臺灣臺北地方法院民事判決 96年度建字第93號原 告 日商株式會社荏原製作所法定代理人 甲○○○訴訟代理人 文 聞律師複代理人 葉玟妤律師訴訟代理人 羅愛玲律師
鄭懷君律師複 代 理人 張永福律師被 告 行政院環境保護署法定代理人 乙○○訴訟代理人 呂偉誠律師
李宗輝律師複 代 理人 李雅萍律師上列當事人間給付工程款事件，本院於民國九十八年三月二十三日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：被告法定代理人原為張國龍，訴訟繫屬期間先後變更為陳重信、乙○○，並分別於民國 (下同)96 年6月28日、97年6月3日提出書狀聲明承受訴訟，並提出96年6月12日特字第00086號、97年5月20日特字第00050號任命令在卷為證 (見本院卷㈠第197、207頁、卷㈡第158、170頁），經核與民事訴訟法第170條、第175條、第176條規定相符，應予准許。
貳、實體方面：
一、原告主張：㈠原告及訴外人信誼機器工業股份有限公司（下稱信誼公司）
於90年11月1日得標共同承攬被告「基隆市垃圾資源回收（焚化）廠續建統包工程」（下稱系爭工程），工程決標總價新臺幣（下同）2,299,800,000元，雙方並於90年11月28日簽訂系爭工程之契約（下稱系爭工程契約）。嗣雖信誼公司因故無法繼續履約，系爭工程改由原告單獨承攬施作，並於
94 年7月29日提報完工，經被告機關驗收完畢。惟系爭工程施工期間，因世界性之鋼鐵材料等需求在短時間大量增加供不應求，導致國內營建物價指數劇幅上漲，行政院因之就工程契約頒布相關物價調整處理原則，要求所轄機關查照辦理工程款調整，以為因應。而原告即分別於93年5月24日、93年6月16日函請被告依行政院頒布之相關物價調整處理原則(詳後述)辦理契約變更，加列物價指數調整規定，以辦理工程款調整事宜；原告嗣亦向行政院公共工程委員會 (下稱工程委員會)採購申訴審議委員會 (下稱申訴委員會)申請履約爭議協調，並作成調解, 建議依前揭行政院處理原則調整相關工程款，且就當時已計價之工程款，具體建議雙方修約按物價指數調整80,947,657元。然為被告所不同意，調解遂不成立。又原告復於系爭工程完工後，向被告請求提付仲裁，但為被告回函拒絕，為此提起本件訴訟。
㈡依行政院主計處發布之營造工程物價指數年增率，92年、93
年間營建物價指數巨幅上漲超出預期，為因應物價劇烈變動對工程契約之影響，行政院乃於92年4月30日 (本院卷㈠第17~20頁)、93年5月3日 (本院卷㈠第21~23頁)及94年1月24日 (本院卷㈠第24頁)，分別函頒相關物價調整原則 (此三函除單獨指稱外, 以下合稱: 行政院頒物調原則)及其適用期限。其中於92年4月30日院授工企字第09200176120號函頒「因應國內鋼筋價格變動之物價調整處理原則」（以下簡稱鋼筋物調原則），該鋼筋物調原則第1點明文規定: 「機關辦理查核金額以上之在建工程，因近期國內鋼筋價格劇烈變動，廠商要求就鋼筋材料協議調整工程款者，機關得參考本處理原則，依行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表材料類內之『金屬製品類指數』辦理物價調整。」；及於93年5月3日院授工企字第09300172931號函頒「中央機關已訂約因應國內營建物價變動之物價調整處理原則」（以下簡稱營建物調原則）, 且依該營建物調原則第1點規定「機關辦理工程採購者，實際完工日期在92年10月1日以後者，因近期國內營建物價劇烈變動，廠商要求依本處理原則協議調整工程款且機關原預算相關經費敷支應者，無論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過2.5％部分，辦理工程款調整。」嗣行政院復於94年1月24日另以院授工企字第09400010620號函以營建物調原則所載適用期限調整為94年12月31日，則系爭工程契約既係於90年11月
28 日簽訂，並於94年7月29日提報完工，即應有前揭鋼筋物調原則、營建物調原則之適用。職是，被告既為行政院之下屬機關，且依系爭工程契約第1.2條規定，關於系爭工程之採購, 依政府採購法及相關法令辦理，則前開行政院頒物調原則, 應為系爭契約所定兩造應遵循之法令，縱使系爭工程契約招標文件雖有明定原告於投標時應將物價波動之風險列入投標價格，被告仍應接受原告要求辦理契約變更調整工程款，並依相關物價調整原則計算增加給付工程款，但此為被告所拒絕。
