台灣台北地方法院民事判決 91年度國字第35號原 告 財團法人基督門徒訓練中心法定代理人 丙○○訴訟代理人 任秀妍律師複代理人 呂瑞貞律師
袁曉君律師被 告 內政部營建署法定代理人 乙○○訴訟代理人 何兆龍律師複代理人 梁育純律師被 告 台北縣政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 沈明欣律師上列當事人間請求給付國家賠償事件，本院於中華民國95年2月16日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：
一、按賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第11條第 1項定有明文。查原告分別於民國91年1月15日、同年1月16日以被告內政部營建署、台北縣政府為賠償義務機關，並以被告內政部營建署、台北縣政府之公務員怠於執行職務，且被告內政部營建署之公有公共設施設置及管理有欠缺，致原告之權益受損為由，請求被告內政部營建署、台北縣政府依國家賠償法第2條第2項、第3條第1項等規定予以賠償，經被告內政部營建署、台北縣政府分別以91年2月8日營署秘字第0910008685號函、91年7月4日北府法賠字第0910410573號函函覆拒絕國家賠償等情，為兩造所不爭執，是原告提起本件國家賠償之訴，核無不合，先予敘明。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第 255條第1項第3款定有明文。查本件原告於91年 7月30日起訴時，原係請求被告應連帶給付原告新台幣（下同） 4,415,787元，並自起訴狀繕本送達翌日起之法定遲延利息，嗣於訴狀繕本送達後之94年11月 3日變更其聲明為請求被告連帶給付3,270,331 元，核屬減縮應受判決事項之聲明，參之前揭條文之說明，本院自應予以准許。
三、本件被告內政部營建署、台北縣政府之法定代理人於91年 7月30日起訴時分別為林益厚、蘇貞昌；被告內政部營建署之法定代理人嗣於91年 9月10日變更為柯鄉黨，嗣又於93年11月11日變更為乙○○；被告台北縣政府之法定代理人則於93年 5月18日變更林鍚耀，嗣又於95年2月8日變更為甲○○，均經渠等先後具狀陳報承受訴訟，核無不合，應予准許。
四、本件原告未於最後言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第
386 條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
乙、實體方面：
一、原告主張：
(一)原告財團法人基督門徒訓練中心係一公益財團法人，以培養訓練基督門徒為教會傳道人從事國內外宣道工作，並推動教育文化社會福利及公益事業為目的，擁有位於基隆市○○區○○路○○○巷○○○號之建物（下稱系爭建物）乙幢，作為辦公室及教室、宿舍之用。90年 9月16日晚間納莉颱風來襲時，被告台北縣政府對基隆河沿岸之貨櫃場、被告內政部營建署對其興建之東西向快速公路萬里─瑞濱線第13標施工便橋第15號橋（以下簡稱萬瑞鋼便橋），均無採取必要措施，致基隆河之水流因遭萬瑞鋼便橋之阻擋，及上千只漂流之貨櫃壅塞，水流無法渲洩，而於基隆地區漫溢過堤防，大水淹沒基隆市暖暖區，並將原告所有之系爭建物自地下室淹到一樓頂將近二樓處，毀損室內機電設備、通訊網路設備、消防設備、辦公設備、書籍及土木裝潢等。
