臺灣臺北地方法院民事判決 96年度國字第4號原 告即被選定人 乙○○訴訟代理人 謝英士律師
辛○○輔 佐 人 癸○○被 告 行政院環境保護署法定代理人 壬○○訴訟代理人 張訓嘉律師
林世昌律師庚○○己○○上列當事人間國家賠償事件，本院於民國97年1月10日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實 及 理 由
甲、程序方面：
一、按多數有共同利益之人，得由其中選定一人或數人，為選定人及被選定人全體起訴或被訴，民事訴訟法第41條第1項定有明文。查本件選定人戊○○、甲○○、丙○○、丁○○選定原告乙○○為被選定人，有各該選定人出具之委任同意書一份在卷為證，且原告及各該選定人既均以被告所屬之公務員就民國88年間迄94年間彰化縣線西鄉區域戴奧辛污染事件之處理過程，於執行職務時有或過失不法侵害其權利，及有怠於執行職務或違反保護他人法律之行為而侵害原告之權利之事實為依據，請求被告依國家賠償法第2條第2項前段、後段及民法第184條第2項規定負損害賠償責任，就本件訴訟結果有影響之被告所屬公務員執行職務有無故意或過失，及是否怠於執行職務等涉及被告應否負國家賠償責任之基礎事實所涉主要爭點，均有財產上之利害關係，攻擊防禦方法亦具共通性，堪認係多數有共同利益之人，復無代表人或管理人，各該選定人因而選定原告乙○○為全體起訴，核無不合，應予准許。
二、本件原告及各該選定人於提起本件訴訟前，曾於95年10月5日以書面請求被告負國家賠償責任，並經被告於95年11月2日拒絕賠償，有其等所提出之被告拒絕賠償理由書影本一份為證，其等據以提起本件訴訟，自屬合法，先予敘明。
乙、實體方面：
壹、本件原告起訴主張：
一、經濟部工業局於85年12月17日核准成立臺灣鋼聯股份有限公司（下稱臺灣鋼聯公司，又原告另曾於96年7月5日具狀請求追加臺灣鋼聯公司為被告之部分，業經本院另以裁定駁回此追加之訴部分），並曾檢具「臺灣區電弧爐煉鋼業廢棄物共同處理體系環境影響說明書」送請被告審查，經被告於86年7月29日附條件審查通過後，於同年8月11日公告審查結論，臺灣鋼聯公司於88年9月1日建廠完成，並進行運轉後迄92年7月10日前，被告並未持續有效監督臺灣鋼聯公司是否遵照前述環境影響評估之審查意見辦理，亦未檢測臺灣鋼聯公司以高溫冶煉方式回收處理電弧爐煉鋼業集塵灰所排放之廢氣，以致對於臺灣鋼聯公司工廠所排放之廢氣中戴奧辛濃度，並未有效掌握，被告就此顯有過失或怠於執行職務而不法侵害原告權利。
二、其次，於92年7月11日，被告方對臺灣鋼聯公司進行戴奧辛排放量之檢測，當日之檢測結果發現臺灣鋼聯公司之戴奧辛排放量平均為151（ngI- TEQ/Nm3），高於日本新設同類集塵灰高溫冶煉廠排放限值1.0（ng I-TEQ/Nm3）151倍及法國新設及既存同類集塵灰高溫冶煉廠排放限值0.5（ngI-T EQ/N m3）302倍之多，更為我國中大型廢棄物焚化爐排放標準值0.1（ngI-TEQ/Nm3）之1510倍。又依被告所製作的報告指出，92年度彰化縣戴奧辛之排放量總共有
40.2（ngI-TEQ/年），而臺灣鋼聯公司本身之排放量即達
32.2（ngI-TEQ/年），即臺灣鋼聯公司一家，排放之數量就已佔彰化縣總排放量之80﹪以上。此外，由被告調查顯示，臺灣鋼聯公司之戴奧辛排放對原告等鴨蛋及鴨肉受污染之平均貢獻比，分別約為10.5%及6.6%之責任，其他約90%之責任，均可見係由多重不特定的污染來源所造成，而該不特定之污染源則可能為非法棄置之集塵灰與爐渣。被告又分別於93年1月7日測試臺灣鋼聯公司之戴奧辛排放量平均為181(ng I-TEQ/Nm3)，至94年3月2日至5日之排放量平均更已達210（ng I-TEQ/Nm3），顯見臺灣鋼聯公司於92年7月期間至94年3月間之戴奧辛排放量呈逐年增加之趨勢，此期間被告應可啟動政府管制之權力，強制臺灣鋼聯公司停工接受檢查，僅形式上要求台灣鋼聯公司應立即改善，台灣鋼聯公司乃以「文氏管」及「旋風集塵塔」等兩項設備進行改善，以被告早於86年8月6日即發佈「廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準」，且排放標準值為0.1（ng I-TEQ/Nm3）之國際間少有嚴格標準，管制戴奧辛當屬被告之重要政策，被告嗣後陸續制訂之「中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準」依焚化爐設計處理量規定不同排放限值，亦分別為0.1（ng I-TEQ/Nm3）與0.5（ngI-TE Q/Nm3）之數值，「煉鋼業電弧爐戴奧辛管制及排放標準」排放限值則為0.5（ng I-TEQ/Nm3）（93年1月1日至95年12月31日對既存電弧爐之管制標準為5（ngI-TEQ/Nm3），均可見被告清楚瞭解戴奧辛對環境及人體之影響程度，有實施高度管制標準之必要，在前述臺灣鋼聯公司所排放廢氣檢測數值復高於廢棄物焚化爐排準標準甚多之情況下，均可見臺灣鋼聯公司排放戴奧辛之情況已屬環境污染之嚴重緊急事件，被告本應快速採取緊急之措施，使該污染情況停止（如勒令台灣鋼聯停工），或至少使污染之情況減少或降低（例如對台灣鋼聯之設備進行檢查或立即更新有效的防治設備等，並在工廠四周進行環境調查，瞭解當地污染情況，進而對工廠及附件環境污染源進行監測與輔導等），以期掌握及改善高度污染之現況，但直至94年6月爆發驚動社會的彰化縣線西鄉戴奧辛鴨（蛋）汙染事件前，並未見被告採取任何有效避免或降低臺灣鋼聯公司所排放廢氣可能污染問題之因應措施，被告亦未對此問題進行通報，更從未對可能遭受污染之當地民眾有過任何相應的積極行政作為，而僅要求臺灣鋼聯公司自行改善。
三、再以，被告既於93年10月至11月間透過行政院衛生署藥物食品檢驗局委託成功大學進行「93年度食品中戴奧辛背景值-食品採樣計畫」後，發現彰化縣線西鄉福利蛋行出售之鴨蛋戴奧辛濃度偏高後，又於93年12月7日再對台灣鋼聯進行戴奧辛檢測，其平均濃度仍高居167（ngI-TEQ/Nm3
），同年12月30日被告召開「電弧爐煉鋼業碳鋼廠集塵灰處理設施戴奧辛排放調查會」，並提出相關管制標準之草案，此時既已出現對動物造成污染之明顯危害，以臺灣鋼聯公司排放之戴奧辛濃度既仍居高不下，而臺灣鋼聯所在位置與發現鴨蛋戴奧辛含量過高之地點復相距甚近，依被告當時所得之資訊，其應得警覺鴨蛋戴奧辛含量過高之原因應與臺灣鋼聯公司有關，並應以緊急事件方式處理，然被告仍僅要求台灣鋼聯提出改善方案，未要求台灣鋼聯停工、停爐，停止戴奧辛排放並進行有效改善，亦未對當地環境作徹查，找出任何可能之污染源進行管制（如鴨場附近是否有非法棄置之集塵灰集爐渣等），且被告於94年
2 月5日起開始進行鴨隻（蛋）之撲殺與銷毀時，對所知悉之污染實害狀況並未對當地養鴨居民作說明，甚至僅以欺騙方式誘導鴨農接受政府對於撲殺、銷毀鴨隻之補償措施，直至94年6月經媒體披露後，被告始召開記者會對外說明此污染事件。
