臺灣臺北地方法院民事裁定 94年度重訴字第1031號原 告 內政部法定代理人 戊○○訴訟代理人 沈濟民律師被 告 財團法人嘉義縣私立長齡老人養護中心法定代理人 張雯峰律師即財團法人嘉義縣私立長齡老人養護中
心之清算人被 告 甲○○
丁○○丙○○訴訟代理人 陳志勇律師被 告 乙○○上列當事人間請求返還補助款事件，本院裁定如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按訴訟事件不屬普通法院之權限者，法院應以裁定駁回原告之訴，民事訴訟法第249條第1項第1款定有明文。次按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。行政訴訟法第8條第1項，亦定有明文。再按我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。就具體案件之訴訟，究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，應由立法機關衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。行政機關基於法定職權，為達成行政目的，即得以行政契約與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機關執行其職務，並由行政機關負相對之給付義務（司法院大法官會議釋字第466、533號解釋及行政程序法第137條第1項第1款、第2款規定參照）。再者、「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」司法院釋字第348號解釋理由闡釋甚明。行政契約於行政主體與他造當事人就約定之內容達成協議，因意思表示合致而成立。而行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。對具體之契約予以判斷時，原則上應以其約定內容亦即所謂契約標的為準。倘給付內容屬於中性，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付目的判斷之。
二、原告起訴意旨略以：被告財團法人嘉義縣私立長齡老人養護中心（下稱長齡老人養護中心）與被告甲○○共同於民國88年間，因辦理興建院舍計劃向原告申請補助，二造於89年3月16日簽訂契約書，原告依據被告長齡老人養護中心所提出之申請表、計劃書等相關文件審核後，同意補助被告長齡老人養護中心新台幣（下同）92,714,400元，被告長齡老人養護中心則同意依申請表及計算書之內容確實履行，其間原告即將上開補助款先行撥付第三人嘉義縣政府代管，再委託該第三人嘉義縣政府按工程分期撥付被告長齡老人養護中心，而該第三人嘉義縣政府迄至91年2月止共計代原告給付補助款7053萬元給予被告長齡老人養護中心，惟被告長齡老人養護中心卻因債務糾紛，積欠廠商工程款，其所興建房舍遭法院查封拍賣中，迄今無法如期開始營運，主管機關嘉義縣政府乃於94年6月7日以府社老字第0940075589號函撤銷其設立許可，原告亦於94年6月28日以內授中社字第0940713416號函通知解除系爭補助款契約，並請求被告等返還補助款及給付違約金，而被告丁○○、丙○○及乙○○係擔任被告長齡老人養護中心及被告甲○○之連帶保證人，故原告依據系爭89年3月16日之補助款契約第7條第1項第3款、第7條第2項及第8條規定，自得請求被告等連帶返還全部之補助款7053萬元，再依據契約第6條及第8條規定，請求被告連帶給付違約金141萬600元等語。並聲明：（一）被告應連帶給付71,940,600 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5﹪計算之利息。（二）願供現金或等值之有價證券擔保請准宣告假執行。核原告主張之訴訟標的，係屬依據系爭契約請求被告連帶返還其所核發之補助款及違約金之返還請求權。
三、按政府為宏揚敬老美德，維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利，定有老人福利法（老人福利法第1條參照）。依老人福利法第4條規定，各級政府及老人福利機構應各本職掌或宗旨，對老人提供服務及福利。各級政府得以委託興建、撥款補助、興建設施委託經營、委託服務或其他方式，獎助民間對老人提供服務及福利。前項獎助辦法，由各級政府定之。而老人福利法於中央之主管機關為內政部，老人福利法第3條第1項前段亦定有明文。查，原告基於前述法定職權，訂有「內政部推展社會福利補助作業要點」（下稱作業要點），該作業要點分為目的、補助對象及項目、補助標準、申請時間、申請程序、申請單位應備文件、審查作業、財務處理、用途之變更、督導及考核、其他等11個項目。