㈢系爭工程契約訂立時，兩造並未將上述物價指數調整之相關
規定納入契約內容，僅單方面由被告於系爭工程契約投標須知第7.4.6條約定「在任何情況下，統包商不得以物價波動及匯率變動為理由，要求增加合約價格及補償，投標商在準備價格投標書時，應將上述風險納入其報價」。該投標須知實為定型化契約條款，使原告拋棄物價上漲而得請求被告增加給付之權利，明顯違反民法第247條之1規定，應屬無效。
縱認系爭投標須知第7.4.6條約定為有效，而為兩造所應共同遵循，惟原告所得預見者僅係一般常情可得預期之物價指數。又91年以後因「巴西鋼鐵廠爆炸」之不可預見因素，致自92、93年間起，因世界性之鋼鐵材料等需求在短時間大量增加供不應求，致國內鋼筋物價指數巨幅上漲，92、93年之年增率更竟分別高達21.84％、40.75％；且92年2月之後營建物價總指數亦開始大幅上漲，尤其是93年間之總指數年增率更是超出兩造90年11月簽約時營建物價總指數年增率甚多，已非原告於投標時所得預料之風險，就此行政院頒布前揭相關物調原則。此客觀經濟環境發生情事變更，既非兩造簽約時所得預見，明顯係發生系爭工程契約成立之後，如仍依系爭工程契約投標須知之約定不予調整，不啻使原告單獨承擔不可預測之風險，顯失公平。是縱令前開行政院頒物調原則為行政指導，非法律上之請求權，原告仍得依民法第227條之2所定情事變更原則，請求被告增加給付工程款。
㈣系爭工程為統包工程，其工作項目包含土建工程、機電及安
裝服務等工作，而依前揭行政頒物調原則，依其適用項目之範圍，以分段計算其適用年限及調整百分比，原告所請求調整之物價指數工程款僅就實際受物價漲幅超過5％（即91 年5月至92年9月）、2.5％（即92年10月至93年12月）、2.5％（94年1月至94年7月）部分，而非風險全由被告承擔，尚屬公允。而行政院所頒布之鋼筋物調原則、營建物調原則，既已清楚說明增加給付工程款之計算方式，以供行政機關為業者計算增加給付數額之標準，是系爭工程契約金額與合乎物調之金額、各該項目成本分析及詳細情形、各該分項工程之發包價格細目上漲數額及幅度，均業如起訴狀附表「請求增加工程進度款金額之計算書」 (以下簡稱調價計算書)之內容所載（即本院卷㈠第31頁），並據以計算系爭工程契約第4次至第16次工程進度款之物價調整款共計為200,458,305元。
㈤為此，爰依行政院頒物調原則及民法第227條之2情事變更原
則，請求被告調整增加給付相關系爭工程進度款等語。並聲明：
⒈被告應給付原告200,458,305元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。
⒉願供擔保，以代釋明，請宣告假執行。
二、被告則以：㈠系爭工程招標前，於招標文件第零篇投標須知第7.1.3條已
明定: 「投標商應仔細閱讀招標文件，並完全瞭解所有可能影響投標書或報價之條件或規定。…投標商向業主投送投標書後，即視為對招標文件內所應承擔之全部風險與義務均已完全了解。」及第7.4.6條亦明白記明「在任何情況下，統包商不得以物價波動及匯率變動為由，要求增加合約價格及補償，投標商在準備價格投標書，應將上述風險納入其報價內。」等語，顯見原告已事先於投標時，充分考量系爭工程之成本結構、各項材料之價格因素、人力成本、各分包商之分包價格、原告自身之工程管理能力，及工程預定期間內物價之漲跌及匯率變動等相關風險，併為列入考量系爭工程契約所定應承擔之全部風險。其既將「工程期間內物價之漲跌」因素列入其投標價格內考量，並進而依契約自由原則，按其自主之決定，參與投標，原告自不得事後翻異，再藉詞物價調整為由，要求增加工程款或補償。況參酌前揭規定, 統包商事後不得藉物價因素要求增加合約價格及補償之原因，即係為防杜投標人故意先以低價搶標，於得標後，再藉詞要求增加合約價格，而造成原本參與投標廠商之不公平情形，致影響工程品質，並進而促進工程之順利迅速進行，避免因得標廠商要求增加合約價格，增加業主即採購機關與廠商間不必要之洽商、談判過程，以減少爭議，當不得任意允許原告以「物價波動及匯率變化」為由，要求給付物價調整款。㈡且原告於系爭工程契約簽約後，業已依系爭工程契約第壹篇