四、94年6月經媒體披露之彰化縣線西鄉戴奧辛鴨（蛋）污染事件之緣由，即係因前述於93年10月至12月間由行政院衛生署藥物食品檢驗局委託成大環境微量毒物研究中心，就食品中之戴奧辛背景值進行檢驗，發現同年7月購自彰化縣線西鄉福利蛋行戴奧辛濃度偏高，其後經多次抽樣檢驗，至94年2月5日衛生署邀農委會及被告召開相關會議決議，除再進行抽檢外，並決議暫停原告等之蛋鴨戶出貨，再於94年3月11日開始集中銷燬原告等之鴨蛋，同年6月2日起亦開始撲殺原告等之鴨隻，直至94年10月4日方停止所有相關的銷燬與撲殺行為，惟農委會仍禁止原告等鴨農繼續飼養鴨隻或生產相關蛋製品至95年9月，於此段長達1年6個月之期間，原告等不僅鴨隻及鴨蛋遭撲殺、銷燬，且於禁養期間亦無法繼續以此為業，損失慘重，而被告係在此新聞事件經揭露後，才開始在94年6月會勘鹿港鎮等地，發現有違法棄置之集塵灰及爐渣混合物，並進行採樣，至於針對臺灣鋼聯公司所排放之戴奧辛污染，被告在94年6月才要求臺灣鋼聯公司必須採取「活性碳注入設施之設置」及完成「第二套袋式集塵灰之設置」，更有進者，被告於94年6月承認針對集塵灰冶煉設施之戴奧辛排放量並無管制標準，旋即於94年10月12日始正式發布施行「鋼鐵業集塵灰高溫冶煉設施戴奧辛管制及排放標準」，對既存設施排放標準值設為1（ngI-TEQ/Nm3），對新設設施排放標準值設為0.4（ngI -TEQ/Nm3），被告此等措施皆晚於92年7月首次檢測出高濃度戴奧辛含量將近2年，更遑論被告於92年7月11日前皆未對相關污染進行檢測、監督，被告確有放任此等汙染歷時多年而怠於執行職務之過失。
五、依「彰化縣線西鄉及伸港鄉鴨蛋戴奧辛事件污染原因分析」調查報告（下稱調查報告）認定臺灣鋼聯公司排放之戴奧辛對原告等鴨場遭受污染之貢獻比至少有10.5%，即使線西鄉及伸港鄉地區戴奧辛值偏高，是來自多重貢獻源，但在諸多污染的貢獻源中，被告仍足以確認臺灣鋼聯公司係該地區戴奧辛值偏高之唯一具體來源，且是重要原因之一，此臺灣鋼聯公司排放之戴奧辛污染與其他污染源，均共同對原告造成損害，且此高濃度之累積及污染之更形嚴重，亦係因被告任令臺灣鋼聯公司繼續排放所致，顯然被告上開故意或過失而怠於執行職務之行為，與原告所遭受身體、健康及財產損害間有相當因果關係，被告自應就原告所受損害負賠償責任，而原告已於95年10月5日依國家賠償法第10條第1項向被告為國家賠償協議之請求，惟業經被告於95年11月2日以環署法字第0950087397號函否准原告等人之請求，依國賠法第2條第2項前、後段、民法第184條第2項等規定，原告自得訴請被告賠償之。
六、關於原告及各該選定人所受之財產上損害及非財產上損害，分述如下：
（一）原告所受之財產上損害至少包括：⑴原告等因戴奧辛事件遭行政院農委會撲殺之鴨隻及鴨蛋，⑵因土地受污染，於行政院農委會禁止養鴨之期間，渠等無法獲得之財產上利益，且即便之後不再禁養，原告等事實上亦無法再如同未受戴奧辛污染前般飼養鴨隻及生產鴨蛋，造成原有的鴨場建置閒置原地，而原告等亦無法獲得原預期於其身體狀況尚堪勞動時應得之所得，⑶因戴奧辛污染致原告等體內戴奧辛濃度過高，對原告身體健康亦有造成侵害而增加之生活上需要，如健康照護方面等費用。
而就非財產上損害部分，依美國環保署、世界衛生組織及國際癌症研究中心已將戴奧辛列為人類致癌物，高危險群為胎兒、嬰幼兒及暴露在高濃度戴奧辛之特定人口，若戴奧辛短時間大量暴露，會造成皮膚病變和肝功能異常，若戴奧辛長期暴露者，則會損害免疫系統，危害神經系統發展，並影響內分泌系統及生殖功能，原告等有部份已經體檢測知體內確實含有高濃度之戴奧辛，有些則尚未作檢驗，然以原告係暴露於高出平均值甚多，且時間至少持續3年之情況，原告實須擔憂體內的戴奧辛何時病發，會產生何等之病變，病情惡化時亦將對其家庭、工作造成影響，所受恐懼、痛苦甚大，被告亦應就之負賠償責任。
（二）茲就原告及各該選定人所請求賠償之金額計算如下：
１、選定人戊○○得請求賠償金額共計為新臺幣（下同）98,528,960 元整，但因被告僅先一部請求賠償9,852,896元：
⑴財產上損害賠償金額計93,128,960元：
A.所受損害：成熟種鴨6,403隻（附表一）×養鴨成本320元＝2,048,960元。
B.所失利益：每月平均出產幼鴨60,000隻×6元（平均賣價15元－飼養成本9元）×253個月（94年11月至今95年12月之禁養期間，及預期其可工作至76歲）＝91,080,000元。
C.增加生活上需要之費用：血液檢測費用預估一次5萬元，一年2次，持續追蹤4年，每人預計所需費用400，000元。
⑵非財產上損害賠償金額為5,000,000元。
⑶先就其中1/10為一部請求9,852,896元（98,528,960元×1/10＝9,852,896）。
２、選定人丁○○得請求之損害賠償總額為11,635,080元，但僅先一部請求1,163,508元：
⑴財產上損害賠償金額計6,635,080元：
A.所受損害：蛋鴨2,796隻（同附表一）×每隻平均收益130元（附表二）＝363,480元。
B.所失利益：2,796隻×每隻每月平均收益12元×175個月（94年6月至今95年12月之禁養期間，及預期其可工作至80歲）＝5,871,600元。
C.所增加之生活上需要：血液檢測費用預估一次50,000元，一年2次，持續追蹤4年，每人預計所需費用400,000元。
⑵非財產上損害賠償金額為5,000,000元。
⑶先就其中1/10為一部請求1,163,508元（11,635080元×1/ 10＝1,163,508）。
３、原告乙○○得請求損害賠償總額為10,694,810元，但僅先一部請求,069,481元：
⑴財產上損害賠償金額共計5,694,810元：
A.所受損害：蛋鴨3,005隻（同附表一）×每隻平均收益130元（同附表二）＝390,650元。
B.所失利益：3,005隻×每隻每月平均收益12元×136個月（94年9月至今95年12月，及預期其可工作至81歲）＝4,904,160元。
C.增加生活上需要之費用：血液檢測費用預估一次50,000元，一年2次，持續追蹤4年，每人預計所需費用400,000元。
⑵非財產之損害賠償金額為5,000,000元。
⑶先就其中1/10為一部請求1,069,481元（10,694,810元×1/10＝1,069,481）。
４、原告甲○○得請求損害賠償總額為40,117,063元，但僅先一部請求4,011,706元：
⑴財產上損害賠償金額共計為35,117,063元：
A.所受損害：加工鴨蛋179,147粒（附表三）×每粒平均收益0.67元整（附表四）＝120,028元。
B.所失利益：每年平均收益3,740,220元×9.25年（94年10月至今95年12月，及預期其工作至82歲）＝34,597,035元。
C.所增加生活上需要之費用：血液檢測費用預估一次50,000 元，一年2次，持續追蹤4年，每人預計所需費用400,000元。
⑵非財產上之損害賠償金額為5,000,000元。
⑶先就其中1/10為一部請求4,011,706元（40,117,063×1/10＝4,011,706）。
５、原告丙○○得請求之損害賠償總額為8,988,296元，但僅先一部請求898,830元：
⑴財產上損害賠償金額共計為3,988,296元：
A.所受損害：蛋鴨2,213隻（同附表一）×每隻平均收益130元（同附表二）＝287,600元。
B.所失利益：2,213隻×每隻每月平均收益12元×118個月（94年3月至今95年12月，及預期其工作至80歲）＝3,300,696元。
C.增加生活上需要之費用：血液檢測費用預估一次50,000元，一年2次，持續追蹤4年，每人預計所需費用為400,000元。
⑵非財產上損害賠償金額為5,000,000元。
⑶先就其中1/10為一部請求898,830元（8,988,296×1/10＝898,830）。
七、並聲明：被告應給付戊○○9,852,896元、給付丁○○1,163,508元，給付原告乙○○1,069,481元，給付甲○○4,011,706元，給付丙○○898,830元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；並願供擔保，請准為假執行宣告。
八、對被告抗辯之陳述略以：
