臺灣臺北地方法院民事判決 93年度訴字第4641號原 告 正隆股份有限限公司法定代理人 乙○○訴訟代理人 周建才律師
陳建勳律師被 告 經濟部能源局法定代理人 甲○○訴訟代理人 林瑤律師
劉定基律師范鮫律師上列當事人間請求返還補助款事件，本院於中華民國94四年10月12日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：本件原告天隆紙廠股份有限公司於程序進行中，由原告正隆股份有限公司購併，原告正隆股份有限公司其具狀聲明承受訴訟，依法並無不合，應先敘明。
二、原告起訴略以：
（一）民國（下同）90年12月間，被告協同訴外人財團法人工業技術研究院（下簡稱工研院）與原告簽訂春風風力發電示範系統設置補助合約書（下簡稱系爭合約），約定由原告建造風力發電示範系統，被告則相對提供新台幣（下同）56,000,000元之工程補助款予原告。於92年4月21日工研院行文被告表示「初審符合合約書第四條第一項第三款規定，應可進行現場查驗，以憑核發該期補助款新台幣11,200,000元整」，惟被告卻逕主張依合約第12條規定就第三期補助款額扣減5,600,000元作為逾期違約金。然查原告已於約定期限內完成係爭合約第2條第1項之工程並經工研院初審通過，被告即應將補助工程款全額給附予原告，被告將「完工查驗」與「建造完成」時程混為一談而主張原告逾期完工，於法不合。而本件求二造間契約屬私法契約，同時依系爭合約第16條爭議處理規定，二造又明示以台灣台北地方法院為第一審管轄法院，是本件普通法院有審判權及管轄權。爰訴請判令被告應給付5,600,000元及自93年7月1日起至清償日止按周年利率百分之5計算之利息，並願供擔保，請准宣告假執行。
（二）本件原告請求補助款所從生之法律關係為私法之關係：
１、按「台北市政府為順利達成以區段徵收方式整治基隆河之行政目的．．．另給予非法定補償性質之措施，而採取配售專案國宅、專案住宅之私法型態的行為，以減少整治河川之公權力行政之阻力。．．並非屬於公權力主體行使其統治權之公權力行政，而係處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為私經濟行為。類此行為，稱之為「行政私法」，而為『國庫行政」（或稱私經濟行政）主要類型之一。行政私法依司法院釋字第457號解釋意旨，固認須除受私法支配外，憲法上關於人民基本權利之規定，尤其平等原則亦適用之。即認憲法關於人民權利之規定對行政私法之私人間法律關係亦效力（即憲法對第三人效力之問題），惟行政私法之雙方當事人對其私法行為發生爭執，參照前揭釋字第448號解釋之意旨，行政私法之相對人仍應循民事訴訟程序解決，自不得循行政爭訟途逕謀求救濟。」，是最高行政法院亦著有89年度裁字第253號裁定足資參照。是依上揭裁定及釋字第448、457號大法官會議解釋等意旨顯示：為給予非法定補償性質之措施，所採取私法型態的行為，並非屬於公權力主體行使其統治權之公權力行政，而係屬「行政私法」行為，應受私法之支配。「行政私法」行為所生之爭執，屬普通法院審判範圍，應循民事訴訟程序解決。再者，依釋字第540號解釋，著有說明。大法官會議在上揭解釋理由中揭櫫后列要項：判斷公法行為、私法行為時，須考量有無若何之權力服從關係。及區隔訂約程序前、後之行為分屬公、私法關係：即進入訂約程序前關於主管機關認定申請是否合於法定要件之行為屬公法行為；但經主管機關認定其申請合於法定要件再由主管機關與申請人訂立私法契約，則屬私法關係。更何況「公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均為公法所規定。苟契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍」，最高法院著有61年台上字第1672號判例，可資參照。
２、經查，本件請求補助款所從生之法律關係，乃系爭合約書。而合約文件包括：「春風風力發電示範系統申請設置計劃書」及「九十年度補助風力發電示範系統設置第二梯次申請須知」二者。則本件補助合約之訂立，乃因被告為達示範推廣風力發電之行政目的，而於法定補償措施外，另行採取補助設置風力發電示範系統之私法型態行為，以達到分析、彙整、示範、推廣風力發電之公權力行政效能。就被告補助設置風力發電系統之行為觀之，其關於訂約程序前之申請准駁行為，固屬公法上之行政行為；惟其於准許設置之申請後，再由被告協同工研院與原告簽訂春風風力發電示範系統設置補助合約書，約定由原告設置「風力發電機組及展示用軟硬體設施」，並製作「本風力發電示範系統承經濟部能源委員會補助設置」之明顯標示，提供運維資料予工研院分析，且配合被告要求舉辦成果發表會及提供展示支援作業，被告則相對補助原告56,000,000元等情，則並無若何權力服從關係，應非屬於公權力主體行使其統治權之公權力行政，而係處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之私經濟行為。從而，本件關於「行政私法」行為所生之爭執，屬鈞院審判範圍。