付款辦法之第5.1.1 、5.1.2 及第5.1.3 條規定，分別於90年12月8日及91年7月5日自被告處受領系爭工程之頭期款及設計款，合計達總價25％之工程預付款574,950,000元；並於92年4月行政院公佈鋼筋物調原則前, 自91年8月起至92年2月止陸續施工期間，同時辦理第一、二、三次之工程進度估驗計價。顯見，系爭工程鑒於為續建工程之特性，為利續建統包商之原告施作，已特於系爭工程契約約定預付鉅額之預付款額度，使原告於系爭工程尚未施作前即得依系爭工程契約之約定，取得鉅額資金運用，則原告以其為國際知名公司，具有承包此類工程之相當專業經驗，即應於投標前詳閱投標文件並估算其成本，並應儘早以合理價格安排取得系爭工程所需之各項原物料，得以避免原物料價格波動之風險，俾確保系爭工程順利進行，顯見系爭工程契約已兼顧契約公平性及合理性，並無違反民法第247條之1規定之顯失公平。
詎原告於取得前開鉅額預付款之資金運用利益及孳息後，竟反於兩造間系爭工程契約之約定，又再向被告請求所謂物價調整利益，實有雙重獲取不當利益，違反公平原則。
㈢況依行政院頒布之前開鋼筋物調原則之壹、處理措施第1 點
規定：「機關辦理查核金額以上之在建工程，因近期國內鋼筋價格劇烈變動，廠商要求就鋼筋材料協議調整工程款者，機關得參考本處理原則，依行政院主計處公布之台灣地區營建工程物價指數表材料類內之「金屬製品類指數」辦理物價調整（含增加或扣減應給付之契約價金），惟應先辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定；其屬增加契約價金者，應先考量機關經費支應能力。」, 及營建物調原則之壹、處理措施第1點亦規定：「機關辦理工程採購，實際完工日期在92年10月1日以後者，因近期國內營建物價劇烈變動，廠商要求依本處理原則協議調整工程款且機關原預算相關經費足敷支應者，無論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過2.5％部分，辦理工程款調整（含增加或扣減應給付之契約價金），惟應先辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定。」等語，可知此等物價調整原則，僅屬「行政指導」性質，並不具法律強制拘束力，且倘欲依前揭原則辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定之前提為：廠商要求調整工程款「且」機關原預算相關經費足敷支應，若機關已無支應能力，或工程標已無餘款亦已無奉核定之預算餘額足以支應時，非謂機關仍須為之，足見上揭行政院頒物調原則應不得作為本件請求權依據。
㈣又原告既為專業營造廠商，並得事先深思投標價格，且系爭
工程契約亦明確載明，投標廠商應將預訂工程期間內之物價波動列入投標價格，業如前述，而今原告僅提出其自行製作之前述附表之調價計算書，實無從證明其是否確實受有此等損失、是否因情事變更而受有「不相當之損失」；甚且原告復未證明被告受有何等「不預期之利益」；遑論被告係依法發包、依約履行給付工程款義務，何來受有利益可言，原告更未舉證證明其受有何損害情形，則原告依民法第227條之2第1項規定而為請求，亦無理由。
㈤至於原告所提出調價計算書內容，乃係其片面製作，僅就系
爭工程之土建工程及機電設備系統二大部分，由原告自行計算各估驗日期之當期材料費物價調整請求額度，非但未就原告之發包金額與合約金額進行比較，更未能證明原告承攬系爭工程中各該分項工程之發包價格所以上漲之原因、各分項細目之價格上漲數額及幅度。縱依行政院所公佈之鋼筋物調原則、營建物調原則，亦已載明係針對營建工程其中有關營建物料中之鋼筋、混凝土等物料之物價上漲問題而為。惟系爭工程，依原告上述附表所載明之「土建工程」及「機電工程」二大項目，其中「機電工程」主要為機器設備之採購及安裝，此部分採購價額多與專利、技術有關，應與所謂營建物料上漲無涉，更難謂原告有因此受有任何損害，自不應計入物調範圍。至於「土建工程」部分除包括鋼筋、混凝土物料與物價波動調整有關外，尚有人工、管理、稅費、利潤等項目與上開所指物料上漲無涉，亦難屬原告因營建物料上漲而受有損害，亦不應計入物調。
