臺灣臺北地方法院民事判決 98年度國字第4號原 告 丁○○訴訟代理人 洪銘徽律師被 告 財政部法定代理人 甲○○訴訟代理人 戊○○
丙○○乙○○上列當事人間請求國家賠償事件，本院於中華民國98年8月4日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告應給付原告新臺幣壹佰萬元，及自民國九十八年二月二十一日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
本判決第一項於原告以新臺幣參拾肆萬元為被告供擔保後，得假執行；但被告以新臺幣壹佰萬元為原告預供擔保後，得免為假執行。
事實及理由
一、原告主張：原告為訴外人永裕興業股份有限公司（以下簡稱永裕公司）之臨時管理人，被告分別於95年7月20日及95年12月7日以臺財稅字第0950086602號函及臺財稅字第0950091553號函謂永裕公司欠繳稅捐及罰鍰總計新臺幣（下同）1432萬2916元及營利事業所得稅590萬8360元，已達「限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法」第2條第1項之標準，並以原告為該公司之臨時管理人為由，函請內政部警政署入出境管理局（現改為內政部入出國及移民署，以下簡稱移民署）將原告限制出境。原告分別於95年8月23日及96年1月10日就前開行政處分提起訴願，嗣行政院分別於95年11月14日以院臺訴字第0950093581號、96年3月26日以院臺訴字第0000000000號決定書駁回原告之訴願。原告針對96年3月26日以院臺訴字第0000000000號決定書提起行政訴訟，臺北高等行政法院即以96年度訴字第1775號判決將該前開訴願決定及原處分均撤銷，被告雖不服該判決，然經上訴後，仍遭最高行政法院於97年4月22日裁定駁回被告上訴而告確定，顯見被告前開所為限制出境之行政處分確屬違法，被告應立即解除原告之出境限制，詎遲至97年8月14日方以臺財稅字第0970088653號函請移民署解除出境限制，顯怠於執行職務，而侵害原告遷徙之自由及權利，原告於97年9月5日向被告提起國家賠償之請求遭拒，爰依國家賠償法第2條第2項後段、民法第195條之規定提起本訴等語，並聲明：（一）被告應給付原告100萬元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。（二）願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：
（一）原告係永裕公司之董事，並於94年5月31日由鈞院選任其為永裕公司之臨時管理人。永裕公司因欠繳稅款及罰鍰，經被告分別以95年7月20日臺財稅字第0950086602號函、95年12月7日以臺財稅字第0950091553號函請移民署限制原告出境。原告不服，分別於95年8月23日、96年1月10日對前開處分提起訴願，經行政院以95年11月14日院臺訴字第0950093581號決定書、96年3月26日院臺訴字第0960083374號決定書駁回，原告對第0000000000號決定書提起行政訴訟，經臺北高等行政法院96年12月27日以96年度訴字第1775號判決，將前開訴願決定及原處分撤銷，被告不服提起上訴，仍遭最高行政法院於97年4月22日以97年度裁字第2306號裁定駁回上訴，然永裕公司於96年5月15日遭臺北市政府廢止公司登記，因未選任清算人，原告依公司法規定即為法定清算人，被告遂於97年8月14日以臺財稅字第0970088653號函，解除原告為永裕公司臨時管理人所為之出境限制，同時以其為永裕公司之法定清算人，限制其出境。
（二）原告既同時為永裕公司之臨時管理人及法定清算人，縱最高行政法院裁定撤銷被告以原告為永裕公司臨時管理人而限制出境之處分，但原告同時又為該公司之法定清算人，則被告依稅捐稽徵法第24條第3項前段、限制欠稅人或欠稅營利事業負責人出境實施辦法及經濟部函釋等相關規定限制原告出境，係依稅捐稽徵法之規定行使公權力以實現國家稅捐債權之行政行為，具有合法性及正當性。雖被告以原告為永裕公司臨時管理人所為之出境限制遭最高行政法院裁定撤銷，然此係行政處分之當否，並無不法。蓋行政處分之作成，常涉及對事證之證據價值判斷及相關法令之解釋，均具主觀性，若無違常之顯然錯誤或其他不法行為存在，雖嗣後因受處分人循行政爭訟程序聲明不服，經上級機關或行政法院為相異認定而推翻，亦不能因此逕認為行政處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬二事，行政處分縱令不當，其為此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為等語置辯。並聲明：１、原告之訴及假執行之聲請均駁回。２、如受不利判決，願供擔保請准宣告免假執行。
三、經本院與兩造整理本件不爭執及爭執事項如下（見本院卷第258頁及背面）：
（一）不爭執事項：
１、訴外人永裕公司原負責人唐興平於92年9月17日死亡，原告於94年5月31日經本院以94年度司字第362號裁定選任原告為永裕公司之臨時管理人。
２、永裕公司滯納90年度營利事業所得稅應補稅款本稅計1086萬2元，被告所屬臺北市國稅局於95年2月4日對原告送達繳款書，限繳日為95年3月16日至同年月25日，永裕公司逾期未繳，被告所屬之臺北市國稅局以95年7月18日財北國稅徵字第0950068677號函請被告以95年7月20日臺財稅字第0950086602號函函請移民署限制原告出境。原告不服，於95年8月23日提起訴願，經行政院以95年11月14日院臺訴字第0950093581號決定書駁回。原告並未提起行政訴訟。