(二)查納莉風災發生之前一年，已有象神颱風造成水災之情事發生，同樣有貨櫃漂流入基隆河道阻塞水流，而鋼便橋之橋墩過密有可能因漂流物堆積壅塞河道，此危險性係各級政府應施予注意義務，主管機關並應採取必要措施防止。又依水利法第75條、第76條第 1項、第78條、第79條等規定，被告等應盡其注意義務，於防汛緊急時期，拆毀及移除防礙水流之障礙物，系爭萬瑞鋼便橋屬公共建物，其有造成洪災擴大之危險，被告內政部營建署為設置之機關，即應有防災之義務，而防災之措施當然唯有拆除系爭鋼便橋一途。又貨櫃漂流入河，進而卡在橋墩下，會造成水流無法渲洩之危險性，亦為被告台北縣政府能預見且應負責防止者，則其事先未進行調查、分析、觀測，且未採取適當之防災應變準備，未命令貨櫃業者將此等造成水流阻塞之障礙物移除，顯係怠於執行職務而有過失。是被告等均有違反水利法之行為，且亦有違反災害防救法第22條、第23條、第31條第 4項等規定之行為，符合國家賠償法第2條第2項後段所指之構成要件。而被告內政部營建署更應就其設置萬瑞鋼便橋之不當，依國家賠償法第3條第1項負責。
(三)查台北縣政府工務局水利課河川巡防組河川巡防員陳甘霖因怠於執行職務，自90年初測量完成後至納莉颱風來襲時，一直未積極依據舊水利法第92條之 1定期命貨櫃業者改善，僅一再以消極方式處以罰鍰，而使違法貨櫃業者存有僥倖心理，而怠於改善，甚至在所掌文書故意登載不實，使其上級公務員行形武審查後無法發現各該貨櫃業者違法事實，亦無從依法處罰或採取其他作為，直至納莉颱風來襲，豪雨再加上流至河川內之貨櫃直接影響河道，斷裂、變型之貨櫃造成河道壅塞，進而造成水流漫溢、貨櫃漂流並撞擊沖跨橋墩、便橋，嚴重阻礙水流，陳甘霖之前揭行為業由台灣高等法院以93年度上訴字第 236號判處其有期徒刑1年6月在案。由是足證納莉颱風期間，因被告台北縣政府公務員失職未認真檢查貨櫃場之作業，任令業者違法使用河川地，將貨櫃散置於河床中，在颱風期間因貨櫃流入基隆河致河床淤積、導致原告遭受損害。
(四)至被告等辯稱目前基隆河整治計晝之防治工程，以防治 200年洪水發生頻率之水位來作為工程之設計標準，其所能承受之單日雨量為 425公釐云云；經查，納莉颱風來襲當日，陽明山、汐止等地雨量固然驚人，惟基隆河上游及基隆地區之雨量，尚不及象神颱風所造成之雨量。象神颱風之單日雨量分別為271.8及260.8公釐，納莉颱風之單日雨量則為269.5及 226.5公釐，此有中央氣象局之雨量統計表可資為證。若謂象神颱風之雨量係百年之頻率，則納莉颱風之雨量在基隆地區尚不及百年頻率，應不致造成如此嚴重之水患，可見此與防洪計晝無關。綜上說明，本件災害不容被告機關推諉為天災，而規避本身應負之賠償責任。被告內政部營建署設置系爭過港便橋不當在先，復又未依原先設置應變計晝，將系爭過港便橋於颱風前進行拆除，應係造成此次淹水之主因。又被告台北縣政府明知貨櫃場違法堆置貨櫃於基隆河道恐會造成危險之發生，卻仍不依據水利法取締違法貨櫃場，強制貨櫃場遷離基隆河岸邊，終致釀大禍。相關事證既均指明貨櫃之漂流堵塞河道及萬瑞便橋設置不當，未及時拆除等，均屬造成災害及原告損失之原因，原告依據國家賠償法之規定提起本訴，自屬有理。
(五)原告之聲明如下：
１、被告等應連帶給付原告4,415,787元，並自起訴狀繕本送達翌日起至給付日止，按週年利率5％計算之利息。
２、願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告內政部營建署答辯及聲明如下：
(一)所謂執行職務之行為，係指公務員之行為在於行使其職務上之權力或履行其職務上之義務，而與其所執掌之公務有關之行為而言。對於系爭萬瑞鋼便橋之設置，被告內政部營建署之公務員所應監督之職務，主要在於該便橋設置之安全性與該便橋是否按圖按契約搭設，至於颱風來襲時，有關風災之防救，則非被告內政部營建署與所屬公務員之「職務」。原告主張被告內政部營建署亦屬災害防救法中之「各級政府」，惟該項規定事涉各級政府相關單位之事權分類及執掌業務範疇，實不容原告隨意認定。更何況，依災害防救法第17條之規定，行政院中尚設有災害防救委員會，至於被告內政部營建署則為中央部會中之工程單位，與災害防救無關。因此，原告此部分之主張，應無理由。