㈥再者，系爭工程契約第5.1.1 、5.1.2 條約定，被告既已先
行給付總價25％之工程預付款，供原告專用於工程準備之用，若原告仍否認上開預付款係應專用於工程準備材料之用，而仍主張所謂物價上漲受有損害，請求物價調整增加價額，則依民法第216 條之1 規定損益相抵原則，原告請求之金額，自應扣除其因已收取預付款，但未專用準備材料，而得享受相當於銀行定存利率之孳息利息，扣除金額計算如下：
⒈依系爭工程契約第5條約定之工程期限為「自得標通知起至
滿42個月之相當日完成」，故預付款孳息計算期間暫以42個月計算，即3 年6 個月。
⒉復依系爭工程契約第8.5.5條有關預付款還款保證金，依工
程進度分二期，分別於50％及完成正式驗收後，無息發還之規定，故預付款孳息分成二筆計算。
⒊於參考臺灣銀行於90年11月份至94年7 月份之三年期定存存
款固定利率平均為1.88％。故原告應扣除孳息利益之金額為28,080,150元，原告此範圍之請求為無理由。
㈦並聲明：原告之訴及假執行聲請均駁回；如受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執事項：㈠原告及訴外人信誼公司於90年11月1日得標共同承攬被告之
系爭工程，工程總價2,299,800,000元，雙方並於90年11月28日簽訂系爭工程契約。嗣信誼公司因故無法繼續履約，系爭工程改由原告單獨承攬施作，並於94年7月29日提報完工，經被告機關驗收完畢等情, 為兩造所不爭, 並有系爭工程契約節本附於本院卷㈠第15、16頁足佐。
㈡原告在系爭工程開始施作後，已分別於90年12月8日及91年7
月5日向被告請領頭期款及設計款共計574,950,000元，被告則於91年1月4日及91年12月11日分別給付原告此等款項；又原告另分別於91年8月、11月及92年2月向被告請求給付第一次、第二次及第三次之工程進度款等節, 為兩造所不爭執 (見本院卷㈡第47頁㈣), 並有原告提出匯入匯款單筆明細附於卷㈡第51、52頁可稽。
㈢營造工程物價指數 (總指數)年增率所示,自92年起至94年均
在2.5 %以上, 有重大變動 (見本院卷㈡第48頁反面至第50頁)。
㈣行政院於92年4月30日以院授工企字第09200176120號函頒鋼
筋物調原則、及於93年5月3日以院授工企字第9300172931號函頒營建物調原則、嗣復於94年1月24日另以院授工企字第09400010620號函以該物價調整處理原則所載適用期限調整為94年12月31日(本院卷㈠第17~24頁)。
㈤原告曾向工程委員會之申訴委員會申請履約爭議協調，並作
成調解, 建議依前揭行政院頒物調原則調整相關工程款，且就當時已計價之工程款，具體建議雙方修約按物價指數調整80, 947,657元，然為被告所不同意，調解遂不成立等情,有工程委員會函、調解不成立證明書、被告函等在卷可稽 (本院卷㈠第25~29頁), 而被告亦不同意提付仲裁 (本院卷㈠第30頁)。
四、得心證之理由:原告主張: 原告承攬系爭工程, 於90年11月28日簽訂系爭工程契約, 並於94年7月29日提報完工，經被告驗收完畢。惟系爭工程施工期間，92年、93年間營建物價指數上漲超出預期，為因應物價劇烈變動對工程契約之影響，有行政院頒物調原則以調整工程款, 被告既為行政院之下屬機關，應接受原告要求辦理契約變更調整工程款，並計算增加給付工程款，但為被告所拒絕。又, 客觀經濟環境發生情事變更之情事，既非兩造簽約時所得預見，且係發生系爭工程契約成立之後，如仍依系爭工程契約投標須知之約定不予調整，不啻使原告單獨承擔不可預測之風險，顯失公平。是縱令前開行政院頒物調原則為行政指導，非法律上之請求權，原告仍得依民法第227條之2所定情事變更原則，請求被告增加給付工程款。爰依行政院頒物調原則及民法第227條之2情事變更原則，請求被告調整增加給付相關系爭工程進度款云云, 被告否認原告之主張, 並以前開情詞置辯。故本件兩造之主要爭點在於：
㈠原告得否請求被告增加給付工程款？⒈系爭工程契約招標文件投標須知第7.4.6條規定是否有違反
民法第247條之1規定，而屬無效之情形？⒉行政院頒物調原則得否為請求權之依據?⒊本件有無情事變更原則之適用？亦即是否符合民法第227條
