臺灣臺北地方法院民事判決 九十一年重訴字第二八二九號
原 告 國立編譯館法定代理人 甲○○訴訟代理人 邱錦添律師訴訟代理人 周立仁律師被 告 聯教圖書出版股份有限公司
設台北市○○區○○○路○段○○○號三樓法定代理人 乙○○ 住台北市○○區○○○路○段○○○號三樓訴訟代理人 楊國宏律師複 代理人 林雅君律師
李靜怡律師朱子慶律師右當事人間履行契約等事件，本院判決如左：
主 文
壹、被告應給付原告新台幣肆仟叁佰肆拾玖萬捌仟叁佰貳拾肆元；及其中新臺幣叁仟叁佰捌拾柒萬柒仟貳佰元，自民國九十一年二月一日起，其中新臺幣玖佰陸拾貳萬壹仟壹佰貳拾肆元，自民國九十一年五月十日起，均至清償日止，按年息百分五之計算之利息。
貳、訴訟費用由被告負擔。
叁、本判決第一項於原告以新臺幣壹仟肆佰伍拾萬元為被告供擔保後，得假執行。但
被告如於假執行程序實施前，以新臺幣肆仟叁佰肆拾玖萬捌仟叁佰貳拾肆元為原告預供擔保，得免為假執行。
事 實
壹、原告方面：
一、聲明：除擔保金額外，如主文所示。訴訟標的：編輯費請求權、違約金請求權
二、陳述：（㈠至㈦見第六九至七二頁）㈠原告前於民國（下同）九十年五月八日就「國民中學教科書」招標，由被告出價
最高得標。原被告遂在九十年五月三十一日簽訂「九十學年度部編本國民中學一年級教科用書授權印製發行契約」（下稱：本件契約），依契約第五條第一項約定，被告應向原告繳納編輯費新台幣（下同）一億三千五百五十萬八千八百元整，得分為四期繳納，每期各為三千三百八十七萬七千二百元整。又依契約第五條第二項約定，被告應於九十一年一月三十一日前繳清第三期編輯費三千三百八十七萬七千二百元整，惟屆期被告竟未付分文，雖經原告一再向被告催討，均遭被告置而不理，原告不得已遂於九十一年五月八日以（九一）國版字第一六四九號函通知終止契約，同年五月九日寄達被告，但被告迄未支付上述款項。
㈡被告應支付下列款項：
⑴第三期編輯費：三千三百八十七萬七千二百元。
⑵違約金：上述編輯費之違約金，依本件契約第六條約定「…每逾一日，按未繳金
額之千分之二加計違約金；逾十日以上，自第十一日起，每日按未繳金額之千分之三加計違約金…」：
①自九十一年二月一日起至同年二月十日止（十日），每日以未繳金額千分之二
計算，計六十七萬七千五百四十四元（33,877,200×2/1000×10＝677,544 ）②自九十一年二月十一日起至九十一年五月九日止（八十八日），每日以未繳金
額千分之三計算，計八百九十四萬三千五百八十元（33,877,200×3/1000×88＝8,943,580）。
③合計：九百六十二萬一千一百二十四元⑶編輯費及違約金共計四千三百四十九萬八千三百二十四元。
⑷利息：
①編輯費部分：自應繳編輯費九十一年一月三十一日翌日（九十一年二月一日）起至清償日止，按年息百分之五計算。
②違約金部分：自終止函送達翌日（九十一年五月十日）起至清償日止，按年息百分之五計算。
㈢按「國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手
段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院」，司法院大法官議決釋字第五四０號解釋著有明文，故國家為達成行政上之任務所為之行為，非只有公法上行為，亦存有私法上行為。又按「公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定，苟契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍」，最高法院六十一年度台上字第一六七二號判決亦著有明例，謹查兩造所簽訂之本件契約之內容及效力，並無公法規定，全由當事人訂定，被告僅辦理純粹事務性或低層次之技術性工作，本件即屬於私經濟行政分類中之「為達成行政之任務，所採取之私法型態的行為」，原告與被告之間並無任何之權力服從關係，故需適用私法之規定，其因本件契約所生之一切爭執均應循民事訴訟途徑處理。況查原告「國立編譯館組織條例」第一條規定「國立編譯館隸屬於教育部，掌管關於學術文化書籍及教科圖書之『編譯』事務」，故本件印製發行事項，非關原告公法上義務，本件契約為私法契約而非公法契約，鈞院應有審判權。