(二)有關公務員行為之不法，固然包含「怠於執行職務」之不法態樣，惟如前所述，有關風災之防救與貨櫃場之監督與管理，既非被告內政部營建署所屬公務員之職掌，本件自無公務員怠於執行職務之要件存在。此外，於颱風來襲時，對於風災與水災之防治，無不以維持交通之順暢，以利於人員、財物之疏散為防治之重點，倘若被告內政部營建署所屬公務員擅自決定拆橋，萬一造成疏散作業之困難，並造成人員之死傷，亦與災害防治之處理重點相違背。所謂故意或過失，是指公務員違背其職務義務之行為而言，被告內政部營建署既非災害防救之主管機關，自無故意或過失之可言。
(三)又所謂因果關係，係指依客觀觀察，有此行為即會發生此損害。若無此行為，仍可能發生此損害，或雖有此行為，通常亦不生此損害，即無因果關係。本件原告損害之發生，主要是颱風來襲所致，與系爭萬瑞鋼便橋之搭設或拆除，並無相當之因果關係。換言之，若非納莉颱風來襲，縱設置有該便橋，亦不生此損害，因此，本件原告之受損害與系爭便橋之搭設或拆除，並無相當因果關係。
(四)況系爭萬瑞公路之工區是由訴外人德寶營造股份有限公司（以下簡稱德寶營造公司）承攬，系爭萬瑞鋼便橋也是由德寶營造公司施作，該鋼便橋僅為施工所需而建造，用畢仍要拆除回復原狀，則上開工區既尚未完工驗收，且系爭鋼便橋為假設工程，在完工同時即要拆除，則該便橋即應由德寶營造公司管理，而非屬公共設施。再者，系爭鋼便橋之搭建，主要在供施工單位使用，被告內政部營建署所屬人員縱有監督責任（實則管理單位為德寶營造公司），主要亦在於便橋之安全性，以使施工人員於通行時不致危害其生命與身體。且貨櫃並非河流之正常飄流物，原告豈可苛責被告內政部營建署或下包商對於便橋之設計與設置應符合橋孔必須足以讓貨櫃通過之設計。查系爭鋼便橋主要是供通行，且由經濟部水利處第十河川局及基隆市政府審查通過，並非被告內政部營建署或下包承商恣意設置。而上揭審查單位皆是水文、水利專家，系爭便橋之橋墩是否影響水流、影響多大等危險因素勢必考量在內，也因考量之因素眾多，故才會有依承載重之限制而得出須多少橋墩及其間距，而此皆為上揭主管機關評估之要點，而後才建出系爭鋼便橋。是被告內政部營建署對於該便橋之設置與管理，自始至終均符合通行之安全性，並無任何欠缺。
(五)綜上，原告所受之損害係不可抗力之天災所造成。且第十河川局指示要實行之防颱防汛應變計畫，亦由德寶公司所提，該計畫亦未就拆橋一節為任何敘述。又應變處理小組也非被告內政部營建署，且被告內政部營建署並非基隆市防災中心之一員，於風災時也未接獲水利主管機關或當地防災指揮中心為拆橋之指示，而該萬瑞鋼便橋於風災時期攸關當地之交通便利，在未經指示下，被告內政部營建署亦無由逕予拆除。退萬步言，若認被告內政部營建署仍應負國家賠償責任，則原告對其請求損害賠償所提出之相關單據，仍有待舉證其實際內容與必要姓，且應扣除折舊。另原告也自承風災水患發生前，氣象局已要民眾嚴加注意防患，原告未加以防患，事先將貴重物品搬移至較高地方，亦與有過失，
(六)被告內政部營建署之聲明如下：
１、原告之訴駁回。
２、如受不利判決，願供擔保請准免予宣告假執行。
三、被告台北縣政府答辯及聲明如下：
(一)查基隆河整治計畫之防洪工程，以防治 200年洪水發生頻率之水位來作為工程之設計標準，其所能承受之單日最大累積雨量約為 425公釐，但納莉風災當日在汐止地區測得累積雨量為 777公釐，縱在基隆地區之降雨量尚不及百年頻率，惟水往低處流，上游降雨量大，累積之雨量仍往下游流去，是納莉風災所形成之洪水水位遠超過整治工程所能防護之水位，原告房屋遭洪水淹沒受有損害，實係天災之不可抗力所致。