之2規定之要件？㈡若原告得請求增加給付工程款，其數額為何？⒈本件可否適用行政院頒物調原則之計算公式？⒉被告抗辯不應將「機電設備」等非營建材料項目列入請求金
額，及依損益相抵原則應扣除預付款之孳息，是否有理由？茲分述如后:
(一)系爭工程契約招標文件投標須知第7.4.6條規定有無違反民法第247條之1規定而無效？⒈按依當事人一方預定用於同類契約之條款而訂定之契約，有
免除或減輕預定契約條款之當事人之責任；加重他方當事人之責任；使他方當事人拋棄權利或限制其行使權利；或其他於他方當事人有重大不利益之情形而顯失公平者，該部分約定無效，民法第247條之1定有明文。所謂按其情形顯失公平者，係指依契約本質所生之主要權利義務，或按法律規定加以綜合判斷，有顯失公平之情形而言。
⒉查系爭工程招標文件之投標須知第7.4.6條規定「在任何情
況下，統包商不得以物價波動及匯率變動為由，要求增加合約價格及補償，投標商在準備價格投標書，應將上述風險納入其報價內」等語，為被告單方事先擬定用於同類契約之條款，預定於公共工程之採購案中，由不特定投標廠商中之得標廠商適用，屬定型化契約乙節，雖為被告所不爭執，然定型化契約條款非當然無效，仍須按契約本質所生之主要權利義務，或按法律規定加以綜合判斷，視其有無有顯失公平之情形而定。
⒊就系爭工程而言，系爭工程乃經公開招標之續建統包工程，
原告於參與投標前已領得工程圖說、前購案已施工完成工程部分之圖說、契約條款、一般及詳細技術規範、投標須知等投標文件，有被告提出招標文件說明在卷可按（見本院卷㈠第208、228頁），其於投標前對於系爭工程之工程圖說、投標須知、合約書及其附件等，非無充足之時間詳細審閱，以了解得標後兩造之權利義務，此於招標文件第零篇投標須知第七節準備投標文件及投標第7.1.3條第1項亦已明示：「投標商應仔細閱讀招標文件，並完全瞭解所有可能影響投標書或報價之條件或規定。……投標商向業主投送投標書後，即視為對招標文件內所應承擔之全部風險與義務均已完全了解」 (參本院卷㈠第208~209、228~229頁)，倘原告認契約條款對其不利，當不參與投標。又, 原告乃具營造專業之廠商( 本院卷㈠第196頁、卷㈡第228~229頁)，其既決定投標大型公共工程，衡情應具備核估系爭工程之成本結構、各項原物料之取得與備料、營建材料價格波動風險分析與預估、人力成本、各分包商之分包價格、原告自身之工程管理能力，工程預定期間內物價之漲跌及匯率變動之可能性、稅務負擔及利潤評估等相關風險，併為列入考量系爭契約所定應承擔之全部風險之相當能力，對於系爭工程契約之締結有選擇締約與否之自由，仍決定投標系爭工程案，尚難認為系爭條款對於原告有何重大不利益且顯失公平之情形。
⒋況依系爭工程契約招標文件投標須知第7.4.6條規定意旨觀
之，並非免除或減輕預定契約條款之當事人之責任，或加重他方當事人之責任，其主要目的應在敦促投標人應理智謹慎評估將其欲投標金額納入最大風險考量，防杜投標人未做正確評量即以低價搶標，於得標後，再執物價上漲為由，要求增加合約價格，而造成與原本理性評估風險始參與投標廠商不公平競爭之情形，與政府採購法第6條「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇」之規定無違。且該規定並得避免得標廠商因誤判物價變動趨勢之不利益，加諸於政府機關身上，進而減少採購機關與廠商間不必要之歧見、紛爭，以達工程風險控管之實益。被告事前既已以投標須知條文之明確記載告知原告，且前開投標須知亦為系爭工程契約之一部分, 見系爭工程契約主文即明 (本院卷㈠第15頁)，應對兩造發生契約效力。
5.依系爭工程契約第壹篇第貳章第五節、付款辦法第5.1條付款方式之第5.1.1條、5.1.2條規定：「頭期款：完成簽約，統包商/代表廠商繳妥履約保證金、差額保證金及頭期款還款保證金後，由中信局/業主支付頭期款，其金額為契約總價之百分之15」、「工程設計款：統包商/代表廠商提出工程設計報告經顧問機構及業主核可，並繳妥契約總價之百分之10之工程設計款還款保證金後，由中信局/業主支付工程設計款，其金額為契約總價之百分之10，惟倘有第貳章第
