臺灣臺北地方法院民事判決 97年度國字第20號原 告 乙○○訴訟代理人 陳殷朔律師被 告 臺北市政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 詹文凱律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國97年8月1日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。國家賠償法第10條第1 項、第11條第1項分別定有明文。查原告於民國96年7月18日以書面向被告請求國家賠償，經被告於96年9 月21日以府都綜字第09634383900 號函拒絕賠償，此有該請求書及函文附卷可稽，原告提起本件國家賠償之訴，合於法律上之程式，先此敘明。
二、原告起訴主張：㈠被告於93年間公告臺北市都市計畫私有公共設施保留地與公
有非公用土地交換辦法，並提出可供市民交換之公有非公用土地清冊，以供市民選擇申請交換。當時原告以所有之臺北市○○區○○段2小段611地號土地（下稱芝山段土地）與被告所有之臺北市○○區○○段2小段328地號土地（下稱福林段土地）進行交換，嗣經兩造同意並於94年8 月11日正式訂立土地交換所有權移轉契約（下稱系爭契約），復於同年10月4 日據以向臺北市士林地政事務所辦理交換移轉登記完竣。詎被告竟於95年5月23日以福林段土地早於94年5月25日經內政部公告為古蹟，依土地法第14條第1項第9款規定不得為私有，以及民法第71條、第246 條等規定，片面依都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法第6條第2項第2款、第3款以及行政程序法第117 條規定，撤銷系爭契約，並逕行囑託臺北市士林地政事務所辦理回復登記。
㈡按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第2條第2項定有明文。系爭契約為土地交換互易契約，因被告機關之不詳姓名公務員於執行職務行使公權力時，過失而誤提供已有處分或利用等計畫用途並不得為私有之福林段土地與原告之芝山段土地進行交換，於完成交換登記後又片面撤銷系爭契約，逕行囑託地政機關辦理回復登記，使原告之財產權利受到極大之損害，原告於被告拒絕賠償後，自得依國家賠償法第11條規定起訴請求賠償。查原告以不動產買賣為業，因土地交換成功原可獲得下列之利益，但因被告片面撤銷系爭契約辦理回復登記，而使原告無法取得，致生損害，當可請求賠償如下之內容：
⑴就原告所受積極損害而言，原告為申請與被告辦理土地交
換事宜，特別閱覽被告所提供可供交換之公有非公用土地清冊，請領37筆土地登記簿謄本、地籍圖，花費人力與物力，並親自或安排他人到土地現場探視，另向市場探詢市價，以決定交換是否有利可圖，費時費力，最後認定福林段土地交換必有一成之利潤，始選定為交換標的物，原告並於94年4月8日委託楊陣，代理參與被告所實施之會勘，此有會勘紀錄表可證，總共花費新臺幣（下同） 100,000元，另被告後來同意與原告訂立系爭契約，並委託代書辦理交換登記，花費登記與印花稅56,015元。
⑵就原告所受消極損害而言：
①因被告所屬公務員之過失，使原告無法使用福林段土地
，至於芝山段土地雖亦同時回復為原告所有，然芝山段土地早已編定為都市計畫之公共設施保留地，原告迄今未能使用，按占有使用收益土地，可能獲得相當於租金之利益，此為社會通常之觀念，且依行政院82年4 月21日所核示，地租為公告地價5%，故有關每年相當於地租之損失計算方式包括現在給付部分，即95年1 月至12月之租金為597,825元（公告地價每平方公尺54,798141平方公尺5%＝597,825）、94年10月至12月之租金99,637元（597,825122＝99,637）、96年1月至12月之租金715,976 元（公告地價每平方公尺101,557元141平方公尺5＝715,976）、97年1月至3月之租金為178,
993 元（715,976123＝178,993），總計1,592,431元（597,825＋99,637＋715,976＋178,993＝1,592,431）。而關於將來給付部分，自97年4 月起至芝山段土地經合法徵收前，應按年給付原告715,976元。
②若被告依法徵收原告所有芝山段土地，依土地徵收條例
第30條規定，以及被告自83年至97年間，對於土地一般徵收之加成補償成數，均明定為兩成，此有臺北市徵收土地加收補償成數表可證，故原告芝山段土地若互易成功而相當於被徵收，即可獲得利益為10,537,409元（每平方公尺公告現值373,667元141平方公尺20%＝10,537,409）。
③原告以投資不動產及交易為業，當初即認定會有12% 之
利潤始選定福林段土地為互易標的，如以94年之公告現值為19,786,600元（每平方公尺公告現值25,400元面積779平方公尺＝19,786,600）計算其中12%之利潤即為2,374,392元（19,786,60012%＝2,374,392）。
④原告不能依古蹟土地容積移轉辦法第3 條規定，將原告