（一）被告與經濟部於82年之前，便開始籌設臺灣鋼聯公司此等高度污染之重金屬廢棄物處理事業，卻未善盡其事先調查此產業所可能導致的環境傷害，不知臺灣鋼聯公司處理集塵灰之製程早已廣泛用於歐洲及日本，屬一普遍之商業技術，且會造成戴奧辛之污染，便率爾准許臺灣鋼聯公司成立，而歐洲早已有研究顯示該製程會產出戴奧辛，而被告亦知悉電弧爐集塵灰會產生戴奧辛，卻未將戴奧辛列為空氣品質監測之項目，於臺灣鋼聯公司成立後亦未持續追蹤、管控等等，被告顯然已怠於執行職務在先，且嗣後於92年7月經檢測確知臺灣鋼聯公司排放高濃度之戴奧辛後，被告亦應依環境影響評估法等法律賦予之職權，行使其法定職權令臺灣鋼聯公司停止排放高濃度之戴奧辛或及時改善其排放之情形，俾能降低台灣鋼聯公司對當地之戴奧辛污染，以有效減少或阻斷原告等損害之發生或擴大，且由被告於95年度自行製作之調查報告中，有顯示臺灣鋼聯公司因被告之要求於94年6月17日自行停工改善後，該地區空氣品質戴奧辛平均值明顯降低，及被告亦自承臺灣鋼聯公司94年7月底完成第一階段之改善工程後，對當地環境有正面影響，95年6月完成第二階段之改善後，其排放戴奧辛之增量已不顯著，均可見即使被告尚未制定並公布相關管制標準前，被告仍得依法或依職權要求臺灣鋼聯公司自行停工改善其戴奧辛的排放情形，被告應係故意不為，且此與臺灣鋼聯公司之高濃度戴奧辛排放間緊密相關，共同造成原告等以及其他不知情之鄉民受到污染，導致生命、身體、財產等之損害，其間實存在之相當因果關係。
（二）被告自94年間開始對彰化縣線西鄉及伸港鄉鴨蛋戴奧辛事件污染進行調查，直至95年12月，臺灣鋼聯公司之戴奧辛排放係其唯一能確定之污染源，被告卻又以臺灣鋼聯公司戴奧辛排放對原告等鴨蛋及鴨肉受污染比例偏低，認為不具相當性，實無可採，且雖然被告嗣後曾於94年5月20日公告「集塵灰熱處理程序戴奧辛管制及排放標準」草案，並於94年10月12日正式發布該標準，但此管制標準之研擬仍不足解免被告未將該事件以緊急重大事件處理之怠忽責任。
（三）原告乙○○之鴨場位於彰化縣線西鄉，於原告丁○○鴨場南方，黃水燦之鴨場北方，又其與臺灣鋼聯公司之距離較黃水燦之鴨場與臺灣鋼聯公司之距離更近，故黃水燦之鴨場既然係在臺灣鋼聯公司戴奧辛影響範圍內，被告實無理由否認原告乙○○之鴨場不在臺灣鋼聯公司戴奧辛影響範圍內。又原告等是在94年9月20日方收悉彰化縣線西鄉公所來函，表示彰化縣政府公告於94年9月16日起至95年1月15日全區域淨空養殖蛋鴨時，方知悉此情事，而原告乙○○是在此之前開始飼養蛋鴨，並無被告所指摘在94年6月17日農委會公告禁養後仍私自飼養之情形，被告對此未提出任何證據證明之。
（四）依被告95年度自行製作之調查報告內蓉，臺灣鋼聯公司煙道排放之戴奧辛即使在完成兩階段之改善後，仍會影響原告甲○○之鴨場，更遑論在改善之前，原告甲○○之鴨場更易受到臺灣鋼聯公司戴奧辛污染之影響；尤其，被告模擬臺灣鋼聯公司排放戴奧辛對當地鴨場之貢獻比結果中，顯示臺灣鋼聯公司排放之戴奧辛對原告甲○○生產之鴨蛋至少有0.6%之貢獻比，由被告於94年在該地進行之三次環境空氣品質調查中，第一次（94年3 月）調查時風向為北風、第二（94年4月）、三（94年8月）次調查時風向為西南風，均可知彰化縣線西鄉及伸港鄉一年中之風向均不相同，不論何種風向，位居臺灣鋼聯公司下風處之鴨場，將會受較大之戴奧辛污染，若當地風向為西南風時，原告甲○○之鴨場亦正處於下風處，因此，選定人甲○○之鴨場應有受臺灣鋼聯公司排放戴奧辛之影響而造成污染。
（五）原告所主張蛋鴨一隻平均收益為130元，乃係依起訴狀依附表二計算方式，由該表中3,000隻蛋鴨平均收益為391,800元，故原告始主張以一隻蛋鴨平均收益為130.6元之整數即130元計算；而加工鴨蛋每粒平均收益0.67元，則係依附表四中營業所得311,685元除以加工鴨蛋成品率462,857元得出之金額，因此原告等主張之數額，堪稱實在。另外，原告所飼養之鴨種中有所謂之「種鴨」，係為達到鴨隻配種、傳承之目的，非為販售，故非一般養鴨戶所飼養之鴨隻，其交易價格及成本等資訊不易取得，但凡飼養種鴨之鴨農皆可知當時種鴨之養殖成本約略為320元，原告係據之計算。又按行政院農業委員會94年11月之農業統計月報中可知，93年10月至94年10月台灣農業就業人口65歲以上之比例平均為13.4%，且原告中亦有現今年齡已75歲者如甲○○，自不應以強制退休年齡60歲或男性平均壽命73.7歲為標準計算，尤其養鴨產業多係以家族承傳之方式延續，更不可拘泥於呆板不合理之標準，方能確保原告等之權益。另為追蹤並有效預防戴奧辛對原告等之身體影響，原告係參照中石化舊台鹼安順廠污染地區健康照護計劃及斟酌臺大醫院、馬偕醫院之健康檢查收費方式，參酌物價變動之因素等，認為需支出為一年2次，每次50,000元之健康照護費用。
貳、被告則抗辯以：
一、關於臺灣鋼聯公司鋅回收製程是否會產生戴奧辛排放問題，實際進行實廠研究者，乃始於1998年，迄至2001年始有對於戴奧辛減量之技術問世，輔以2004年2月17日斯德哥爾摩公約，同年5月17日正式生效實施，其中所列管之化學物質包括戴奧辛（Dioxins）及夫喃（Furans），斯時國際間對於戴奧辛管制研究始逐漸趨於成熟，故86年臺灣鋼聯公司設立之初，其是否會產生戴奧辛排放，乃一未知之領域。因國內因地質較為年輕，煉製石灰後亦造成石灰產生粉化現象，故國內業者都加入鹽巴，以利固結避免粉化，故氯含量約5%，因此初期運轉並不順暢，且外國技術並不完全適用國內臺灣鋼聯公司之製程，於92年7月以前，依當時所存之專業技術尚無法評估臺灣鋼聯公司之運作會產生戴奧辛污染物，因而86年臺灣鋼聯設立之初，當時環境影響評估委員會之審查會議記錄及審查結論僅要求增加重金屬監測，作為最終環境影響評估說明書的定稿，故有關空氣品質之監測項目乃無從將戴奧辛納入監測項目。被告並無未依環境影響評估說明書及審查結論對臺灣鋼聯公司排放之戴奧辛進行監測、監督是否確實執行而怠於執行職務之問題。
二、被告於92年7月發現臺灣鋼聯戴奧辛濃度偏高時，並無排放標準據以管制，且當時檢測出之「單位濃度」尚須與「排放總量」兩種數值據以計算，始能得出危害風險，一般戴奧辛排放標準之訂定均以其排放之戴奧辛空氣污染物致癌風險值可達百萬分之一以下為目標，因此應考量排放源之實際處理量及排放量，方可依其實際排放量進行風險評估，進而計算其適當之排放標準值，以簡化公式: 一家工廠戴奧辛每年實際排放總量（ng-TEQ）＝每年總排氣量（m3）×排氣濃度（ng-TEQ/N m3）即A＝Q×C而言，法規之管制值係針對上述之排氣濃度（即C）之上限為規範，且為求出所排放之戴奧辛致癌風險值可達百萬分之一以下，亦即有每年實際戴奧辛排放總量（即A）應低於多少才可低於百萬分之一之標準後，仍須先計算出實際排放總量後，方可依據其總排氣量（即Q）計算其可允許之排氣濃度（即C）（即先計算出A之後，尚須依據Q方可得出所欲規範之C數值）。本件臺灣鋼聯公司雖從88年7月開始營運，但其集塵灰處理情況並不理想，處理量偏低，經統計88年度處理量為7619公噸、89年度處理量為26665公噸、90年度處理量為39517公噸、91年度處理量為34397公噸，至92年7月間，被告之處理量尚未達原始設計量60000公噸，除單位濃度偏高數值外，尚無其他積極證據判斷戴奧辛污染情事，被告自無從依斯時之資訊即採取侵害人民權利最嚴重之命令停工措施，且如此亦有違比例原則。