4.2.3節規定之應扣款時，應先扣除」（見本院卷㈠第211、231頁）, 被告主張原告於實際動工前，得評估物價或匯率風險後，以頭期款等預先備妥部分材料，亦非全然無據（詳如後述），而原告於90年11月1日決標後, 已分別於90年12月8日及91年7月5日向被告請領頭期款及設計款共計574,950,000 元，被告則於91年1月4日及91年12月11日分別給付原告前揭款項；又原告另分別於91年8月、11月及92年2月向被告請求給付第一次、第二次及第三次之工程進度款等節, 有原告提出匯入匯款單筆明細附於卷㈡第51、52頁可稽, 堪信屬實, 則綜合系爭工程契約前後內容以觀，實難認投標須知第7.4. 6條之規定有何限制原告之權利或對原告有何重大不利益且顯失公平之情形，基於契約自由原則，應認系爭工程契約條款為有效。
(二)原告是否得依行政院頒物調原則, 尤其是鋼筋物調原則、營建物調原則請求被告調整工程款？⒈原告主張行政院頒物調原則, 尤其是鋼筋物調原則、營建物
調原則均屬「法令」性質，並非單純之行政指導，被告有遵循之義務云云。按行政程序法第151條第1項規定：「行政機關訂定法規命令，除關於軍事、外交或其他重大事項而涉及國家機密或安全者外，應依本法所定程序為之。但法律另有規定者，從其規定」，則系爭工程契約所指法令，就行政方面而言，自應係依行政程序法所定程序訂定之法規命令。再依行政程序法第150條規定，法規命令係指「行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定」，且法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。而行政院以92年4月30日之鋼筋物調原則、93年5月3日之營建物調原則，行文檢送所屬各部會行處局署之上開物調原則未明列其法律授權之依據，與上述「基於法律授權」之要件尚有不合，難認具有法規命令之性質, 原告主張法令云云, 洵無可採。再者, 「.. 行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」行政程序法第165條亦有明文, 可見行政指導乃對特定人所為之行政行為, 上開行政院頒物調原則, 並非針對特定人所為, 要與行政指導無涉, 被告此部分之辯解, 亦非有理。
⒉原告復主張行政院頒物調原則均係以函文檢送行政院各部會
行處局署「請查照並轉知所屬（轄）機關照辦」，可證中央機關均應予照辦云云，並提出行政院92年4月30日、93年5月3日函文為證（見本院卷㈠卷第17~23頁）。惟查鋼筋物調原則之壹、處理措施第一點載明：「機關辦理查核金額以上之在建工程，因近期國內鋼筋價格劇烈變動，廠商要求就鋼筋材料協議調整工程款者，機關『得參考』本處理原則，依行政院主計處公布之台灣地區營建工程物價指數表材料類內之『金屬製品類指數』辦理物價調整（含增加或扣減應給付之契約價金），惟應先辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定；其屬增加契約價金者，應先考量機關經費支應能力。」，足見該原則為供機關參考處理，並無法律上強制拘束力。而營建物調原則之壹、處理措施第一點亦載明：「機關辦理工程採購，實際完工日期在92年10月1日以後者，因近期國內營建物價劇烈變動，廠商要求依本處理原則協議調整工程款且機關原預算機關經費足敷支應者，無論原契約是否訂有物價調整規定，機關應同意以行政院主計處公布之台灣地區營造工程物價指數表內之總指數，就漲跌幅超過2.5%部分，辦理工程款調查（含增加或扣減應給付之契約價金），惟應先辦理契約變更，加列物價指數調整相關規定」，即機關於收到廠商調整工程款之要求後，仍應先考量機關經費支應能力，並辦理契約變更, 若機關已無支應能力，或工程招標已無餘款亦已無奉核定之預算餘額足以支應時，非謂機關仍須為之，是上開物調原則性質上僅屬裁量性質之行政規則，被告仍得衡酌其機關經費之支應能力，而有不增加給付或不辦理契約變更之決定權。
⒊物價調整乃涉及情事變更之認定，行政院頒物調原則僅係建