交換所得之福林段土地，與原依法可建築之基準容積受到限制部分，移轉至其他地區建築使用所受損害為24,353,520元（799平方公尺94年公告現值25,400元120%容積率＝24,353,520）。
⑤原告於交換取得福林段土地後，鑑於該土地位於臺北市
主要觀光區內，觀光人數眾多，如官邸之主體建物與庭院開放後，必招來大量遊客，商機無限，即責由甫自英國留學歸來之女兒羅佩玉辭去原有工作專心擬定土地使用計畫，期間已委託名設計師蔣友柏設計在系爭土地上起造中國式庭園建築之餐廳，提供上海菜為主食之套餐及咖啡、飲茶等營業項目。其中另一部份空間則規劃作為展示區賣場，出租國內知名廠商辦理產品發表會或藝文活動之用。預估營業額每月為1,572,000 元（包含飲品390,000元、餐點756,000 元、下午茶336,000元、場地出租金30,000、產品上架費60,000），則每年之營業額可達18,864,000元，預期獲利以22% 計算（人事成本25%、銷貨成本30%、雜項費用8%、建物成本10年期分攤15%，剩餘22% 為預期獲利），則年獲利應有4,150,080元（18,864,00022%＝1,450,080），以10年計算獲利即為41,500,800元。
㈢系爭契約因雙方同意而成立，且已完成所有權移轉登記，顯
見亦已生效。另依土地法第14條第2 項之規定，若古蹟已成為私有者，得依法徵收，易言之，縱使福林段土地於交換完成登記後查悉確實早已公告為古蹟，然被告仍可依上開規定依法徵收，足徵系爭契約並非自始無效之行為。且由被告係依行政程序法第117 條行使撤銷權，而非依民法第71條、第246條、247條等相關規定辦理撤銷土地交換標的，亦可知悉被告亦認為系爭契約並非自始無效之法律行為，是此法律行為亦不容被告片面宣告為無效。至被告雖辯稱原告對於系爭契約標的屬於古蹟部分亦應負過失責任云云，然原告係因信賴被告會依法行政，決不致有錯誤，才願意以芝山段土地進行互易，至於原告提供之福林段土地是否為古蹟，於當初之交換辦法中並未明示課以原告查知義務，況經歷被告多次會同履勘，均顯示交換標的與公告清冊內容相符，是原告基於信任而為系爭契約，自難認原告對被告所提供交換土地係屬古蹟而事前未予查知乙節，有任何故意或過失可言。又被告辯稱本件僅得請求履行利益而不包含信賴利益云云，惟原告係依國家賠償法第2條第2項而為請求，主張被告所屬公務員於執行職務行使公權力時，過失將不得為私有之古蹟土地列入交換清冊中，致使原告與被告締結系爭契約，事後卻又逕行撤銷，使原告受有損害而請求國家賠償，並非依民法第247條第1項規定起訴，自不受其限制。
㈣綜合上述，原告受有高額損失，然僅請求積極損害 156,015
元及消極損害當中之5,000,000 元，及自97年3月4日起至芝山段土地經被告合法徵收前，按年給付原告715,976 元。並聲明：㈠被告應給付原告5,156,015 元及自起訴狀繕本送達日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。㈡被告應自97年3月4日起，至芝山段土地經被告合法徵收前，按年給付原告715,976元。㈢願供擔保請准宣告假執行。
三、被告則辯稱：㈠系爭福林段土地於89年7 月14日經被告公告為市定古蹟，於
94年5月25日經內政部公告為國定古蹟，依土地法第14條第1項第9 款規定，不得為私有，為不融通物，故以該土地為交換標的使其成為私人所有之互易契約，依民法第71條、第246條第1項規定，屬於無效之契約。因被告所屬地政處公務員誤將該福林段土地列入可供市民交換公有非公用土地清冊中，致發生原告申請交換獲准、事後發現無效，塗銷交換登記之情事，然被告縱有誤列之情事，亦不能使該土地不融通物之性質改變，而使兩造間之系爭契約成為有效。且系爭福林段土地經公告為古蹟，經公告後即已生效，原告應可查知，然其卻疏未察覺而締結系爭契約，對於無效之結果顯有過失，依民法第247條第1項規定，及最高法院72年臺上字第1655號判決意旨，應認原告不得提起本件訴訟請求賠償。
㈡原告主張所受損害部分，未舉證確支出會勘花費100,000 元
，且關於登記規費及印花稅部分，被告早於95年5月8日發函告知得向士林地政事務所請求退還，故原告應無此損失。而其主張所失利益部分，就芝山段土地部分原告請求租金損失，然芝山段土地本屬道路用地，利用已受限制，能否利用而獲得租金利益，至有可疑。且95年5月8日以交換為原因之所有權移轉登記塗銷後，芝山段土地已回復為原告所有，被告亦未妨害其使用，是原告主張受有不能利用土地之損害，並不實在。至於徵收補償金之權利，原告並未喪失，如日後因公益目的欲徵收該土地時，自會依當時之標準發給地主補償費，原告並無提前請求之權利，況補償金屬於公法性質，亦非民事法院所得審究。至原告主張福林段土地之利用及地價利益部分，依最高法院51年臺上字第2101號判例意旨，因契約無效而請求損害賠償者，僅限於消極的契約利益，亦稱之為信賴利益，然原告所主張者皆為在契約有效之情形下，其預期可得之利益，然本件之互易因客觀不能而自始無效，自無履行利益之發生可能，原告依此判例意旨亦不得請求。並聲明：如主文所示。
四、本院查：㈠原告主張被告所屬公務員過失將經公告為古蹟而不得私有之