三、被告於同年9月知悉排放濃度偏高後，於92年10月15日舉行之「91、92、93年度建立臺灣地區戴奧辛排放清冊及排放資料庫三年工作計畫」92年度期中報告審查會議中，即有委員提出鋅回收業之戴奧辛排放濃度甚高，應加強輔導改善等問題，其後被告並提供輔導改善計畫，臺灣鋼聯公司乃在第一時間表示願意配合改善，即同年10月臺灣鋼聯即斥資2300萬元進行改善工程，經被告於93年3月16次再度完成檢測，發現臺灣鋼聯自行改善之效果不彰，被告於
93 年5月4日及93年5月13日除函請經濟部工業局再度改善，另被告亦於委託工業技術研究院辦理之「未納管戴奧辛排放源改善及大型焚化爐重金屬排放調查計畫」委辦計畫中（委辦期間自93年6月29日至94年3月31日），特別要求針對臺灣鋼聯公司進行輔導，該院人員於93年7月20日至臺灣鋼聯公司進行初勘作業，其間臺灣鋼聯公司於93年9月斥資7400萬元再度進行改善，於完工後，93年12月7日再次進行檢測，對於戴奧辛排放減量成效仍有限，被告遂於93年12月30日邀集經濟部工業局、本署廢管處、檢驗所及臺灣鋼聯公司等單位召開「電弧爐煉鋼業碳鋼廠集塵灰處理設施戴奧辛排放調查」討論會，研商改善建議，並著手研擬提出「集塵灰熱處理程序戴奧辛排放及管制標準」草案，並為後續之管制行為，其間被告均有依職權為處理，並未怠於執行職務。
四、依環境影響評估法第18第1項後段規定，主管機關「必要時」，「得」命開發單位提出環境調查報告書; 第3項規定「發現對環境造成不良影響時」，此等規定均屬立法者欲授權行政機關於適用法律時，有本於專業自行判斷之餘地，屬主管機關之「判斷餘地與行政裁量空間」，依上開司法院大法官釋字469號解釋意旨及通說實務見解，縱然主管機關不為行政上之作為，除非存有明顯違法之情事，尚難認人民因此受有損害。被告在專業判斷下，於92年7月發現臺灣鋼聯公司戴奧辛排放濃度偏高以來，被告在當時資訊、調查之數據及當時科技不可知之情況下，乃裁量判斷非重大環境影響事件，並採取較小侵害手段，以斯時臺灣鋼聯公司有自願兩次斥資約一億元改善、於改善成果未盡如意（92年10月及93年9月）之情形下，被告同時亦著手研擬管制標準（93年12月30日），並將戴奧辛納入環境影響評估之監測項目（93年12月29日），此等措施均於
94 年4月鴨肉（蛋）戴奧辛事件爆發之前，即已為之管制措施，被告機關上開行政行為之採擇，或為專業之判斷餘地，或為行政裁量空間，均有以比例原則為衡量，在審酌公益與對其他染源未知之前提下，尚須兼顧臺灣鋼聯公司營運之基本權利，自不得以斯時並無從得知而係事後方知悉之結果，反論於一發現臺灣鋼聯公司濃度偏高，被告即應環境影響評估法第18條及第23條規定命其停工，且以臺灣鋼聯公司對於原告鴨肉（蛋）之污染貢獻比為6.5%、10.5% （僅空氣污染貢獻比部分，不包括飼料及其添加物之貢獻比），顯然臺灣鋼聯公司所排放廢氣亦非主要之污染源，其與被告之損害不具相當因果關係，且此亦可證被告主管機關於92年7月間發現戴奧辛污染偏高，未逕命停工，並無裁量違法之處。
五、關於「重大公害事件環境保護機關緊急處理作業要點」之規定適用問題，於臺灣鋼聯公司設立後，其環境影響說明書於86年7月29日經被告通過而於88年9月完成建廠，並於89年2月取得工廠登記證，89年6月取得彰化縣環保局核准之「固定污染源操作許可」後，始正式操作營運，該廠位於彰濱工業區線西東山區，採用德國Lurgi的Waelz Rotar
y Kiln熱回收旋轉窯製程，以回收鋅、鉛等有價重金屬，剩餘材料爐渣可再利用作為路基材料或水泥之添加料，達到資源化回收之目的，此一處理碳鋼集塵灰之工廠全國僅此一家，係屬有害廢棄物處理行業，依其處理量約可處理全國集塵灰每年產生量約125,000公噸之50%至60%，對有害廢棄物處理及環境保護本具有正面之意義，而被告依空氣污染防制法第14條規定制定之「空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法」，其中第3條規定: 「設有與監測中心聯線之逐時顯示空氣品質之監測站所涵蓋之區域（以下簡稱測站涵蓋區域），有下列情形之一者，中央主管機關應逐時蒐集空氣品質監測資料，提供直轄市、縣（市）主管機關準備發布空氣品質惡化警告：一、當有緩慢移動之高壓系統或微弱氣壓梯度等天氣型態出現，將產生低風速及逆溫等現象，導致低層氣流近似停滯。二、測站涵蓋區域內空氣污染物濃度連續三小時達初級空氣品質惡化警告數值（如附件一）之二分之一以上」、第4條規定: 「依監測站涵蓋區域之監測結果顯示，空氣污染物濃度達於發布空氣品質惡化警告數值（如附件一），且氣象條件將促成空氣污染物濃度維持或高於其數值十二小時以上，或未來二十四小時內臭氧或二氧化氮濃度將有再超過其一小時平均值之虞者，直轄市、縣（市）主管機關應即發布該測站涵蓋區域對應等級之空氣品質惡化警告」等內容，均可見關於空氣品質惡化之認定乃以各地所設之監測站為認定依據，輔以被告專業之判斷空氣品質是否有嚴重惡化之虞，始決定是否依空氣污染防制法第14條採取緊急措施。本件被告主動發現台灣鋼聯公司戴奧辛排放濃度偏高一事，尚未經各地監測站監測有致空氣品質惡化之虞，自無空氣污染防制法第14條之適用，另依空氣污染防制第32條規定: 「公私場所之固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並於一小時內通知當地主管機關。前項情形，主管機關除命其採取必要措施外，並得命其停止該固定污染源之操作」，亦係以「因突發事故」為要件，實務上重大公害事件之處理係以「突發事件」為主（包括諸如桃園縣大園工業區產協化工火災爆炸事件、林園工業區與中油林園廠因台電跳電致製程停擺濃煙四起事件、油林園廠二甲苯緩衝槽輸送設備故障引發之火災、中高雄港外海化學品運輸船二甲苯外洩事件、新竹工業區福國化工爆炸事件、清華大學化工所實驗室火災事故調查、頭份工業區廢溶劑儲存場火災調查、新竹外海苯貨輪翻覆事件空品調查、台中工業區欣晃化工爆炸事件現場空品調查、八里塑膠廠大火事故現場空品監測等），本件台灣鋼聯公司排放戴奧辛污染物偏高並非突發事故所生，自亦無前述關於重大公害事件規定之適用。又「固定空氣污染物排放標準」所管制之空氣污染物並未包括戴奧辛，被告乃無從依上開標準，對臺灣鋼聯公司施以罰鍰、限期改善甚至停工之行政處罰，自亦無怠於執行職務之問題。
六、另按，立法職務行為並非屬於對於特定第三人應執行之職務義務，而僅具一般大眾利益之目的，由於欠缺對特定人應執行職務之性質不符合國家賠償法就被害特定個人彌補其損害之條件，故立法行為不論是立法機關或行政機關依法律授權發布法規命令或職權命令，均不適用國家賠償任，行政機關依據法律授權制頒法規命令本質屬行政機關立法作用，具抽象與一般，不具對特定人應執行職務義務，故原則上不因法規命令之制頒或不制頒而生國家賠償責任，故本件原告研擬「鋼鐵業集塵灰高溫冶煉設施戴奧辛管制及排放標準」之行為，不論其作為或不作為均不生國家賠償責任。況且，國內電弧爐煉鋼業碳鋼集塵灰採高溫冶煉回收處理程序者僅臺灣鋼聯公司ㄧ家，而目前全世界僅有日本、德國之中央政府及法國一地方政府就此一行業之戴奧辛訂定排放標準，我國由於前開行業僅有臺灣鋼聯公司ㄧ家，欲蒐集訂定戴奧辛排放標準，原本即因資料缺乏而存有相當之困難，被告於得知戴奧辛排放濃度偏高，即開始進行法規研擬工作，自93年3月起即委託中興工程公司著手協助研擬法規，自93年12月起，即依行政程序法規定之程序，進行「鋼鐵業集塵灰高溫冶煉設施戴奧辛管制及排放標準」草案法制作業程序，包括93年12月30日辦理第1次研商討論會議、94年3月24日辦理第2次研商會議、於94年5月20日辦理草案預告及於94年5月31日辦理公開聽證等，另於94年6月6日再與經濟部工業局及本署廢管處討論，於94年6月8日提本署主管會報通過。原擬於94年6月
