臺灣臺北地方法院民事判決 93年度重訴字第1051號原 告 台北市瑠公農田水利會法定代理人 乙○○訴訟代理人 張玲綺律師複代理人 甲○○被 告 台北市政府工務局新建工程處法定代理人 丙○○訴訟代理人 劉志鵬律師訴訟代理人 吳詩敏律師複代理人 吳世宗律師上列當事人間返還土地事件，本院於民國94年5月12日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第57條、第58條），並無請求需用土地機關向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。司法院釋字第400號之解釋文中，也沒有為有公用地役關係之既成道路創造出一個新的『徵收請求權』法規範基礎。；而「徵收補償請求權」，係以已有徵收處分之作成為前題，若徵收處分尚未作成，因無被徵收人，自無徵收補償請求權發生。而公用地役關係之法效果，僅具禁止所有權人做違反供公眾通行目的使用之消極功能，尚不生國家進而使用該土地權利之積極功能。倘國家因公益上需要，須使用已具公用地役關係之私有土地時，仍須依正當之法律程序為之，如未經正當之法律程序，擅自使用該土地者其使用行為即屬違法行為。土地所有權人得本於所有權功能請求民事救濟，或請求國家賠償。（台北高等行政法院92年度訴字第498號判決同此見解）。查本件原告主張被告未經原告同意，亦未經徵收補償程序，擅自將其土地規劃為道路用地，造成其受有無法利用之損害，則揆諸前開說明，原告就其土地遭政府機關侵害之情況，自得向本院提起民事救濟程序，被告抗辯本件係屬行政爭訟云云，並無可採，合先敘明。
二、原告法定代理人原為潘勝扶，嗣於93年10月1日經農田水利會會長選舉罷免辦法，辦理改選後變更為林棉松，此當選政書附卷為憑，並經林棉松於同年月7日聲明承受本件訴訟，依法應予准許，併予敘明。
三、原告起訴爰依民法第184條第1項、第213條、第215條、第21216條規定，提起本件訴訟（詳見原告民事準書㈠狀），嗣於訴訟繫屬中之94年3月1日當庭具狀追加國家賠償法第2條第2項前段規定，被告雖當庭表示反對，惟原告之追加部分，乃基於同一基礎事實之請求，與民事訴訟法第255條第1項第2款之規定尚無不合，併予敘明。
貳、實體方面：
一、本件原告主張：被告未經原告同意迄未經徵收補償程序，擅自將原告所有坐落台北市○○區○○段三小段371、371-2、372-2、373-2地號土地（下稱系爭土地）規劃為「大安龍門國中預定地周邊道路新築工程」（下稱系爭道路新築工程）用地範圍，並闢建道路，成為和平東路2段76巷道路之一部分，不法侵害原告就系爭土地之所有權、使用收益權，造成原告無法利用系爭土地而受有損害，按被告未經合法行政徵收程序，逕於原告所有土地上闢建道路，並已造成原告損害。原告於92年間發現被告違法闢建道路後，即於92.08.18發函請求被告盡速辦理土地徵收補償，並於92.10.28發函請求被告在完成徵收前給付相當租金之損害金。詎被告於92.11.04覆函，拒絕原告所為前開給付相當於租金之損害金之請求，原告再於93.06.21發函請求給付相當於租金之損害金，惟亦遭被告以同一理由拒絕，原告遂於93.08.05對被告向法院提出返還土地及給付損害金之調解聲請，惟亦未成立，是本件已具備請求國家賠償所需之書面及協議先行要件。為此，原告依國家賠償法第2條第2項前段及民法第184條第1項之規定，請求被上訴人給付相當於系爭土地租金價值之損害金，以為賠償；併依民法第213條第1項、第215條、第216條第1項規定，請求被告除去侵害、將系爭土地回復闢建道路前之原狀並返還予原告以前，原告主張應比照原告「台北市瑠公農田水利會會有土地出租作業規定」第5條關於租金之計算標準依土地申報地價總額百分之6計算年度租金之規定，計算損害金。又依台北市大安地政事務所93年11月23日所作成複丈成果圖，本件原告所有遭被告利用闢建為道路之四筆土地，其面積共計427平方公尺，依上開計算方式，自90年11月5日被告施工舖設道路之日起算至93年7月底止，被告應給如附表一之租金損害金，併自93年8月1日起至完成徵收日止每月給付租金損害金如附表二等語。求為判決：
㈠被告應給付原告新台幣（下同）3,832,368元，並自民國93
年8月1日起至將系爭土地全部返還予原告之日止按月給付原告121,317元。
㈡前二項判決請准原告提供擔保宣告假執行。
提出：