而作業要點之目的，依其第1項之規定，係為：「協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利服務，提昇社會福利服務品質及水準。」此目的與前述內政部之法定職權可謂契合。依作業要點第5項、第6項、第7項、第8項、第9項、第11項之規定，民間單位如欲就新建養護機構之建物申請補助，須提出申請表及申請補助計畫書等文件，向原告提出申請或由原告核辦，於申請金額逾一千萬元之補助案件，除經常門有共同明確補助標準之案件外，由原告之初審單位初核，必要時得派員會同主管機關實地勘察，再進行初審及複審。而補助財團法人附設社會福利機構新（增、改）建、購置房舍、開辦設施設備，應以財團法人為申請及補助對象，如補助新建、改 (增)建或購置房舍，其產權應登記為財團法人所有，並由該法人切結利用該補助經費所興建之設施設備，應專供附設之社會福利機構使用。於接受原告補助之民間單位其辦理採購，如符合政府採購法所規定之適用情形時，應確實依政府採購法等有關規定辦理。民間單位接受補助購置或建造之土地或建物，除特殊情形經原告同意外，於契約期間內不得變更為其他用途使用。原告對於申請補助案件，得隨時派員了解辦理情形。且民間單位接受補助新建、改建、增建或購置建物者，應與原告訂定契約；其契約範本如該作業要點附件所示。
四、查本件原告與被告長齡老人養護中心締結之系爭「契約書」約定，甲方（按即原告）依原告作業要點經審核同意之申請表、計畫書及依規定所需之相關文件補助被告長齡老人養護中心92,714,400元，以推展社會福利服務（第1條），原告得隨時派員檢查被告長齡老人養護中心執行計畫之進度，如有特殊情況，原計畫不能配合實際需要，被告長齡養護中心應於事前詳述理由，提請原告同意變更計畫項目、執行期間及進度（第2條）。原告得隨時派員檢查被告長齡老人養護中心對補助款之運用情形，被告長齡老人養護中心不得妨礙或拒絕（第3條）。被告長齡老人養護中心接受補助而購置或建造之土地及建物，除特殊情形經原告同意外，於契約期間中不得變更為其他用途使用（第4條），本契約內容若有疑義，其解釋權屬於原告，本契約若有未盡事宜，悉依原告所訂之作業要點及相關規定與民法規定辦理（第14條）。再者，原告致嘉義縣政府之88年7月14日台（88）內社字第8890138號函文（見起訴狀所附原證2）亦述及，原告給付被告長齡老人養護中心之補助經費核銷時，應依推展社會福利補助作業要點規定辦理，如有節餘經費及由該專戶存款所生孳息及其他收入，仍請依規定繳回原告辦理結案。衡諸各該約定及原告之函文，與作業要點所訂之內容相契合，補助款發放之條件皆屬原告單方之決定。又被告長齡老人養護中心係先有申請行為，經原告為核准申請之行政處分後，兩造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政處分之執行行為，其兩階段之行為應整體觀察而視為一個公法法律關係之行為，由此可知，原告與被告長齡老人養護中心之約定係以原告提供新建老人養護機構所需建物之補助經費，被告長齡老人養護中心負責建物工程之完成及老人養護機構如期營運為其主要內容，使老人能夠獲得適當之養護場所，以達成政府維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，增進老人福利之給付行政目的。綜上，從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契約內容等項可知，原告與被告長齡老人養護中心之約定具有行政契約之性質，締約雙方如對契約內容發生爭議，應屬公法上之爭訟事件，從而本件訴訟應非屬普通法院之權限，本院就本件並無審判權。
五、至原告與被告長齡老人養護中心間雖係以契約方式，就原告應補助金額、被告應如何履行義務及被告違約時之效力等而為約定，惟此均為原告欲達成其給付行政之目的而為之單方要求，兼以契約內容並無原告如違約時應如何處罰之約定一節，尤足見其雖形式上以兩造當事人之意思訂定，實質則具有公法上行政契約之色彩，是原告所稱系爭契約性質上非屬公法上權力服從關係所為之行政處分，雖原告係執行公務，仍屬私法契約之範圍云云，委無可取。
六、綜上所述，本件既不屬普通法院權限，原告起訴為不合法，而此項不合法復無從補正，爰依首揭規定，以裁定駁回原告之訴及假執行之聲請。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第95條、第78條。中 華 民 國 94 年 12 月 19 日
民事第二庭 法 官 吳淑惠以上正本係照原本作成。
如對本裁定抗告須於裁定送達後10日內向本院提出抗告狀，並繳納抗告費新臺幣1,000元中 華 民 國 94 年 12 月 20 日
書記官 蔡凱如