17 日發布「鋼鐵業集塵灰高溫冶煉設施戴奧辛管制及排放標準」，惟因爆發彰化縣線西鄉鴨蛋戴奧辛含量偏高事件，各界對於臺灣鋼聯公司戴奧辛排放有所疑慮，主辦單位空保處奉被告署長指示，應再與民意代表及環保團體等外界溝通，因而暫緩發布，隨後於94年6月21日、94年7月
7 日、94年7月22日3次與相關業者討論，94年6月16日與環保團體及立法委員討論溝通及94年7月5日、94年8月18日再2次與立法院永續會委員討論，最後於94年10月12日正式發布，被告於93年間即有著手研擬鋼鐵業集塵灰高溫冶煉設施戴奧辛管制及排放標準，亦非於鴨（蛋）污染事件爆發後始為之；抑且，告機關之編制，負責空氣污染管制者，乃其內部單位空保處第二科所負責，編制成員僅五人，惟需列管全國19,269家工廠（包括89種行業別、390種制程、及58則主管法規）之廢氣污排放，實則，被告已盡其人力物力發揮最大管制成效。本件依當時科技對於臺灣鋼聯公司戴奧辛排放乃一未知領域; 被告機關預算、人力有限，已本諸專業判斷採取適法措施，被告實無怠於執行職務之情形。
七、另以，依據「彰化縣線西鄉及伸港鄉鴨戴奧辛事件調查報告」之模擬結果，臺灣鋼聯公司戴奧辛排放對原告鴨蛋及鴨肉之貢獻比為6.6%至10.5%之間，惟此等數值乃係電腦模擬結果，並非實際污染狀況，仍應經各鴨場與臺灣鋼聯公司間戴奧辛指紋比對後，始得論定是否存有因果關係。再依調查報告之第五章結論所載，經各鴨場環境空氣與臺灣鋼聯公司戴奧辛排放之指紋特徵比對，顯示除丙○○鴨場環境空氣及土壤之戴奧辛與臺灣鋼聯公司一致，其餘鴨場表土戴奧辛之指紋特徵乃與臺灣鋼聯公司不同，且戴奧辛含量均低，「顯未受鋼聯公司影響」，本件調查報告最終結論，乃認台灣鋼聯公司僅造成局部地區即丙○○鴨場空氣及土壤戴奧辛值偏高之原因之一，關於線西鄉及伸港鄉地區鴨蛋戴奧辛值污染偏高，實尚有其他污染來源，此包括諸如丙○○養鴨場養鴨池水污濁、粗糠墊料未定期更換，同時鴨場鄰近台61號線西濱快速道路，落塵量大，且丙○○鴨場地面採樣之自配料經環保署檢測，發現有超過歐盟非動物性來源飼料戴奧辛總毒性當量濃度指引值之情況，經採樣各鴨農調配後直接餵食自配料為樣品，其戴奧辛值高，研判經調配後飼料，其組合成分不明，亦為影響鴨體內戴奧辛值偏高之原因，另鴨場鄰近台61線西濱快速道路旁發現多起非法棄置集塵灰及爐渣之情形，鴨農甚至利用爐渣作為池塘築堤填充材料，亦可能造成環境中戴奧辛含量偏高。更甚者，調查報告更明確指出原告丁○○、甲○○等，並未顯著受臺灣鋼聯公司排放廢氣之影響，其等鴨場戴奧辛來源可能性為⑴鄰近主要道路，可能受交通工具排氣影響。⑵部分鴨場鄰近集塵灰及爐渣混合之非法棄置場，可能受其影響。⑶鴨場衛生環境差，易造成戴奧辛生物累積現象。⑷受鴨農使用之飼料及自配料內所含戴奧辛影響；又選定人戊○○、原告乙○○本不在此調查報告範圍內，丁○○經調查報告結論，其所受戴奧辛污染，與臺灣鋼聯公司並無關聯，甲○○鴨場所在位置，乃在臺灣鋼聯公司之東北方，且距離甚遠，在全年方向以北風及北北風之情形下，其鴨場並無可能受臺灣鋼聯公司影響，此由調查報告第2-32頁附圖2-16模擬臺灣鋼聯公司附近戴奧辛沉降量分布，甲○○鴨場部分並未顯示沉積量線圖即足證之。
八、又縱認依前述調查報告之模擬結果，臺灣鋼聯公司戴奧辛排放對原告鴨蛋及鴨肉污染之貢獻比為6.6%至10.5%之間，然貢獻比所佔比例為6.5%與10.5%之量化之結果顯示臺灣鋼聯公司戴奧辛排放對於被告鴨蛋及鴨肉受污染比例偏低，亦即屬「有此行為，通常亦不生此種損害者」，其間並不具有「相當性」，並不具相當因果關係，且此項模擬僅就空污因素為之，並未就非空污之因素（如鄰近非法棄置場、飼料及配料之污染等）一併為之，實際上臺灣鋼聯排放戴奧辛對原告鴨蛋及鴨肉污染之貢獻比更低，殊不足以證明其具有「相當」因果關係。
九、縱認原告之請求有理由，惟：
（一）被告已與臺灣鋼聯公司為損害賠償之和解，並已受領賠償之金額，依臺灣鋼聯與原告所簽訂和解協議書第三條關於「甲方於簽訂本協議書後，除非乙方有再為違法之情事，否則不得再對乙方為任何請求或主張，及其他救濟事項」之約定，其等係針對鴨肉（蛋）事件所為損害賠償之全部和解，且觀諸臺灣鋼聯公司回函亦稱雙方乃簽訂有「和解」協議書，以臺灣鋼聯公司為實際污染行為人，處於主債務人之地位，就其與被告之內部關係而言，應負全部之污染賠償責任，亦即應由其全部負擔，被告並無分擔部分，則依最高法院86台上字第1524號判例意旨，原告既已免除主債務人臺灣鋼聯公司之賠償義務，即無再向非主債務人被告求償之理，且原告既已拋棄和解金額以外之其餘請求，依民法第274條、第276條及最高法院86台上字第1524號判例，亦不得再向被告請求。
（二）原告曾經獲得補償之金額部分，亦須扣除，其等領得之補償係行政院農業委員會曾經：
⑴於95年10月起撥款由彰化縣農業局發給「銷毀產品補
償費」及「停養補助費」，其金額為：①戊○○部分5,863,190元②丁○○部分1,145,590元③乙○○部分629,435元④甲○○部分1,130,061元⑤丙○○部分708,650元。
⑵另有關「遷養補助費」，亦經農業機關發給「遷養補
助金額及清潔費」：①戊○○部分4,791,605元②黃秋旺部分105,000元③乙○○部分3,869,228元④張金字部分2,751,912元⑤丙○○部分105,000元。
⑶上述原告所受領之補償費總計為：①戊○○部分6,35
4,795元（5,863,190+4,791,605 =6,354,795）②黃秋旺部分1,250,590元（1,145,590+105,000=1,250,590)③乙○○部分4,498,663元（629,435+3,869,228=4,498,663），④甲○○部分3,881,973元（1,130,061+2,751,912=3,881,973），⑤丙○○部分813,650元（708,650+105,000=813,650）。
（三）原告指稱成熟種鴨一隻成本320元（戊○○部分）、蛋鴨一隻平均收益130元（丁○○、乙○○、丙○○部分），均未提出證據說明其單價估計之方式，證明其數字之正確性，另原告甲○○部分，其所主張每年平均收益3,740,220元，係以附表4之福利蛋行一年所得作為依據，惟姑不論此僅係單一蛋行之收益推估，並不具有普遍性，且查原告僅係自營戶，其規模、進出貨量、員工等與福利蛋行不可相提並論，原告甲○○每年平均收益為何，自應另行舉證。
（四）又被告另亦已補助彰化縣環保局8千萬元，以辦理非法集塵灰渣場址及鴨舍環境清理，並進行社區環境改造及彰化縣線西及伸港地區綠色長廊構築及社區綠美化計畫，且原告於起訴書中亦自認渠等之身體健康方面仍係正常，原告乃以行政指導方式勸導原告飼養之方式，並未全面禁止飼養，且原告所提彰化縣線西鄉公所之公文，亦顯示並無客觀上無法繼續飼養鴨隻及生產鴨蛋之障礙，渠等放棄繼續飼養係其主觀上自願之行為，況其養鴨場若不養鴨，亦可改作其他用途，原告尚不得據此向被告請求賠償。
（五）關於原告主張渠等預期可工作至70、80歲（以甲○○為例，係預期可工作至82歲）者，其預期之工作年歲，非但遠遠超過勞動基準法所稱之60歲強制退休之年齡，亦超過行政院主計處統計的男性平均壽命73.7歲，且被告所指台灣農業人口65歲以上之比例平均為13.4 %，亦不足證明原告可預期之工作至其主張之年歲，原告應就此舉證證明之。
