之一方當事人必定為國家，徵諸前開「修正主體說」可知，本件中正國際航空站之利用行為顯係公法關係。
肆、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，除其他法律有特別規定外，應能依據國家賠償法之規定向國家請求賠償，應不能依民法第一百八十四條侵權行為之規定向國家請求賠償。又依國家賠償法請求國家機關為損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之，必賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人始得提起損害賠償之訴，此觀國家賠償法第十條第一項、第十一條第一項規定自明。查被告民航局及中正國際航空站之人員，依交通部民用航空局組織條例第六條以下及交通部民用航空局所屬航空站組織規程第七條以下規定，均具公務員身分。又查依交通部民用航空局組織條例第二條第六款規定，掌理「民航場站及助航設施之規劃、建設事項」；同條例第十條規定，「本局視業務需要，得設各級航空站、飛航服務總臺、民航人員訓練所等附屬機關。」；交通部民用航空局所屬航空站組織規程第一條規定，「交通部民用航空局為辦理航空站之經營管理及航客貨載卸與提供航空器起降之服務，設置各種航空站」，可知我國航空站係由國家機關設立，人民不能成為航空站之經營者。第查依民用航空法第五十條第二項、第五項、國內機場航空器起降額度管理辦法第三、
七、九條之規定，民用航空器運輸業應取得被告分配之「國內機場航空器起降額度」，方能使用我國機場航空站，而民用航空運輸業者如有未依所提營運計劃及審查結果執行辦理，或擅自停班、併班、減班，經被告要求限期改善而未改善，或有其他違反法令規定之情事者，被告得依法將其「國內機場航空器起降額度」之一部或全部收回；交通部民事航空局所屬航空站辦事細則第四條規定，甲種航空站航務組之法定執掌事項包括民用航空器夜間緊急任務目視飛航之放行管制、航空器飛航動態資料之紀錄簽證及放行、航空器不定期飛航之核准。可知依民用航空法暨相關子法，就航空站之使用、經營及管理事項，賦予被告及各航空站強制性之權力，其目的無非為保障飛航安全，屬公共利益之目的，顯然被告對於國內航空站之利用行為或所發生之法律行為係屬公法性質，從而本件被告民航局管理設置中正機場之行為乃屬國家公權力行使。是以中正機場為公的營造物，則原告為裝於航空器上貨物之所有人（已債權讓與），與航空器載運人雖發生私法法律關係，惟就中正機場之利用關係上，仍具有公法上之關係，此與交通警察在道路上指揮交通，對於過往之貨物運送人而言，仍是公法關係相同，再查原告主張依使用航空站、助航設備及相關設施收費標準規定，可知利用者與該航空站營造物關係為私法關係云云。惟查依該收費標準第九條、第十條及第十一條之規定，民用航空器經民用航空局核准從事訓練飛行者、民用航空器檢修後經核准從事試飛者、民用航空器擔任搜尋救護任務飛航者、民用航空器在飛航中遵照民用航空局所轄航空站之命令降落者、民用航空器飛往離島偏遠地區者、外交使節或具有特殊任務之民用航空器，飛航國境經民用航空局核准者，減半收取降落費、免收降落費及夜航費、免收場站使用費、助航設備服務費及噪音防制費。民用航空器既得因公權力介入而規定減半或免收費用，可知該項收費乃係行政權之行使，而非私法契約中之對價，況再依上開收費標準第十二條之規定，係向國庫繳納，益證此收費為行政規費，故原告上開之主張，即不可採。從而被告航空站人員於中正機場指揮機場進出為執行職務行使公權力，若因故意或過失不法侵害人民自由或權利者或公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，只能依據國家賠償法之規定向國家請求賠償，而排除民法侵權行為法律關係之適用。再查原告未踐行國家賠償法第十條第一項、第十一條第一項之先行程序，為兩造所不爭執，應認原告起訴不合程序，且無法補正，揆諸首開規定，應裁定駁回原告之訴。而假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。
伍、依民事訴訟法第二百四十九條第一項第六款，第九十五條，第七十八條，裁定如
主文。中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十八 日
民事第二庭 法 官 黃雯惠正本係照原本作成。
如對本裁定抗告須於裁定送達後十日內向本院提出抗告狀，並繳納抗告費新臺幣一千元。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十八 日
書記官 林玗倩