㈣原告各類圖書出版發行作業要點第一點「不包含本館主編之中小學教科用書」，
非指原告不得將主編之中小學教科用書授權廠商出版發行，被告竟將「不包含」解釋為「不得」，應屬重大誤會。
㈤鈞院另案九十一年度重訴字第二二五一號給付履約保證金事件，係依本件契約第
七條請求配發逾期罰款，與本件依系爭契約第五條請求編輯費不同，顯非同一事件。該案是針對三筆各二千萬元履約保證金起訴，因為當時被告將書本分送到各國中的時間逾期，與本案請求不同。
㈥再查原告公開招標由被告出價得標而簽訂本件契約，原告依雙方簽訂本件契約第
五條請求本件款項至為合法。至於被告所稱「國立編譯館主編中小學教科用書提供外界全書利用收費標準」，第三條明定「申請利用本館主編之中小學教科用書於一種著作物者」，係「全書利用」而非「印製發行」，與本件毫無關係。
㈦違約金計算之百分比與週年利率無關，又本件原告僅請求逾期九十八日之違約金，被告竟以無關之一年有多少百分比稱違約金過高，應屬重大誤會。
㈧契約第五條編輯費（契約價金）性質接近權利金。如果是公法事務不可收權利金
，可件本件就不是公法事務。且權利金不是我們訂的，是廠商競標結果（見第五六頁）。依照開標紀錄，底價只有八百多萬元，被告花一億多元來標，絕對不是經驗不足，被詐欺脅迫。契約第五條已經說的很清楚每期款項，是編輯費或權利金都不重要。（見第七七頁）
三、證據：提出約定書一份、存證信函與回執各一份、準備書狀影本一份、開標紀錄一份（均有影本附卷）為證。
貳、被告方面：
一、聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。如受不利判決，請准供擔保免假執行。（見第一四頁）
二、陳述：（㈠至㈤見第十三至二一頁，四六、四八至四七頁）㈠不爭執事項：
兩造於民國九十年五月三十一日曾訂有【九十學年度部編本國民中學一年級教科用書授權印製發行契約】（即本件契約）。
㈡本件係公法事件，普通法院無審判權：（參見第四六至四九頁）⑴原告乃依國立編譯館組織條例設置之行政單位，依上開條例第一條規定：「國立
編譯館隸屬於教育部，掌理關於學術文化書籍及教科圖書之編譯事務」、第二條第四款規定：「國立編譯館編譯左列各項圖書：四、關於各級學校教科書及參考圖書」﹔職是，原告負有編譯國民中學教科書之公法上義務，該項國民中學教科書具有公共財之性質，原告不得依此作為營利之標的，合先敘明。依據原告國立編譯館之組織架構觀之，其中【中小學教科書組】職掌範圍包括：現行教科書之編審、另【出版組】職掌範圍包括：關於本館主編各類圖書及教科用書之印製發行督導事項。
⑵按，行政訴訟之審判，屬於行政法院之權限，以行政機關所為之行政行為為其審
判範圍，普通法院對於此類公法事件無審判權。而公法上法律關係得以契約設定；行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合人民之給付有助於行政機關執行其職務之規定﹔行政程序法第一百三十五條、第一百三十七條第一項第二款分別定有明文。
⑶查本件契約是將教育部課予其之關於國民教育之教科書編輯、印製、審核發行事
項之公法上義務，涉及憲法十六條國民教育權利義務，原告委由被告代其履行﹔亦即原告授權委託之事項涉及公權力之行使，並且直接影響人民憲法上受國民教育之權利義務，該項授權委託之協議實屬行政契約。是故，本件係屬公法事件，普通法院無審判權。
⑷國立編譯館主編之中小學教科用書，不得授權廠商出版發行。
按，「一、國立編譯館（以下簡稱本館）為辦理所編譯各類圖書之出版發行及推廣事宜，特訂定本作業要點。前項所稱之各類圖書，不包含本館主編之中小學教科用書。…五、本館編譯之各類圖書，以授權廠商出版發行為原則，其作業注意事項另訂之。」國立編譯館編譯各類圖書出版發行作業要點第一點、第五點分別定有明文。職是，國中教科用書則不得授權廠商出版發行，是以本件契約根本違反行政法令與行政規則，因而無效。
㈢本件起訴違反一事不再理原則：