（三）本件原告並無履約逾期之違約情事：依系爭合約書第12條第1項規定，被告唯於原告未如期完成系爭合約第2條第1款之履約標的，及原告所完成之履約標的經查驗不合格，且未於通知期限內改善提出複驗時，始得向原告主張逾期違約金之請求。
１、原告已如期完成系爭合約第2條第1款之履約標的：依系爭合約第6條第1項，約定原告應於91年10月31日以前完成第2條第1款所定之風力發電示範系統，惟原告於91年9月30日申請展延履約期限至92年3月31日，被告亦覆函同意展延履約期限。嗣原告於92年3月25日建造完成系爭合約第2條第1款所定之風力發電示範系統即兩部1750千瓦風力發電機組及展示用軟硬體設施所構成之風力發電示範系統，申報完工，並於翌日申請第三期補助款，且兩部風力發電機組亦於同年月28日完成併聯運轉發電，並已申報通知被告及財團法人工業技術研究院查悉無誤。至於「完工查驗」與「建造完成」乃不同時程之約定，不宜將完工查驗時程與建造完工時程混為一談。
２、原告所建造完成之風力發電示範系統，固經查驗初步判定不合格，但已於通知期限內改善完成：92年4月21日，工研院，於初審原告92年3月26日所檢具完工報告書類認為符合後，通知被告可進行現場查驗，並副知原告。嗣於92年5月30日被告通知訂於92年6月6日，辦理現場查驗，現場查驗結果，雖判定為不合格，但已註明「本案除尚未完成運轉發電應取得之自用發電設備登記外，其餘查驗項目均屬合格」等語。亦即，經查驗結果，所有發電系統之工程，均已建造完成且符合約定品質，只是宥於相關法規作業程序，迄無法取得自用發電設備登記而已，惟此乃查驗後應訂期改善之項目，究不得以此即謂通知改善之期限。由於為符合風力機設置於工廠用地，俾依電業法取得相關証照之問題，涉及農委會企劃處、內政部地政司、經濟部工業局、經濟部能源局，以及新竹縣政府建設局、地政局、農業局等行政機關作業，且相關法規作業程序有待進一步溝通協調，故被告與參與查驗之人員決定擬依經濟部第15次民間重大投資計劃督導會議結論辦理本案限期改善之相關事宜。
３、92年7月28日，被告召開「春風風力發電示範系統」驗收會議，決議「本案之限期改善期限為92年12月31日，即需於上開期限取得自用發電設備登記証」、「若未來實際後續程序超出所列待辦事項得檢附相關証明文件，再提報評選委員會同意修正延長本次會議決議之限期改善期限」。92年8月15日，被告檢送前揭會議紀錄乙份予原告，並通知如欲提報修正延長該次會議決議之限期改善期限，應於92年12月15日前提出。原告於92年12月12日，函請被告同意展延「春風風力發電系統」驗收會議決議之限期改善期限至93年12月31日。被告覆函同意延長改善期限至93年6月30日。93年6月21日，原告於限期改善期限內完成被告改善之要求，並檢附自用發電設備登記証等資料申請被告複驗。93年6月30日，被告函覆複驗完成。是本件原告並遲延。
三、被告抗辯略以：
（一）被告機關為加速推動風能利用，增加再生能源供應，前於89年間訂定「風力發電示範系統設置補助辦法」，作為被告機關補助設置風力發電示範系統之準據。嗣原告依據上開辦法之規定，向被告申請補助，經被告組成評選委員會審議通過原告提出之補助案，兩造遂於90年12月會同系爭補助作業之承辦單位（工業技術研究院），共同簽訂系爭「春風風力發電示範系統設置補助合約書」，本件系爭合約書性質上屬行政契約。同時系爭合約書履約時程原至91年10月31日止，嗣經原告申請，被告亦僅同意展延至92年3月31日止，然原告遲至93年6月21日時，尚在向被告申請辦理驗收程序，未能如期完成系爭合約上之義務，故被告始依系爭合約第12條第1項課原告違約金為有理由，是本件原告之訴為無理由，爰請求判決駁回原告之訴，並聲明如受不利判決，原告願供擔保，請准宣告免為假執行。
（二）關於本件「補助合約」之性質：原告於起訴時即應說明，，或由鈞院依職權予以認定。而依據司法院前大法官吳庚之說明，國家有時並非居於公權力主體地位行使統治權，而係處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下從事各種行為，學說上稱為「私經濟行政」或「國庫行政」。所謂私經濟行政又可大別為四類，其中與本件系爭補助最為接近者，似為「行政機關為達成行政上之任務，所採取之私法型態的行為」，例如對廠商予以抒困貸款或提供補助。惟查，學說上對於「補助」之法律性質究為公法或私法，抑或係混合公法及私法之行為（即所謂「兩階段說」或「雙層理論」），見解尚非一致，且各說利弊互見。就本件系爭補助合約之性質而言，其究為「行政契 約」或「一般民法上之契約」，可能因 鈞院採取學說之不同，而產生不同之結論。就此，尚請 鈞院鑒察。