議被告得參酌上開物調原則，解決其所訂之工程契約因物價調整所生之問題，並無強制行政機關不問個案有無情事變更情形，一律必須遵照物調原則辦理變更契約，調整工程款。故上揭行政院頒物調原則, 除無法律之授權外，其內容亦僅規定所屬各機關，因國內營建物價劇烈變動，遇廠商要求調整工程款時，應為如何之處置，並未賦予廠商有任何之請求權，核其性質，當屬行政程序法第159條規定之行政規則,廠商並無依行政院頒物調原則而取得加給工程款之請求權基礎。該等物調原則於法院審理中，當僅具參考判斷之依據而已。本件原告為私法人並非行政機關，行政院所發布之行政規則，對其並無任何之拘束力，兩造所締結之系爭工程契約，又為私法上之承攬契約，又無前述物調原則所述先變更契約後所生之請求權, 原告逕依鋼筋物調原則、營建物調原則，請求被告增加給付物價指數調整款，洵非有據。
⒋至於行政院94年1月24日院授工企字第09400010620號函稱「
中央機關逾93年12月31日以前決標之工程採購繼續適用『中央機關以訂約工程因應國內營建物價變動之物價調整處理原則』（以下簡稱本處理原則, 即本件之營建物調原則），本處理原則之『壹、處理措施』三之㈠所載試用期限配合調整為94年12月31日，請查照轉知所屬（轄）機關」等語，僅係就營建物調原則之適用期限予以調整，非可以此即謂被告必應適用該原則調整工程款。
⒌未查: 原告僅係承攬被告之系爭工程，兩造成立私法上之承
攬契約，未涉及公法上權利或義務，應有私法自治及契約自由原則之適用，行政院或其工程委員會並非本件契約之當事人，所發布之相關物調原則或建議，至多為機關內部之行政規則或建言，對於兩造間系爭工程契約並無拘束力，難生變動契約條款之效力，兩造所定系爭工程契約已明示統包商不得以物價波動及匯率變動為由，要求增加合約價格及補償，投標商在準備價格投標書，應將上述風險納入其報價內，基於私法自治及契約自由之原則，自應以兩造約定優先適用，原告援用上開行政院頒物調原則為其基礎，請求被告辦理物價調整及給付調整後之工程款，即無可採。
(三)原告得否依情事變更原則請求被告調整工程款？⒈按契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效
果顯失公平者，當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果，民法第227條之2第1項固有明文。然若物價略有變動，當事人不無相當受有影響，而斟酌其他情形，尚未達於顯失公平之程度者，仍不得遽准債權人之請求，命債務人增加給付；又因情事變更為增加給付之判決，非全以物價變動為根據，並應依客觀之公平標準，審酌一方因情事變更所受之損失，他方因情事變更所得之利益，及其他實際情形，以定其增加給付之適當數額，則有最高法院41年台上字第47號、66年台上第2975號判例意旨可資參照。故原告主張依據民法第227條之2「情事變更原則」應調整系爭工程款，自應就其在系爭工程究竟遭受如何無法預測之損害，如按照原約定給付顯失公平一節，舉證以實其說，原告未能具體舉證, 即以上開行政院頒物調原則, 主張情事變更請求調整工程款, 尚屬無據。
2.再查:系爭工程於90年11月1日決標, 並於90年11月28日簽訂系爭工程契約，依行政院主計處公布之「臺灣地區營造工程物價指數（總指數）銜接表」 (見本院卷㈡第48頁反面、第66~67頁)記載，以90年營造工程物價指數100為基準，營造工程物價指數自決標當月份（90年11月）至91年12月間，約在100.22至103.11間微幅波動，91年年平均指數約在102.11，相較於訂約時之物價指數，漲幅尚於2.11％左右，亦即,於原告締結系爭工程契約後之約一年兩個月間之漲幅在2.5%以內。92年之平均年指數為106.88,漲幅超5%,93年、94年之平均年指數各為121.98、122.82，漲幅逾兩成。而依「營造工程物價鋼筋指數」 (見本院卷㈡第49頁反面)記載，系爭工程90年11月決標時鋼筋物價指數為98.18，90、91、92、93年之平均年指數各為100、115.92、141.24、198.79，漲幅日益增加, 惟94年7月即系爭工程竣工時之指數為164.89,又微幅下跌等情，有前述指數銜接表、鋼筋指數在卷可稽，又營建物調原則壹、處理措施第1點揭示：「機關辦理工程採購，實際完工日期在92年10月1日以後者，因近期國內營建物價劇烈變動，……」等語；鋼筋物調原則壹、處理措施中之第1點亦明示：「……因近期國內鋼筋價格劇烈變動，……」等語，固可認定系爭工程自訂約時起至完工期間，營造工程物價確實有上漲波動情形。