附表一：土地損害金計算表附表二：土地每月損害金計算表原證1號：土地登記謄本影本四份原證2號：被告92.8.28北市工新配字第09261901500號函原證3號：被告92.11.4北市工新配字第09262419100號函原證4號：被告93.7.2北市工新配字第09361378200號函原證5號：台北市瑠公農田水利會會有土地出租作業規定原證6號：電子地籍圖3份原證7號：街道地圖1份原證8號：照片8張原證9號：原告92.08.18函原證10號：92.10.28律師函暨回執原證11號：93.06.21律師函暨回執原證12號：行政法之理論與實用（吳庚著)第478頁原證13號：台北市○市○○道路開闢及用地徵收審查基準原證14號：台北高等行政法院92年度訴字第489號裁判節本原證15號：建設局92.06.13函、台北市議會92.06.13開會通
知單位置圖、92.06.27會勘紀錄原證16號：地政處92.07.22函、工務局92.08.05函
二、被告則以：原告所有之系爭土地，內政部都市計畫委員會於76年12月31日，依據都市計劃法第27條第1項第3款之規定，經該委員會第310次會議審決通過變更為道路用地，並自77年2月13日起納入12公尺計畫道路範圍，按被告開闢道路屬國家單純統治之行政行為，政府機關不負民法侵權行為損害賠償責任；且被告開闢道路係合法行使公權力，並無違法或不法，是原告自請求賠償。又系爭土地屬公共設施用地，本有都市計劃法第51條規定之限制，今被告將系爭土地開闢為道路用地，原告自不致因被告行為而受有損失，原告請求被告賠償云云，自無理由。況國家賠償法係以一般人民為保護對象之法律，原告既屬公法人，自非一般人民，亦無國家賠償法第2條2項之適用，至為顯然。又縱認原告主張有據，惟系爭土地早於90年11月5日即開闢為和平東路2段76巷道路，被告更早已於90年1月9日即以被證6號之公告通知包含原告等地主，系爭工程預計將於90年8月1日開工。原告明知上開公告，竟遲至93年10月7日方提起本件訴訟姑不論其主張於法無據，其提起本訴訟已逾上揭2年短期時效規定，其主張之請求權顯已罹於時效而消滅，其訴無理由，應予駁回等語置辯。求為判決：
㈠原告之訴駁回。
㈡如受不利判決，被告願供擔保，請准免假執行之宣告。
並提出：
被證1號：臺北市政府77年2月12日府工二字第216643號公告
含3份圖說影本1份被證2號：臺北市都市計劃說明書影本1份被證3號：施工前照片3幀及拍攝方位說明被證4號：台灣高等法院89年度上字第956號民事判決1則被證5號：最高法院78年度台再字第30號民事判決1則被證6號：臺北市政府府工新字90年1月9日第0000000000號
公告影本1份被證7號：最高法院90年度台上字第371號民事判決1則
三、查原告主張被告未經原告同意迄未經徵收補償程序，將其所有之系爭土地規劃為系爭道路新築工程用地範圍，並闢建道路，成為和平東路2段76巷道路之一部分，依台北市大安地政事務所93年11月23日所作成複丈結果，被告利用原告所有土地所闢建為道路之四筆土地面積共計427平方公尺等情，有原告提出之土地登記謄本影本四份，並經本院至現場履勘，並囑託台北市大安地政事務所複丈，有其提出之複丈成果圖在卷，且為被告所不爭。惟被告以前詞置辯。按「國家賠償法第2條第2項前段規定公務員於執行職務、行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，是依此規定國家賠償之成立，應具備㈠行為人須為公務員、㈡須為執行職務行使公權力之行為、㈢須係不法之行為、㈣須行為人有故意過失、㈤須侵害人民之自由或權利、㈥須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當。」（參見最高法院90年度台上字第371號裁判意旨）。從而，本件兩造厥有爭執者，乃㈠被告有無民事侵權責任？㈡被告行使公權力，有無不法之行為？㈢原告是否因被告行使公權力，而受有損害？㈣國家賠償法是否僅以一般人民為保護對象之法律？㈤原告請求權是否已罹於2年短期時效？玆述如下：
㈠按「開道路乃國家應行完成之公共任務，故其行為係屬具
有公法性質之給付行政行為，亦即所謂單純統治之行政行為，而非行政私法之行為，雖未帶有命令或強制之手段，亦應認係公權力之行使。如其不法侵害人民之權利者，國家並不負民法上之侵權行為損害賠償責任，而僅生能否依國家賠償法請求賠償之問題。」（參見最高法院78年度台再字第30號民事判決意旨），查本件原告主張被告為開闢道路而不法侵害其權利，縱認其主張核屬，亦屬國家應行完成之公共任務，係公權力之行使，揆諸前開說明，縱有不法侵害原告之權利，被告亦不負民法上之侵權行為責任。是原告依民法第184條規定，請求被告損害賠償即屬無據。