（三）原告逾期完成係爭工作應課予違約金：按依據上開「補助合約」第6條第1項之約定，原告原應於91年10月31日前完成同合約第2條第1款所定之風力發電示範系統；惟原告因「工程相關證照之取得或變更申請耗時」，於91年9月30日向被告申請展延履約期限至92年3月31日，案經被告以91年10月14日能四字第09100132070號函同意原告所請，是原告至遲應於92年3月31日前，完成系爭合約所定之各項標的及工作。查原告雖於92年3月26日，發函被告申請撥付系爭第三期補助款及辦理查驗，惟因原告斯時並未取得完成運轉發電所應取得之自用發電設備登記證，不符系爭合約第2條第1款「完成併聯運轉發電」之規定，評選委員會遂作成查驗不合格之決定。而原告遲至93年6月21 日方依法取得自用發電設備登記證，並向被告申請辦理驗收及核撥第三期款。被告查驗後雖認定原告已完成「補助合約」第2條第1款之履約標的及工作事項（被告93年6月30日能四字第09300091530號函），惟因原告未能如期於前開履約期限內完成「補助合約」所定之義務，被告遂依據「補助合約」第12條第1項之規定，按原告逾期日數（逾期近1年3個月），每日按補助款總額千分之一計算違約金（即每日56,000元整），依同條同項後段規定計算至補助款總額之百分之十止，即5,6000,000元整，故本件被告自應給付予原告之第三期補助款中依法予以扣除，應無任何不法，爰請求判決駁回原告之訴及假執行之聲明。
四、法院協助二造整理爭點如下：
（一）二造不爭執部分：
１、90年12月間，二造及訴外人工研院簽訂春風風力發電示範系統設置補助合約書（即系爭合約），約定由原告完成2部1750瓩風力發票機組及展示用軟硬體設施所構成之風力發電示範系統，及展示用軟體設施等，而由被告補助原告「春風風力發電示範系統」之補助款56,000,000元之工程補助款。90年12月31日、91年9月30日，原告均依合約規定領取第1期、第2期補助款。
２、92年3月26日，原告依系爭合約第4條第1項第3款約定申請訴外人工技院審核並轉請被告安排查驗合格後核發第3期補助款11,200,000元。92年4月21日，工院發文原告表示「初審符合合約書第四條第一項第三款規定，應可進行現場查驗，以憑核發該期補助款」等語。
３、本件系爭「補助合約」之履約時程原至91年10月31日止，嗣經原告申請，被告於91年10月14日發函同意予以延長至92年3月31日止，93年6月21日時，原告以天總（93）字第63號發函被告，主旨：檢送「春風風力發票示範系統」之自用發電設備登記一份，請准辦理本示範系統之驗收複驗事宜，並請複驗完成後核撥第三期補助款。93年6月30日，被告發函原告略以：依據「補助合約」第12條第1項之規定核算後應課五百六十萬元整之逾期違約金，茲就第3期補助款一千一百二十萬元部分扣減等語。
（二）二造爭執要旨：
１、系爭契約為私法契約或公法上行政契約，應由本院審判管轄亦應循行政爭訟救濟？
２、本件被告依約主張原告逾期完工課5,600,000元違約金是否有理由？
五、法院之判斷：
（一）系爭契約為行政契約。
１、按行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：①作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替；②約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者；③約定內容涉及人民公法上權益或義務者；④約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷，例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更。司法院釋字釋字第533號解釋中，吳大法官庚協同意見書中即採此見解。而最高行政法院92年判字第84號判決意旨亦認為：「惟按行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。其判別標準原則上應以契約標的為準；而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的及契約之全體特性判斷之。」，似亦採相同見解。