(二)按依司法院大法官會議釋字第 469號解釋意旨，人民欲以主管機關公務員怠於執行職務為由，請求國家賠償，須以「該管機關公務員依照法律規定所負之作為義務，已無不作為之裁量餘地。」為前提要件，若公務員依法所負之作為義務尚有不作為之裁量餘地時，自無國家賠償法第2條第2項後段之適用。觀之水利法第92條之 1、第95條規定之內容，其僅規定如業者未經許可，在行水區域線內，擅自為開發、使用、堆置等行為，被告台北縣政府除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，得對行為人處以罰鍰，而台北縣政府確曾對於違法之部分貨櫃業者處以罰鍰，且於90年 9月15日颱風來臨前夕，專程多次緊急派員至沿岸貨櫃集散站之業者做好防颱工作，中央氣象局發布陸上颱風警報後，被告台北縣政府即成立「防洪指揮中心」、「災害應變中心」，被告台北縣政府所屬公務員亦進駐各抽水站，故原告主張被告台北縣政府之職員有怠於執行職務，已非可採。至於業者未經許可，在行水區域線內，為擅自開發、使用、堆置等行為，如有造成他人損害或生公共危險情況，依上開條文規定，僅在規範行為人此時應負刑事責任，並未規定被告台北縣政府一旦發現有上開情事，應即向偵查機關告發，原告引用台灣高等法院93年上訴字第 236號刑事判決，作為請求之依據，容有誤解。
(三)又原告提出之單據憑證，固能證明其有單據所載之支出，然該支出與原告所受之損害並無相當因果關係：
１、查原告應先證明於本件事故發生前，於事故現場有如其主張之財物存在，若原告無法證明，自無理由請求被告賠償；況，本件事故發生時間為90年9月間，而原告94年11月2日提出之民事陳報狀檢附之「復健工程支出明細表」暨收據，其收據開立日期卻在91年5月之後，兩者時間相距8個月以上，衡諸常情，此部分支出應非因本件事故而支出之費用，原告不得將之列入本件請求損害賠償之範圍。
２，原告受損之財物，並非均係新品，其以新品代之而計算損害額，應扣除折舊之部分。
(四)又本件納莉颱風來襲前，基隆地區居民早因89年之象神颱風而遭受重大損失，故在納莉颱風來襲前，氣象局及主管單位因預測納莉颱風將帶來豐沛之雨量，乃透過電視及其他平面媒體三令五申，盼基隆暖暖地區居民及早做好防颱準備，以避免財物損失。詎原告仍無視於上開報導，將大部分財物擺置於地下室及一樓，未事先將財物搬移至較高樓層，以防水患，故本件如認被告台北縣政府確須對原告負賠償責任，則因原告對本件損害之發生與有過失，依民法第 217規定，應減輕或免除被告台北縣政府之賠償責任。
(五)被告台北縣政府之聲明如下：
１、原告之訴駁回。
２、如受不利判決，願供擔保請准免予宣告假執行。
四、本院得心證之理由：
(一)關於被告內政部營建署是否應依國家賠償法第3條第1項規定負損害賠償責任之爭點：
１、按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第 3條第 1項固定有明文。惟所謂公共設施之設置有欠缺，係指公共設施建造之初，即存有瑕疵而言；管理有欠缺者，係指公共設施建造後未妥善保管，怠為修護致該物發生瑕疵而言。又人民依上開規定請求國家賠償時，尚須人民之生命、身體或財產所受之損害，與公有公共設施之設置或管理之欠缺，具有相當因果關係，始足當之。亦即在公有公共設施因設置或管理有欠缺之情況下，依客觀之觀察，通常會發生損害者，即為有因果關係，如必不生該等損害或通常亦不生該等損害者，則不具有因果關係（參照最高法院84年度台上字第1004號判決)。