惟系爭工程投標文件中明確載明，投標廠商應將預訂工程期間內之物價波動列入投標價格，已如前述，原告於90年11月28日簽訂系爭工程契約，距91年12月即營造工程物價逐漸大幅上漲之前，仍有一年有餘之時間，距鋼筋大幅上漲，亦有數月之時間。依常理，原告得標後，為控制符合得標價格之成本，應迅向國內或國外、現貨或期貨市場等原物料廠商訂貨，更何況原告為日本著名之國際性企業，於1920年設立, 歷史悠久, 資本額612億日元, 承攬環保、機電設備等重大工程 (見本院卷㈡第228頁)，工程管理經驗豐富，則對於工程風險與利潤控管，當更具專業能力，尤其系爭工程期間又長達42個月 (見本院卷㈠第15頁之工程期限)，原告自應預期未來3年半內物價可能發生之波動。參以被告主張其於簽約後，因應原告於90年12月8日及91年7月5日請領頭期款及設計款共計574,950,000元，被告已分別於91年1月4日及91年12月11日分別給付原告此些款項；又原告另分別於91年8月、11月及92年2月向被告請求給付第一次、第二次及第三次之工程進度款, 在在均可供原告用以預先備料或為適當之成本控管，何況自90年至94年間勞務、工資部分之微幅波動, 漲跌互見 (見本院卷㈡第220頁之勞務類、工資類), 故及早備料或以上開頭期款與設計款之運用, 不失為成本管理之籌碼, 對原告言已有充份之資金, 得以規劃物價可能上漲之因應。一般, 原告於訂約後就系爭工程各該項所需原物料，已得知悉需求數量。依常理，原告取得頭期款後，於系爭工程物價大幅變動前，有充裕時間以合理價格預先安排取得系爭工程陸續所需之各項原物料，原告以營建物料之上漲，即謂受有損失, 卻未提其如何成本控制及如何以前揭已領款項之合理運用以規避風險, 實難認定其究受何具體且顯失公平之損害。且原告就系爭工程究於何時訂購原物料、材料成本若干、如何控管風險等事實, 亦未能舉證證明，徒以物價上揚後與下包廠商訂約, 造成成本遽增為據, 而謂情事變更, 自無法判斷原告所稱「施工過程中，因國內營建材料價格飛漲，致原告成本支出遠超出締約時之估計及原告負擔範圍」等情是否實在，亦無法僅憑該物價指數表即認原告關於此部分之主張為真正。況且兩造於系爭契約已約定系爭工程無物價指數調整，已如前述。則原告既為專業營造廠，於訂約前應已評估關於物價波動可能造成成本增加之因素。而原告復未提出其他證據證明其因營建物料價格波動究受有如何之具體損失，依原約定之給付已達顯失公平程度，則其依民法第227條之2第1項所規定情事變更原則，請求增加給付工程款云云，洵無可取。
五、綜上所述，原告本於行政院頒物調原則、及民法第227條之2第1項規定，請求被告給付調整後增加之工程款200,458,305元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息，為無理由，不應准許。另關於爭點㈡若原告得請求增加給付工程款，其數額為何？⒈本件可否適用行政院頒物調原則之計算公式？⒉被告抗辯不應將「機電設備」等非營建材料項目列入請求金額，及依損益相抵原則應扣除預付款之孳息，是否有理由？等即無論斷之必要。又, 原告假執行之聲請, 因本案駁回而失所附麗, 併駁回之。
六、本件事證已臻明確，原告聲請函詢中鼎工程股份有限公司 (簡稱中鼎公司)或傳訊該公司承辦人員, 調查中鼎公司就系爭工程調價計算之疑義 (見本院卷㈡第148、185、329頁),惟原告請求之調整工程款, 並無理由, 如前所述, 至於原告與中鼎公司就系爭工程款調整之計算為何, 與本件判決並無影響, 認無再查證之必要。又, 原告另聲請調查原證26(本院卷㈡第234~287頁)關於原告與系爭工程諸多次承攬人間承攬報酬偏高事宜, 以及勘驗原告支付下包廠商之貨款與工程款契約正本, 以證實原告受有損失云云, 亦因原告所依前開行政院頒物調原則與情事變更等請求之無理由, 認無調查之必要。此外, 兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核於判決之基礎及結果無影響，爰不一一論列，附此敘明。
七、結論：原告之訴為無理由，訴訟費用依民事訴訟法第78條、判決如主文。
中 華 民 國 98 年 3 月 31 日
民事第四庭 法 官 周祖民以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 98 年 3 月 31 日
書記官 黃瓊玉