２、經查被告為加速推動風能利用，增加再生能源供應，前於89年間訂定「風力發電示範系統設置補助辦法」，作為被告補助設置風力發電示範系統之準據，嗣原告依據上開辦法之規定，向被告申請補助，經被告組成評選委員會審議通過原告提出之補助案，兩造遂於90年12月會同工研院共同簽訂訂系爭合約。故本件二造間簽訂契約主要目的，是因被欲實施其公法上目的，即加速推動風能利用，增加再行能源，且執行法規之依據為「風力發電示範系統設置補助辦法」。次查系爭契約第3條規定，本件被告對原告所負之給付義務給付補助款，即被告為達成前述法定職權（推廣風力發電能源）之行政目的，而給付補助款；同時原告亦應依系爭合約第2條規定，提供由被告給付補助設置標示、提供本件風力發系統之運轉及安全維結之運維資料、並配合示範展示及支作業等。原告然依系爭合約提供之給付顯然是在促使被告即行政機關負給付補助金之義務；是參考上開實務見解，本件系爭契約核自屬行政契約無疑。
３、再按學說上認為行政契約與私法契約之區別：①德國學說及實務方面通說認為：契約之屬性，應由契約客觀判斷之，而契約當事人主觀意思並不能作為判斷標準。而客觀化契約就是契約之標的；即應應依契約條款所發生之權利義務關係加以判斷，至於契約主體雙方是否皆為行政機關或皆為私人，原則上並不具有重要性。但契約標的即權利義務關係涉及中性或無從區別時，如契約標的涉及金錢給付義務時，即應以契約目的（或依給付目的）及契整體特色加以判斷，究竟契約之法律關係是屬於私法契約或行政契約。又契約標的中至少含有一部份「公法上之權利義務」者，同時該部分並非契約上「無關緊要」者，縱使契約標的中含有私法部分之權利義務，依目前德國通說之見解，已不在分離認為種契約係屬「混合契約」，而分由二個不同法院管轄或執行。應統合認定為行政契約，並依行政訴訟程序加以審理。此外契約標的須涉及公法上法律關係始能被歸為行政契約。而具有下列三種特徵之一者即被認為具有公之法上特徵。a、為執行公法上之規範時，例如徵收程序上之合意（徵收合意），係為執行建設法之規範。b、契約包含為行政處分或其他高權措施等之義務條款時，例如機關對契約之他方承喏為建築許可。c、涉及人民在公法上之權利或義務時；例如，契約條款涉及人民在建築法上停車場興建義務或免除興建義務等。是依上德國學說及實務通說似與前述司法院大法官會議解釋中之協同意見書內容相近。
②我國學說原則上認採契約標的理論：認行政契與私法契約之劃分原則上應以「契約標的」為準；若無法由契約標的決定其法律性質時，兼採契約目的加以衡量。是我國學學說見解似亦與德國通說類似。
４、再以前述德國或我國學者通說檢視本件系爭合約。經查本契約當事人之一為行政機關（被告），同時契約標的是由原告興建風力發電設施，被告加以補助，而原告則負有展示推廣風力發電原屬被告之公法上義務，是依契約之標的及契約目的論，本件為公法上之行政契亦無疑義。
５、綜上不論是從司法實務或學說上均可認本件系爭合約為公法上契約，應足證明。
（二）本件訴訟不屬普通法院管轄，原告之訴無理由。
１、按訴訟事件不屬普通法院之權限者，依民事訴訟法第249條第1項第1款之規定，法院固應以裁定駁回之，惟是否屬民事訴訟之範疇，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸。至法院調查之結果，認原告請求不符法律規定之要件時，則屬其訴有無理由之問題，尚與法院有無審判權無涉。最高法院94年台抗字第78號即採相同見解。
２、再按系爭合約，依契約標的、契約目的要件為判斷，應屬一行政契約，僅得依行政訴訟法第8條之規定提起一般給付之行政訴訟，普通法院並無審判權；是普通法院對當事人以其無審判權事項提起訴訟，則該訟訟自不合法（參見最高法院93年台上字第1484號判決意旨）。經查本件系爭合約為公法上行政契約，本院並無審判權，原告起訴本不合法，惟二造對此仍有爭執，爰經言辯論以判決駁回原告之訴。
３、再按有關普通法院及行政法院間審判權之歸屬事項，非當當事人以合意即能變更，詳上述。是本件二造間系爭合約第16條「合意管轄」規定，並不能據以認本院因此取得本件行政契約之審判權及管轄權。
（三）本件本院對系爭行政契約爭訟爭並無審判權，本件起訴不合法詳如前述，從而二造間其餘爭執事項，提出未經調查審酌證據及其他攻擊防禦方法等，均核與判斷結果無涉，爰不一一審酌。
六、假執行之宣告：原告之訴不合法且無理由應予駁回，是其假執行之聲請亦失所據，應併予駁回。
七、結論：本件原告之訴不合法且為有理由，爰依民事訴訟法第78條判決如主文。
中 華 民 國 94 年 10 月 26 日
民事第四庭 法 官 洪遠亮以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 94 年 10 月 27 日
書記官 柯金珠