福林段土地列入臺北市政府93年度彙整可供交換之公有非公用土地清冊中，而原告即以其所有之芝山段土地進行互易，且曾至現場會勘均未察覺為古蹟，並於94年8 月11日訂立系爭契約，復於同年10月4 日向臺北市士林地政事務所辦理交換移轉登記完竣。嗣被告於95年5 月23日以福林段土地早於94年5月25日經內政部公告為古蹟，依土地法第14條第1項第9款規定不得為私有，以及民法第71條、第246條等規定，依都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法第6條第2項第2款、第3款以及行政程序法第117 條規定，撤銷交換，並囑託臺北市士林地政事務所辦理回復登記等情，被告均不爭執，且有原告提出之臺北市政府93年度彙整可供交換之公有非公用土地清冊、臺北市政府95年5月8日府地三字第09531422501號函、95年5 月23日府都綜字第09578222001號函、臺北市士林地政事務所95年5 月16日北市士第一字第09530874000 號函、臺北市93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換會勘紀錄表為證，堪信其主張為真。
㈡按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。國家賠償法第2條第2項前段定有明文。又按國家賠償責任之成立，以公務員不法之行為，與損害之發生，有相當因果關係為要件。苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言（最高法院75年臺上字第525 號判決參照）；且按依國家賠償法第2條第2項前段規定，公務員於執行職務，行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家固應負損害賠償責任，所謂行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言。並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為。如國家機關立於私法主體之地位，從事一般行政之補助行為，如購置行政業務所需之物品或處理行政業務相關之物品，自與公權力之行使有間，不生國家賠償法適用之問題（最高法院80年臺上字第525 號判決參照）。
㈢而查原告固主張被告所屬公務員於執行職務行使公權力時，
因過失誤將不得私有之福林段土地列入交換清冊中，使其信賴得為互易而締結系爭契約，導致其受有損害云云，惟就其主張公務員執行職務行使公權力之行為，即「將不得私有之福林段土地列入交換清冊中」之行為而言，如單有此行為，於一般情形尚不至於發生任何損害，揆諸上開說明，實難謂有何國家賠償責任之可言。而觀諸原告主張損害賠償之內容，經本院闡明後仍未能具體指明其何種自由或權利遭受不法侵害（本院卷第74頁反面），反而均係以系爭契約無效為前提，且兩造亦不爭執系爭契約為互易契約，並有民法第71條、第246 條等規定無效之情形，據此顯見原告主張其受有損害之原因事實，並非國家行使公權力將福林段土地列入交換清冊之行為，而係因系爭契約即互易契約無效使其無法取得福林段土地。是此等因互易契約無效所生損害賠償之法律關係，顯非公務員執行職務行使公權力之範疇，自不屬國家賠償責任之範圍。至於被告雖曾以95年5月23日府都綜字第09578222001號函為撤銷之行為，然其撤銷之內容為「93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案」部分交換標的，而非撤銷系爭買賣契約，此觀乎該函文之主旨及說明即可知悉（本院卷第20頁），是亦不得據此認定被告有何行使公權力之行為而使原告受有損害。又臺北市士林地政事務所雖有塗銷所有權移轉登記之行為，然被告95年5月8日府地三字第09531422501 號函業已表明塗銷之原因為違反民法第71條、第246 條等規定，而非基於撤銷交換標的之行為，是此亦足證兩造間因互易契約所生爭議，與國家賠償責任無涉，而為一般民事契約所生糾紛。然經本院闡明請原告表明訴訟標的後，其仍確認依國家賠償法第2條第2項為請求（本院卷第88頁反面），依上開說明，其所為主張於法未合，要難准許。
五、綜上所述，本件原告主張之內容，並非國家賠償責任之範疇，是其依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告應給付原告5,156,015 元及自起訴狀繕本送達日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，並應自97年3月4日起，至芝山段土地經被告合法徵收前，按年給付原告715,976 元，均無理由，應予駁回。又其訴既經駁回，假執行之聲請亦失所附麗，無從准許，應併予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及未經本院援用之證據，核與判決之結果不生影響，爰不予逐一論駁，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 15 日
民事第四庭 法 官 余明賢以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 97 年 8 月 15 日
書記官 楊勝欽