原告就同一事件業於民國九十一年九月八日向 鈞院起訴被告給付編輯費等，該民事起訴狀之事實理由欄載明：「一、查原告與被告聯教圖書出版股份有限公司間，於民國九十年五月三十一日訂有『九十學年度部編本國民中學一年級教科用書授權印製發行契約』…二、次查被告聯教公司竟恣意違約未繳納約定之編輯費、底片使用費等，原告一再催繳，被告聯教公司置而未理…三、末查本件就被告聯教公司所欠款項中之六千萬元請求如訴之聲明第一項」云云，顯係重複起訴。
㈣原告並無為被告從事任何編輯行為，而得以請求報酬：
⑴被告否認曾委任、定作、或僱傭原告為任何編輯行為，原告實際上於民國九十年
亦未曾為被告製作任何編輯物﹔兩造間僅存有教科書授權印製發行契約之關係，而關於被告使用原告所交付之印製教科書之平版底片部分，被告亦已依契約第十一條第八項規定支付底片使用費。是故，爰請 鈞院命原告敘明何謂編輯費？編輯事實為何？並加以舉證。
⑵縱認原告得依兩造所簽訂之契約主張權利，而依兩造契約履行之內容觀之，原告
僅得請求被告給付授權使用費，蓋原告係將伊所主編之國中教科書授權被告印製發行，然依國立編譯館主編中小學教科用書提供外界全書利用收費標準第三條規定：「申請利用本館主編之中小學教科用書於一種著作物者，其收費標準如下：
（一）、教科書每冊新台幣二萬元。（二）、教學指引（教師手冊）每冊新台幣二萬元。（三）、習作每冊新台幣七千元。」，原告應依此收費，超過此標準之請求，於法無據。（參見第五０頁）㈤本件違約金額過高：
依兩造契約第六條編輯費逾期繳納罰則：「廠商未能於前條約定之期限內繳清編輯費時，每逾期一日，按未繳納金額之千分之二加計違約金﹔逾期十日以上，自第十一日起，每日按未繳金額之千分之三加計違約金」觀之，上開違約金具有遲延利息之性質。而每日千分之二之違約金，即等於每年百分之七三之違約金（0.２％×365天＝73％)﹔每日千分之三之違約金，即等於每年百分之一百零九點五之違約金 (0.3％×365天＝109.5％)﹔職是，該項具有遲延利息之違約金，均已超過週年利率百分之二十甚多，顯然過高， 鈞院得依法酌減之。
㈥中小學教科書供應屬於公法事務，公法事務不應該收權利金，我們認為原告本來
就要主編中小學教科書，又收取權利金，其適法性有問題（第六六頁）。探求真意要回到合約，合約沒有提到權利金，如果是編輯費原告並沒有編輯，被告無須付款。如果是權利金，原告要告訴我授與何項權利。我們認為不能以權利金請求之理由，是因為違反原告的出版發行作業要點─不可以收權利金（見第七七至七八頁）
三、證據：被證一：民事起訴狀繕本乙份、法院通知乙份。
被證二：國立編譯館組織與職掌乙份。
被證三：國立編譯館編譯各類圖書出版發行作業要點乙份。
被證四：國立編譯館主編中小學教科用書提供外界全書利用收費標準。
被證五：行政法院七十一年度判字第一一二一號判決、七十三年度判字第五二四號判決影本各乙份。
被證六：吳庚著行政法之理論與實務增訂五版，頁三十至三十三。
聲請訊問證人甘雲霖、張梅芬（均原告員工）、蕭錦利（前台灣書店員工）、並向行政院公共工程委員會函詢公法事項可否收取權利金等情。
叁、本院依職權調取本院九十一年度重訴字第二二五一號民事案卷。
理 由
一、雙方同意、不爭執事項：⑴原告前於九十年五月八日就「國民中學教科書」招標，由被告出價最高得標。
雙方遂在九十年五月三十一日簽訂本件契約。（此有契約書可證）⑵依契約第五條第二項，被告應於九十一年一月三十一日前繳清第三期編輯費三千三百八十七萬七千二百元整，但被告迄未支付。
⑶原告於九十一年五月八日發函終止契約，次日寄達被告。（有存證信函可證）⑷契約第六條約定違約金為「…每逾一日，按未繳金額之千分之二加計違約金；逾十日以上，自第十一日起，每日按未繳金額之千分之三加計違約金…」。
二、爭執要旨：⑴本件是否屬公法事項，應由行政法院審判？
原告認為係私法事件，應由本院審理。被告辯稱事涉國民義務教育，本件契約屬於公法契約，應由行政法院審理。
⑵本件是否重複起訴？
原告主張與本院九十一年度重訴字第二二五一號民事案件內容不同；被告認為二者重疊。
⑶原告是否得請求編輯費？
原告主張其具有權利金性質，被告應依期限支付；被告辯稱原告並未完成編輯工作，且違反原告收費標準。