（六）關於原告所指其他案例有給付生活所增加費用之部分，與本件情形並不同，如中石化安順廠污染對於血液中含有64皮克戴奧辛濃度者為高濃度污染者始為慰問補助對象而依彰化縣線西鄉戴奧辛污染健康照護手冊，其受檢測之鴨農血液戴奧辛平均濃度為25.5皮克，衡諸中石化安順廠附近居民血液戴奧辛平均濃度為75.4皮克，僅為其約為1/ 3濃度量，且中石化安順廠之照護計畫乃區分不同濃度而有不同照護方式，原告並未加以區分，一律準用最高濃度之照護方式，亦不合理。另為避免本案戴奧辛污染損害擴大，行政院衛生署更於95年1月24日至95年5月31日辦理「彰化縣線西鄉未受檢鴨農之戴奧辛暴露篩檢調查計劃」; 95年7月31日至96年1月31日辦理「彰化縣線西鄉未受檢鴨農血液中戴奧辛檢測計劃」，原告請求賠償後續篩檢血液之費用，亦無理由。
十、並聲明：原告之訴及其假執行之聲請均駁回；如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
參、本件兩造並不爭執：
一、被告為空氣污染防制法、環境影響評估法規定之中央主管機關。
二、設立於彰化縣彰濱工業區線西東山區內之訴外人臺灣鋼聯公司，係採用德國Lurgi的Waelz Rotary Kiln熱回收旋轉窯製程，以回收鋅、鉛等有價重金屬，剩餘材料爐渣可再利用作為路基材料或水泥之添加料，且為國內唯一從事碳鋼集塵灰回收處理業之工廠，屬於有害廢棄物處理行業，該公司係於86年間檢具「臺灣區電弧爐煉鋼業廢棄物共同處理體系環境影響說明書」（下稱臺灣鋼聯公司之環境影響說明書）送請被告審查，經被告於86年7月29日以有條件方式審查通過該環境影響評估後，臺灣鋼聯公司始開始營運，而前述審查通過之條件中，有包括訴外人鋼聯公司應就營運期間空氣污染之監測應增加重金屬項目，惟空氣之檢測項目並未具體納入戴奧辛排放之檢測項目。
三、被告為管控各行業戴奧辛排放狀況，以決定是否須針對各該行業別訂定管制排放標準，曾委託中興工程顧問股份有限公司辦理「91、92、93年度建立臺灣地區戴奧辛排放清冊及排放資料庫三年工作計畫」（原證34）之調查，並於
92 年7月12日進行「鋼鐵業集塵灰回收處理業」（即針對訴外人臺灣鋼聯公司部分）之戴奧辛排放情形檢測後，發現平均濃度為151ng I-TEQ/Nm3而明顯偏高。
四、行政院衛生署藥物食品檢驗局委託國立成功大學環境微量毒物研究中心執行93年度「食品中戴奧辛背景值調查-食品採樣」計劃，進而發現彰化縣線西鄉所產出鴨蛋之戴奧辛含量高於歐盟雞蛋戴奧辛總毒性當量濃度指引值，隨即通報被告及行政院農委會而共同組成調查小組，並於94年
12 月完成「彰化縣線西鄉及伸港鄉鴨蛋戴奧辛事件調查報告」（下稱系爭調查報告），其間之94年6月，並曾經媒體報導彰化縣線西鄉戴奧辛鴨蛋污有遭污染之情事。
五、被告係於94年10月12日始正式發布「鋼鐵業集塵灰高溫冶鍊設施戴奧辛管制及排放標準」。
六、原告及選定人戊○○、甲○○、丁○○曾於95年4月21日，選定人丙○○於95年5月5月12日與臺灣鋼聯公司簽立和解協議書，並受領賠償金在案。
上情並有原告所提出臺灣鋼聯公司環境影響說明書節本影本（即原證16、17），被告提出之臺灣鋼聯公司環境影響說明書營運階段環境監測作業計畫表影本（被證24）、複審審查結論及答覆說明節本影本（被證27）、系爭調查報告（外放），及臺灣鋼聯公司回函暨所附和解協議書影本等件為證，自堪信屬實。
肆、而被告既以前詞置辯，是本件之主要爭點厥為：
一、就訴外人臺灣鋼聯公司申請設立時起迄92年7月知悉調查結果有發現該公司排放戴奧辛濃度偏高之問題前，被告有無未監督臺灣鋼聯公司依環境影響審查結論辦理，或有應知悉須對臺灣鋼聯公司所排放戴奧辛濃度進行監測管制，卻仍怠於作為環境影響審查結果之內容而准予設立，且嗣後亦未進行監測等怠於執行職務之情況？
二、被告於92年7月發覺臺灣鋼聯公司有排放高濃度戴奧辛之問題後，有無得依環境影響評估法等規定實施適當措施，且能實施而未實施之情形？被告斯時未將上開事件以重大公害緊急事件方式處理，並據以為停工等處分，是否有違法不當而達怠於執行職務之程度？
三、被告於93年10月至11月間知悉食品檢驗計畫之結果後，仍未依環境影響評估法、重大公害事件環境保護機關緊急處理作業要點（下稱緊急作業要點）等規定，對台灣鋼聯公司施以停工處分，是否係違法而達怠於執行職務之程度？被告斯時未先做現場污染調查、訪問居民等行為，是否亦屬怠於執行職務？
四、若被告有前述任ㄧ怠於執行職務之行為，與原告主張所受之損害間有無相當因果關係？原告及各該選定人請求賠償之金額，有無依據？
伍、本院得心證之理由如下：
一、臺灣鋼聯公司自88年開始營運時起，迄92年7月知悉臺灣鋼聯公司所排放戴奧辛氣體濃度偏高前之期間內，尚難認被告有未依環境影響評估審查結論進行空氣檢測，且依當時可得之資訊，亦難認被告足以知悉有將戴奧辛氣體排放監測列入環境影響審查結果及後續進行監測之必要，自難認被告就此係怠於執行職務之情況：
１、按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項後段固有明文，惟依司法院大法官會議釋字第469號解釋文之意旨，亦係以法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段規定，向國家請求損害賠償，惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。則本件原告既主張被告係怠於執行職務致其等受有損害，就被告有何應執行職務以行使公權力，且就此職務之執行復無裁量不作為之餘地，卻仍怠於行使等事實，自應先具體說明並舉證證明之。
２、次按，開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行，環境影響評估法第18條定有明文，而本件原告雖主張被告在前述時間內，有未依上開規定對臺灣鋼聯公司環境影響說明書通過之空氣檢測計畫進行監測一節，已為被告所否認，並提出自91年起迄今有與彰化縣政府執行共24次環境影響評估計5次對臺灣鋼聯公司違反該規定之行為予以裁罰之監督及處分紀錄明細表（被證26），於該期間內對臺灣鋼聯公司定期辦理空氣污染防制法之稽核紀錄（被證32）各一份為憑，且參諸該環境影響說明書及審查結果之內容，並不包括戴奧辛氣體排放之評估檢測項目，有被告所提出營運階段環境監測作業計畫表及會議紀錄影本（被證24、25）各一份附卷可稽，則被告前述稽核監督工作中，未就戴奧辛氣體排放檢測進行監督管制一節，自難認有何屬於未依環境影響評估審查結論進行追蹤、監督而違反環境影響評估法規定之問題。
３、再以，關於原告主張被告於臺灣鋼聯公司進行環境影響評估審查或開始營運後，應當即知悉該公司製程有戴奧辛污染問題，並須列環境影響審查項目且進行監測之部分，業據被告辯稱於臺灣鋼聯公司設立當時，關於此類處理製程是否會產生戴奧辛排放問題，於臺灣鋼聯公司申請設立時屬於未知狀態，而原告雖主張被告於86年8月6日即曾發布內容為相當嚴格標準之「廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準」等，謂戴奧辛之污染防制應屬被告之重要政策，然以訴外人臺灣鋼聯公司之處理作業既非廢棄物焚化爐之類別，尚難以被告有就其他行業別進行戴奧辛排放管制一事，即謂被告亦應知悉對臺灣鋼聯公司之處理作業亦有為戴奧辛排放管制之必要，而原告雖又稱臺灣鋼聯公司之製程早經歐洲及日本使用，並已發覺該製程有排放戴奧辛之情況，並提出被告於91年7月至93年12月間所進行之「91、