２、本件原告雖主張被告內政部營建署設置系爭萬瑞鋼便橋之橋墩過密而有不當在先，復又未依原先設置應變計晝，將系爭便橋於颱風前逕行拆除，就該便橋之管理顯有欠缺，應係造成此次淹水之主因云云。惟橋樑之興建係以通行為目的，首應考量者，係通行於其上之車輛與行人之安全，換言之，其橋墩多寡及其間隔之設計自應以該橋之承載力及結構安全為主要考量，而非以是否能讓貨櫃等漂流物通過為主要考量。查系爭萬瑞鋼便橋係為東西向快速公路萬里─瑞濱線第13標工程能順利推動，避免於施工期間因工程車輛行駛之增多對鄰近交通產生重大衝擊，也減少跨越基隆河時對暖江橋依賴程度而興建，於興建之前，業已就設計之橋墩型式、大小、排列方式及迎水面角度對基隆河水流之影響及基隆河實測橫斷面資料進行水理分析，此有東西向快速公路萬里─瑞濱線第13標施工便橋跨越基隆河水理分析報告 1件在卷可憑。又系爭萬瑞鋼便橋係由被告內政部營建署檢具前揭相關報告，依法辦理河川地使用申請，並由經濟部水利處第十河川局89年9月22日89水利十管字 Z000000000號函及基隆市政府89年10月26日89基府工水字第094641號函核准在案，此亦有上開函件影本各 1件附卷可按，本件原告既未就系爭萬瑞鋼便橋於施建造之初有何物理上瑕疵予以舉證，自難認被告內政部營建署就系爭萬瑞鋼便橋有何設置不當之處。又系爭萬瑞鋼便橋之存在，並不會造成水災之發生，原告就被告內政部營建署對於系爭鋼便橋在施建造後有何未妥善保管或怠為修護致該橋發生瑕疵，並進而致原告之財物受損等情，又未能舉證以實其說，是原告主張被告內政部營建署應依國家賠償法第3條第1項規定負損害賠償責任，參之首開說明，即非有據。
(二)關於被告內政部營建署是否應依國家賠償法第2條第2項規定負損害賠償責任爭點：
１、按依國家賠償法第2條第2項之規定，國家應負損害賠償責任者，須公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害，或公務員執行職務行使公權力者，因故意或過失，不法侵害人民自由或權利。苟公務員並無怠於執行職務，或執行職務並無故意過失，縱人民自由或權利遭受損害，國家亦無應負損害賠償責任可言。
２、本件原告主張被告內政部營建署應依國家賠償法第2條第2項規定負損害賠償責任，無非係以被告內政部營建署為系爭萬瑞鋼便橋之設置機關，應有依水利法相關規定之防災義務，惟被告內政部營建署卻未於納莉颱風來襲之前即時拆除系爭鋼便橋以防災害發生為據。查依經濟部水利處第十河川局89年9月22日（89）水利十管字第Z000000000號函之主旨係載明：「被告內政部營建署應辦理河川公地使用許可」之旨，於該函說明第四點則載明「跨汛期施工其所提之防汛計畫及緊急應變措施，請確實依照實施。」等語，並無隻字載明被告內政部營建署有於防汛期間拆除系爭鋼便橋之義務，此有兩造不爭執其真正之上開函件影本 1件附卷可憑。又依訴外人德寶營造公司所提出之防颱防應變計畫第二版中之「颱風期間防颱防汛作業要點」所載，於颱風警報發布階段，被告內政部營建署有成立防颱緊急搶救小組、疏散施工機具與材料至安全地點、加派巡防人員並隨時提報水勢狀況予防颱搶修小組研判後續處置措施之義務；於防洪階段，則有將防洪機具、器材及人員於30分鐘內於破堤處集合完畢，聽候指示付諸行動，並於水勢有溢過提防趨勢時，有事先將備妥之砂包堆放置於堤防缺口等義務；或於河水暴漲時，有設置紐澤西護欄與警告、禁止標誌而進行封橋動作，以維人車安全（參該應變計畫第 2頁、第10頁、第11頁、第17頁、第18頁），亦未提及被告內政部營建署於防汛期間有拆除系爭鋼便橋之義務或可依該防汛緊急應變計畫自行決定拆除系爭鋼便橋之權限。