⑷違約金是否過高？原告主張違約金數額合理；被告辯稱金額太高。
三、本院有無審判權方面：原告主張本件契約係私法契約，應由本院審理。被告則辯稱事涉國民義務教育，本件契約屬於公法契約，應由行政法院審理。經調查：
⑴依照國立編譯館組織條例第一、二條可知原告是行政機關，編譯國民中學教科書亦為其義務。
⑵然而，本件契約僅係針對國民中學教科書之印製、配發、供應、收取書款等事
宜加以約定，觀諸契約第二條第一款自明。上述事項雖與憲法第十六條國民教育有關，但是並不直接影響雙方公法權利義務，亦不因此創設、消滅、變更被告公法義務。依據上述條款可知，原告欲達成其國民中學教科書編譯等公法義務，本得與民間團體訂立契約以解決著作權、印刷、發行、配發等事，並不涉及行政權事項。本件契約當事人一方雖為行政機關，但是契約內容並不以行政事項為標的，自非行政契約。
因此，本件爭議仍應由普通法院處理。
四、重複起訴方面：原告堅稱本件與本院九十一年度重訴字第二二五一號民事案件內容不同；被告認為二者重疊。原告雖於該案起訴狀提及「編輯費」，事後說明該案僅針對三筆各二千萬元之履約保證金提出請求，此經調卷查明；顯見該案與本件並非同一事件，被告所辯並非可取。
五、收取編輯費方面：原告主張其具有權利金性質，被告應依期限支付；被告辯稱原告並未完成編輯工作，且其數額違反原告內部收費標準。經調查：
⑴民法第九十八條規定，解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用
之辭句。解釋當事人所立書據之真意，以當時之事實及其他一切證據資料為其判斷之標準，不能拘泥字面或截取書據中一二語，任意推解致失真意（最高法院十九年上字第二八號判例）。是以本件契約第五條「編輯費」意義即應參考全部契約文件以明瞭內涵。
⑵依據第五條第一項所示，廠商應向原告繳納契約價金（編輯費）一億三千五百
五十萬八千八百元，分為四期支付。由上述條款全文可知其真意係指得標廠商應支付「權利金」而言，並非原告負有何種編輯義務。
⑶至於被告所提出「國立編譯館主編中小學教科用書提供外界全書利用收費標準
」，係針對他人利用原告智慧財產權著作所應支付費用所設，與原告委外印刷發行書籍等項無涉。
因此，原告有收取契約價金（性質上屬於權利金）一億三千五百五十萬八千八百元之權利；被告不得要求原告提供編輯義務以作為對待給付條件。
六、違約金數額方面：原告主張違約金數額合理；被告辯稱金額太高，請求酌減。經調查：
⑴本件契約所訂違約金分別為：十日以內為日息千分之二，十日以外則自第十一
日起，按日息千分之三計算；此為雙方所不爭。據此推算，前者相當於年息百分之七十三，後者為年息百分之一０九．五。
⑵但是，被告於九十一年一月三十一日逾期未付第三期編輯費（權利金），原告
在同年五月十日即終止契約，只產生九十八日違約金。原告顯已避免被告因長期違約而發生鉅額違約金之情形，本件違約金即無數額過高情事。
是以，本院認為並無酌減違約金必要。
七、原告依據編輯費請求權、違約金請求權，請求被告支付第三期編輯費三千三百八十七萬七千二百元、違約金九百六十二萬一千一百二十四元，及分別自應編輯費繳款期限次日起（九十一年二月一日）、終止契約次日起（九十一年五月十日），按年息百分之五計算之利息；合於法律規定，應予准許。
八、兩造陳明願供擔保代替釋明，聲請宣告假執行或免為假執行，經核均與規定相符，爰分別酌定相當之擔保金額予以宣告。
九、因本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，均毋庸再予審酌，附此說明。
十、綜上所論，原告之訴為有理由，依民事訴訟法第七十八條、第三百九十條第二項、第三百九十二條，判決如主文。（一、二審訴訟費用係指法院所收取費用與送達費用，不含律師費等費用。）中 華 民 國 九十二 年 五 月 十五 日
民事第二庭法官 吳燁山右為正本，係照原本作成。
如對本判決不服，應於送達後廿日內，向本院提出上訴狀（應按對方人數提出影本）；財產權訴訟，應按上訴利益百分之一．六五，繳納上訴費。另提出雙掛號郵票十份─每份三十四元。
中 華 民 國 九十二 年 五 月 十五 日
法院書記官 柯月英