㈡次按都市計畫法第42條規定：「都市計畫地區範圍內，應
視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所……。前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」；都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」台北市政府即針對都市○○道路之開闢及其用地之徵收，並訂有「台北市○市○○道路開闢及用地徵收審查基準」（詳見原證13號)；另「台北市市區道路管理規則」第15 條復規定：「既成道路或都市○○道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地。但損讓地上物應予補償。」是依該規定政府機關於埋設地下物時，始例外得不徵購其用地；倘非屬埋設地下設施物之情形，原則上政府機關仍應辦理徵購補償。從而，系爭土地縱屬都市○○道路用地，其產權既屬原告所有，被告自仍應踐行徵收補償等相關程序始得謂係合法取得、使用闢建本件道路之用地。查原告之系爭土地縱屬都市○○道路用地，揆諸前開說明，自仍應依法定程序踐行徵收補償等程序後辦理，惟被告未踐行行政徵收程序，亦未依前揭規定辦理，是其逕於原告所有之系爭土地上闢建道路，自難謂適法。而開闢道路乃國家應行完成之公共任務，屬公權力之行使，從而，原告謂被告所為行使公權力行為，具有不法性乙節，即屬可採。
㈢再按國家賠償法第2條第2項前段規定，凡公務員於執行職
務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利，國家即應負損害賠償責任。而自由及權利乃個人法的地位之總稱，被告於原告所有土地上不法闢建道路之行為，業足以減損原告受憲法及法律所保障之財產權及所有權，至於「人民」一詞，其解釋應包括自然人、法人及公法人在內（參見吳庚大法官所著行政法之理論與實用，頁478，81年9月初版，原證12號)。從而，原告雖屬公法人，仍得請求國家賠償。從而，原告主張被告得依國家賠償法第2條第2項前段規定，請求損害賠償乙節，即為有據。㈣末按「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間
不行使而消滅」國家賠償法第8條第1項前段定有明文。查，被告抗辯縱認原告有權請求國家賠償，惟原告系爭土地早於90年11月5日即開闢為道路，被告更早已於90年1月9日即以公告通知包含原告等地主，預計將於同年8月1日開工。是原告應於90年11月5日即應知悉其受有損害，其遲至93年10月7日始提起本件訴訟，顯已逾二年短期時效乙節，業據其提出之臺北市政府府工新字90年1月9日第0000000000號公告（被證6號）在卷足稽，復為原告所不爭，從而，揆諸前揭說明，被告所為時效抗辯，即屬有據。至原告雖謂其名下所有土地數量龐大，高達2650筆左右，其稱其無從一一掌握每筆土地之現況，其係於民國92年8月5日，始因鄰地住戶糾紛所引致之違建舉發，知悉系爭土地遭開闢為道路云云，固據其提出之建設局92.06.13函、台北市議會92.06.13開會通知單位置圖、92.06.27會勘紀錄（原證15）暨地政處92.07.22函、工務局92.08.05函（原證16）為證，惟本院尚難僅憑上開函文開會通知單、位置圖、會勘紀錄內容判斷原告確於92年8月5日始知情，從而，原告前開主張，即難謂可採。
四、綜上，原告主張被告應負國國家賠償法第2條第2項前段規定之損害賠償及被告抗辯原告前揭請求權已逾2年短期時效規定，均為可採，已如前述，從而，原告依國家賠償法第2條第2項前段、民法第184條第1項、第213條第1項、第215條、第216條第1項規定，請求賠償其損害，即為無理由，應予駁回。又原告本訴既經駁回，其所為假執行之聲請，即失所附麗，而應併予駁回。
五、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 4 日
民事第五庭法 官 賴劍毅以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 94 年 7 月 5 日
法院書記官 吳芳玉