92、93年度建立臺灣地區戴奧辛排放清冊及排放資料庫三年工作計畫」內容節本（原證34）影本一份為證，以該計畫所載者僅提及歐洲地區對此類回收業之戴奧辛排放調查始於1976年，惟亦提及可以減量方式減少污染問題，而臺灣鋼聯公司申請設立審查所使用之德國公司所發展製程是否與該計畫所指初期受調查者相同而有此疑慮，本難徒憑此認定之，且關於臺灣鋼聯公司使用之製程係國內所首度引進，並為國內唯一從事碳鋼集塵灰回收處理業之工廠，原告既不爭執，對臺灣鋼聯公司所使用機器與戴奧辛排放間之研究，依被告所提出之90年9月間研究報告資料（被證38）記載，對此製程之實廠研究甚且係於87年5月間始開始進行並發覺有高量戴奧辛排放問題，以該調查結果在當時是否屬於廣為周知之資訊，復有不明之情況下，臺灣鋼聯公司於86年間申請進行環境影響審查時，關於該製程之分析研究資料尚屬有限，本難期被告足以查覺有戴奧辛排放污染問題，再參諸聯合國係於93年間始針對戴奧辛管制標準宣佈實施斯德哥爾摩公約，而臺灣鋼聯公司設立時之環境影響評估審查，亦有經依環境影響評估法規定組成而有該領域專家學者參與環境影響評估委員會為審查，於審查過程及結果中，復無經提及該公司處理作業有排放戴奧辛之疑義等，足使被告認知尚須就戴奧辛排放問題進行評估或監測等討論發生之狀況，有被告所提出營運階段環境監測作業計畫表及會議紀錄影本（被證24、25）各一份附卷可稽，益見被告辯稱斯時為審查時，並無從知悉對該製程有實施戴奧辛排放檢測之必要者，應屬可採；至於原告雖又提出被告於94年5月31日為「集塵灰熱處理程序戴奧辛管制及排放標準」草案公聽會會議紀錄影本中，被告所屬人員有表示臺灣鋼聯公司收受處理之集塵灰本身即有高濃度戴奧辛，故製程應可理解亦有戴奧辛產出之記載，以該會議舉行之緣由，即係被告已發覺此問題並為研擬管制標準所召開，亦難據之謂被告於86年對臺灣鋼聯公司設立進行環境影響評估審查時，確有知悉此疑慮卻怠於審查之狀況；因之，原告主張被告於此部分有怠於執行職務之行為，尚難認有據。
二、被告委託中興工程顧問股份有限公司辦理「91、92、93年度建立臺灣地區戴奧辛排放清冊及排放資料庫三年工作計畫」之調查中，於92年7月12日發覺臺灣鋼聯公司有前述戴奧辛排放濃度偏高問題後，已有依環境影響評估法規定督促臺灣鋼聯公司進行改善，尚難認其有違法而怠於執行職務之情形：
１、本件被告委託中興工程顧問股份有限公司辦理「91、92、93年度建立臺灣地區戴奧辛排放清冊及排放資料庫三年工作計畫」之調查中，固曾於92年7月12日發覺臺灣鋼聯公司有前述戴奧辛排放之平均濃度偏高問題，惟被告隨即有要求臺灣鋼聯公司就廢氣處理設備增設「文氏管」、「旋風集塵塔」，冀以急冷方式避開戴奧辛易再合成之溫度，並通知輔導臺灣鋼聯公司成立之經濟部工業局，於92年10月1日進行污染防制評鑑並由評鑑委員提供改善建議，且於92年12月迄94年7月間，被告亦有陸續就其改善成效進行檢測，於發覺改善措施無具體成效後，除仍發函要求臺灣鋼聯公司進行改善外，並於93年間商請被告另案委託辦理調查計畫而有專業知識之工業研究院，對臺灣鋼聯公司實施專案輔導，同時亦通知經濟部工業局持續對該公司為改善之輔導，其間被告除有督促臺灣鋼聯公司繼續為排放量監測外，臺灣鋼聯公司亦因而先後於94年3月14日、94年4月18日、94年5月4日提出排放改善計畫，及於94年6月16日起以自行停工方式進行戴奧辛減量改善工程，迄94年7月底時，對臺灣鋼聯公司之排放檢測結果，即已符合被告嗣後於94年10月12日正式發布之「鋼鐵業集塵灰高溫冶鍊設施戴奧辛管制及排放標準」中所訂定數值，臺灣鋼聯公司於95年6月完成進一步之排放改善工程後，檢測結果亦已符合被告其後於95年9月1日實施之排放標準等情，有被告所提出經濟部工業局改善建議表、臺灣鋼聯公司提出之各該改善計畫，及被告出具之函文影本等件為證（參見被證2至9），原告就此亦不爭執，已可見被告於發覺臺灣鋼聯公司有戴奧辛排放濃度偏高問題後，即有依環境影響評估法第18條第2項關於主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行之規定，持續監督臺灣鋼聯公司進行改善，並就改善方式等為輔導之措施，原告主張被告有違反環境影響評估法第18條、緊急處理作業要點第5條規定之行為，尚非有據。
２、甚且，以被告發覺臺灣鋼聯公司有前述戴奧辛排放問題之緣由，即係被告為逐步針對行業別、排放量訂定戴奧辛排放管制標準，才對斯時尚無管制標準之行業別，委託中興工程顧問股份有限公司進行檢測、分析並收集國外管制資料之過程中所查得，顯然被告早於發覺臺灣鋼聯公司前述戴奧辛排放事件前，即有積極蒐集調查尚有無其他行業別須訂定戴奧辛排放管制標準之行政作為，以前述臺灣鋼聯公司從事之行業別涉及新發展之製程技術，而管制標準之訂定內容一方面涉及能否達到污染控制之效果，另一方面亦涉及相關行業經營者經營權利之限制甚或剝奪，被告蒐集調查及分析等過程須有相當時間，自屬合理，而被告亦已於93年12月至94年6月間就相關之「鋼鐵業集塵灰高溫冶鍊設施戴奧辛管制及排放標準」草案陸續召開研究討論會及公聽會等，並於94年10月12日正式發布對臺灣鋼聯公司戴奧辛排放量之管制標準，有被告所提出之各該會議記錄影本可資佐證，亦難謂被告對於臺灣鋼聯公司排放戴奧辛之管制標準，有怠於調查制訂之情形。至於原告復稱臺灣鋼聯公司前述改善措施與臺灣鋼聯公司電弧爐煉鋼業廢棄物共同處理體系環境說明書所載替代方案不符，謂被告斯時應就此不符一事對臺灣鋼聯公司處以罰鍰，並提出該環境說明書影本一份（原證32）供佐者，參酌裁處罰鍰目的仍係在督促受處罰人提出有效改善措施，以前述臺灣鋼聯公司已有經被告督促陸續採行有效之改善措施，各該措施並有經專業人員參與輔導而提供斯時所能得知較為有效之建議措施而論，能否謂臺灣鋼聯公司必須置當下時空環境有無較佳改善措施於不論，仍恪遵之前提出之替代方案，否則被告即得對其處以罰鍰，本有疑問，況且，縱使被告有怠於對臺灣鋼聯公司處以罰鍰之情形，以前述臺灣鋼聯公司所實施之改善措施確有成效，被告斯時怠於裁處罰鍰之結果，亦難認足以造成原告所主張損害繼續擴大之結果，是原告此部分主張，亦乏依據。
３、又以，原告主張被告發覺上情後，應依緊急處理作業要點等規定，先對臺灣鋼聯公司實施諸如強制停工之處分部分：
⑴按被告係為加強各級地方環境保護機關對於重大公害事件
之防範及緊急應變處理，防止發生重大危害環境事件，始訂定該緊急處理作業要點，而該要點第2條亦規定：「本要點所稱重大公害事件係指左列二款情事之一：①依環境保護法規及其施行細則所明定應立即採取緊急措施之公害事件；②其他突發污染事件經環境保護機關評估其事實發生原因或結果，具有污染嚴重、受害人數眾多、影響區域敏感等特性之公害事件」，而原告雖稱依空氣污染防制法等規定，被告應有將此事件適用此緊急處理作業要點規定之必要，惟觀諸空氣污染防制法規定之管制措施，除第14條等氣候異常之突發事故狀況外，依同法第20條規定，仍須以空氣污染狀況有違反排放管制標準之情形，被告始得據以為行政處分，而本件臺灣鋼聯公司排放戴奧辛濃度過高之情況，如前述，斯時因該行業別所涉及戴奧辛排放之標準如何訂定等相關調查資訊非多，致被告尚無法就臺灣鋼聯公司所經營行業之管制標準為明確訂定，自難認上開事件係得依空氣污染防制法等規定立即採取緊急措施之公害事件，遑論前述情形下，被告有何得依空氣污染防制法等規定對臺灣鋼聯公司施以強制停工處分之依據，亦未見原告說明之。
⑵又關於緊急處理作業要點第2條第2款規定之情況，須屬於