又被告內政部營建署固為經濟部淡水河流域防洪指揮中心之配合作業單位，惟被告內政部營建署於90年 9月15日即派員進駐防洪指揮中心執行防汛作業，而其受指示所為之防洪措施，亦僅限於將被破壞之堤防結構恢復原狀，並未受有拆除系爭萬瑞鋼橋之指示，此亦有卷附之經濟部水利處淡水河流域防洪指揮中心90年9月8日至9月19日納莉颱風淡水河洪水報告可資佐參。依前所述，是被告內政部營建署未於納莉風災期間拆除系爭萬瑞鋼便橋，自難認有何怠於執行職務之處，原告縱因納莉颱風而受有損害，亦難據此即令被告內政部營建署負損害賠償責任。至91北結師鑑字第1345號鑑定報告書係關於「鐵路八堵橋納莉颱風損害與堆積貨櫃關係」之鑑定報告書，並非關於系爭萬瑞鋼便橋之鑑定報告書，自不足以作為原告向被告內政部營建署求償之依據。
(三)關於被告台北縣政府是否應依國家賠償法第2條第2項規定負損害賠償責任之爭點：
１、按損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間，有相當因果關係為成立要件；又所謂相當因果關係，係以行為人之行為所造成之客觀存在事實，依經驗法則，可認通常均可能發生同樣損害之結果而言；如有此同一條件存在，通常不必皆發生此損害之結果，則該條件與結果並不相當，即無相當因果關係；又行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言；不能僅以行為人就其行為有故意過失，即認該行為與損害間有相當因果關係；最高法院48年台上字第481號判例、90年度台上字第772號裁判、75年度台上字第525號裁判可資參照。
２、查本件原告主張被告台北縣政府之所屬員工怠於行使職務而致原告之權益受損，無非係以被告台北縣政府明知貨櫃場違法堆置貨櫃於基隆河道恐會造成危險之發生，其卻仍未依水利法相關規定取締違法之貨櫃場，並強制貨櫃場遷離基隆河岸邊，終致原告權益受損等語。惟查，納莉颱風在台北縣市及基隆造成極嚴重的水災，死亡94人，失蹤10人，基隆河流域的淹水面積共6,640公頃，許多地方的淹水時間長達8小時，淹水深度超過 7公尺，如此廣大範圍的淹水，主要是因為納莉颱風帶來的驚人雨量，且其降雨強度均超過 200年重現期之故，此參之卷附之經濟部水利處淡水河流域防洪指揮中心 90年9月8日至9月19日納莉颱風淡水河洪水報告自明。被告台北縣府之職員縱有未如實填載會勘及巡川結果之行為，致無法適時糾舉、處罰不當利用行水及河川區域之貨櫃廠商，惟此行為與事後發生水災之條件，原無必然結合之可能。單純此項行為，按諸一般情形，實不適於發生損害原告之結果，是被告台北縣政府之行為與原告之損害發生，殊難認有相當因果關係。從而，原告依國家賠償法第2條第2項請求被告台北縣政府負損害賠償責任，亦難認有理。
(四)綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項、第3條第1項等規定請求被告等連帶給付 4,415,787元，並自起訴狀繕本送達翌日起至給付日止，按週年利率 5％計算之利息，為無理由，應予駁回。至其所為假執行之聲請，因前揭訴之駁回而失所依附，應併予駁回之。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法，經本院審酌後，認均與本件之結論無涉，茲不再一一論述，併予敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第第78條。中 華 民 國 95 年 3 月 16 日
民事第二庭 法 官 黃蓓蓓以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 95 年 3 月 16 日
法院書記官 劉碧輝 E