突發污染事件經環境保護機關評估其事實發生原因或結果，具有污染嚴重、受害人數眾多、影響區域敏感等特性之公害事件，本件戴奧辛對人體之危害固如原告所述具相當嚴重性，污染方式又係排放入空氣中而足以影響週遭居住之不特定多數民眾，惟以92年7月間被告經檢測結果得知之數據僅屬於單位濃度偏高，關於實際造成污染之嚴重程度仍須繫於戴奧辛排放總量之高低是否已達一般研究資料統計之致癌風險值以上，方能判斷該排放戴奧辛之情形已達嚴重之程度，而被告已辯稱臺灣鋼聯公司自88年7月開始營運後，因實際處理之集塵灰數量相較於原始設計量為偏低，實際氣體排放總量若干，係迄93年後之處理量漸趨穩定而達原始設計數量後，方得以該實際處理之氣體排放總量配合戴奧辛排放之單位濃度值，已計算出實際排放之戴奧辛數量，就其所述臺灣鋼聯公司之處理量資料，亦有系爭調查報告之記載可稽，加以臺灣鋼聯公司斯時已有陸續提出改善計畫中，以停工處分亦對受處分人之權利造成相當侵害，行政機關本須審慎為之，被告因而未依緊急處理作業規定之程序組成緊急處理小組，並以停工作為適當之因應措施或對策，而僅以督促臺灣鋼聯公司實施改善措施之方式進行，實屬其裁量權行使之判斷餘地範圍，依前揭規定意旨說明，原告所指摘者僅屬於被告裁量權行使有無不當之問題，亦難認其得進而據之主張被告係怠於執行職務。
⑶又環境影響評估法第23條第1、2項係規定，有①違反第7
條第3項、第16條之1或第17條之規定者，②違反第18條第1項，未提出環境影響調查報告書或違反第18條第3項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者，③違反第28條未提出因應對策或不依因應對策切實執行者，方得處新臺幣300,000元以上1,500,000元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰，而有各該情形且情節重大者，方得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為，本件如前述，被告既有督促並經臺灣鋼聯公司陸續提出改善計畫，臺灣鋼聯公司復已依所提出計畫進行改善工作，而臺灣鋼聯公司之改善措施雖迄94年7 月間方依檢測結果確認有效，以改善措施之成效本須相當時間為評估而論，被告於該期間內未立即處以罰鍰或停工，係屬合理，是亦難謂臺灣鋼聯公司有違反前開規定，故被告得據以對其裁處罰鍰甚或令其停工，則原告以被告有違反此規定而怠於執行職務者，亦無理由。
４、另原告雖又稱被告於發現臺灣鋼聯公司初步採取之改善措施仍致戴奧辛排放濃度升高時，即應依環境影響評估法第18條、緊急處理作業要點第5條等規定，至現場調查污染狀況並訪問當地居民（參見原告96年10月4日庭提之書狀），認被告有怠於執行職務者，姑不論依原告所指各該規定之內容，並無關於被告須立即實施現場調查或訪查居民之規定，此措施採取與否本非法定且未賦予行政機關裁量權之辦理事項，則除非被告之裁量權行使已達違法程度，尚難據之謂被告係怠於執行職務，而如前述，以斯時臺灣鋼聯公司排放戴奧辛之總量是否已達足以危害人體造成致癌風險之數值，既有不明，被告依其當時所得資訊未立即採取此措施，尚難認其有何得預見損害嚴重及迫切程度等，已無裁量權之情形，且縱使被告當時有立即做現場調查等行為，亦無足防免該損害之發生，反而以其實際上所進行督促、稽核臺灣鋼聯公司為改善之行政作為，方有實際上減少或停止損害之可能，是原告僅以被告未實施此調查作為，即謂此並有致其等所受損害繼續擴大之相當因果關係存在，實有疑問。至於原告另稱被告配合行政院農業委員會進行鴨隻撲殺時，未告知包括原告等鴨農撲殺原因者，原告亦未能指出被告依何法律須為此行為，且以被告同時已進行有效之督促改善措施，其縱有告知，亦難認有何足以防免原告所受損害繼續擴大可言，原告主張被告此係怠於執行職務而對其等造成損害，亦非有理。
三、被告於知悉前述行政衛生署藥物及食品檢驗局於93年間所進行食品檢驗計畫而發覺前述鴨蛋、鴨隻受戴奧辛污染之狀況時，已陸續要求臺灣鋼聯公司執行改善措施並已有成效，被告未依環境影響評估法等規處以強制停工之處分，亦屬其裁量權之行使，尚難認已屬違法而達怠於執行職務之程度：
本件原告所經營鴨場之鴨隻、鴨蛋疑有偏高戴奧辛存在之狀況，係經行政院衛生署藥物及食品檢驗局於93年間進行前述食品檢驗計畫之調查過程中所發現一節，為兩造所不爭執，而被告稱行政院衛生署藥物及食品檢驗局係於94年2月間始通知被告，亦據載明於被告所提出與行政院農業委員會、衛生署為該事件所共同進行之系爭調查報告第1頁中，並為原告所不爭執，惟以前述於94年間臺灣鋼聯公司已應被告要求陸續提出改善計畫，甚且自94年6月間起即應被告要求先自行停工，有被告所提出經濟部工業局發布之新聞資料影本一份（被證1）供佐，臺灣鋼聯公司進行改善結果，於94年7月間復已符合斯時被告內部所研擬制排放管制標準之規定數值，由上開情況均可見並無如原告所稱被告此時並無任何積極行政作為，而任令臺灣鋼聯公司繼續製造戴奧辛污染之情況，且以前述斯時臺灣鋼聯公司均有配合經濟部工業局及被告所委請專家之輔導，提出具體可行改善措施，而臺灣鋼聯公司排放高濃度戴奧辛之行為與原告所主張鴨隻、鴨蛋及自身受污染之問題間，由被告與行政院農業委員會、衛生署共同調查之情形，僅屬多重貢獻源之一，有系爭調查報告一份附卷可稽，斯時被告所知資訊既仍無從謂臺灣鋼聯公司之營運確已造成週遭環境嚴重戴奧辛污染，以臺灣鋼聯公司排放高濃度戴奧辛之事件又不符合任何法定被告須當然處以停工之情形，依緊急處理作業要點及環境影響評估法第18條等規定，如何因應措施為適當，顯然須委諸被告視個案狀況行使妥適之行政裁量權，被告依當時所得資訊、臺灣鋼聯公司已實施改善等狀況，認無令臺灣鋼聯公司停工之必要，並非無據，實難認被告有違法裁量而怠於執行命令臺灣鋼聯公司停工之職務，原告此部分主張，亦難認有理。
四、綜上所述，既難認被告有怠於執行職務之行為，其自無須對原告主張所受損害負賠償責任之問題，且以原告所主張鴨隻因污染而遭撲殺，並遭公告禁養、自身健康受損等財產上損害內容，係出於包括臺灣鋼聯公司前述戴奧辛排放因素等多重貢獻源所致，被告縱使得於污染造成後，適時以公權力行使之方式限制臺灣鋼聯公司戴奧辛之排放量，亦僅得遏止戴奧辛污染程度之加深惡化，縱使被告未怠於執行職務，是否足以防免原告所稱鴨隻及自身受戴奧辛污染之全部損害，仍有疑問，則原告請求被告須就全部損害負賠償責任是否有據，亦值存疑。再原告另主張被告上開情形亦有國家賠償法第2條前段關於公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任規定之適用部分，依原告所主張之情節，被告並無任何積極行為致原告受有各該損害，而僅屬不作為之情形，原告主張被告尚有執行職務而故意或過失不法侵害其等權利之行為，即無依據；另其又謂被告應依民法第184條第2項關於違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負賠償責任規定，對其等負損害賠償責任者，以其等並未說明被告係違反何保護他人法律之規定，且依其所主張之情節，被告既係怠於執行職務而對其等造成損害，亦應適用國家賠償法之特別規定，其等此部分主張，仍無依據。
陸、從而，原告及各該選定人依國家賠償法第2條前段、後段，及民法第184條第2項等規定，訴請被告給付戊○○9,852,89
6 元、給付丁○○1,163,508元，給付原告乙○○1,069,481元，給付甲○○4,011,706元，給付丙○○898,830元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，均無理由，應予駁回；至於其等假執行之聲請，亦因而失所依附，應併予駁回。
柒、兩造其餘之攻擊或防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。
捌、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 97 年 1 月 31 日
民事第五庭 法 官 林麗真以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 97 年 2 月 5 日
書記官 李承翰