３、被告所屬之臺北市國稅局因嗣後又因永裕公司滯欠91年度營利事業所得稅未分配盈餘應納稅款本稅20萬9846元、92年度營利事業所得稅應納稅本稅271萬3388元、91年度營利事業所得稅應納稅款本稅219萬9202元，於95年8月2日對原告送達繳款書，限繳日為同年月16日至25日，該公司仍逾期未繳，該局在於95年12月4日以財北國稅徵字第0950253451號函報請被告於95年12月7日以臺財稅字第0950091553號函限制原告出境。原告不服，於96年1月10日提起訴願，經行政院以96年3月26日院臺訴字第0000000000號決定書駁回。原告不服，於96年5月25日提起行政訴訟，經臺北高等行政法院於96年12月27日以96年度訴字第1775號判決訴願決定及原處分均撤銷，被告不服提起上訴，經最高行政法院於97年4月22日以97年度裁字第2306號裁定駁回上訴。被告於97年8月14日以臺財稅字第970088653號函解除原告出境限制。
４、原告於97年9月5日向被告提起國家賠償之請求，經被告於97年10月3日以臺財稅字第9700990860號函回覆原告拒絕賠償。
（二）爭執部分：臺北高等行政法院撤銷被告將原告限制出境之行政處分，被告上訴，於97年5月2日收受最高行政法院駁回被告上訴之裁定後，至97年8月14日始發函解除原告之限制出境處分，是否為公務員怠於執行職務，而致原告受有損害？
四、得心證之理由：
（一）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。次按國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定，國家賠償法第2條第2項及第5條分別定有明文。又不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額，民法第195條第1項亦有明文。
（二）本件被告前以訴外人永裕公司滯欠91、92年度營利事業所得稅，臺北市國稅局以欠繳稅款已達限制出境實施辦法第2條第1項限制出境金額標準，乃依稅捐稽徵法第24條第3項規定，以95年12月4日財北國稅徵字第0950253451號函報被告以95年12月7日臺財稅字第0950091553號函請移民署限制該公司臨時管理人即原告出境，此為被告所是認。惟按人民有居住及遷徙之自由，人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，為憲法第10條及第23條所明定。據此可知，人民之自由、權利，原則上不得予以限制，縱為公益上之理由而有限制之必要時，亦須法律明文規定始得為之，庶免人民之自由、權利遭受不當之侵害。查自由入出國境係人民居住遷徒自由之一種型態，原應受憲法第10條之保障，限制或禁止人民入出國境，屬對人民自由之限制，依憲法第23條之規定，自須以法律為之。又稅捐稽徵法第24條之制定，乃為維護租稅公平正義與確保政府庫收，以法律限制納稅義務人或其負責人出境，係增進公共利益所必要，與憲法固無牴觸，惟此一規定係限制人民基本權利，就稅捐稽徵法第24條所謂「營利事業之負責人」規範之範圍，自亦應依法憑斷，不得任意擴張適用範圍。又查，股份有限公司負責人範圍，業經公司法第8條第1項、第2項明確揭示「本法所稱公司負責人．．在．．股份有限公司為董事。公司之經理人或清算人，股份有限公司之發起人、監察人、檢查人、重整人或重整監督人，在執行職務範圍內，亦為公司負責人。」，臨時管理人未在其列，是臨時管理人非股份有限公司之法定負責人甚明。另90年10月25日修正增訂之公司法第208條之1規定：「（第1項）董事會不為或不能行使職權，致公司有受損害之虞時，法院因利害關係人或檢察官之聲請，得選任1人以上之臨時管理人，代行董事長及董事會之職權。但不得為不利於公司之行為。（第2項）前項臨時管理人，法院應囑託主管機關為之登記。（第3項）臨時管理人解任時，法院應囑託主管機關註銷登記。」，旨在考量公司因董事死亡、辭職或當然解任，致董事會無法召開行使職權；或董事全體或大部分均遭法院假處分不能行使職權，甚或未遭假處分執行之剩餘董事消極地不行使職權，致公司業務停頓，影響股東權益及國內經濟秩序（該條立法理由參照），故得由利害關係人或檢察官向法院聲請選任臨時管理人，俾符實際。惟公司臨時管理人之選任，乃董事會不為或不能行使權職期間之臨時性措施，其固得代行董事長及董事會之職權，惟不利於公司之行為則無權為之，以期維護股東權益及國內經濟秩序，是其行使職權受有限制，顯與董事、董事長及董事會不同，難謂臨時管理人即為公司負責人。從而，本件原告雖為永裕公司臨時管理人，惟非屬永裕公司之負責人，要無稅捐稽徵法第24條第3項規定之適用，則被告以永裕公司欠稅已達限制出境實施辦法第2條第1項規定限制出境金額標準，依稅捐稽徵法第24條第3項規定，限制原告出境，於法不合，臺北高等行政法院遂判決撤銷行政院96年3月26日院臺訴字第0000000000號訴願決定及被告95年12月7日臺財稅字第0950091553號函請移民署限制原告出境之行政處分；被告雖提起上訴，惟最高行政法院亦認原判決以臨時管理人與股份有限公司負責人有別，無稅捐稽徵法第24條第3項規定之適用，理由論述甚詳，被告未具體表明原判決確有如何不適用法規或適用不當，上訴不合法而予駁回，有臺北高等行政法院96年度訴字第01775號判決、最高行政法院97年度裁字第02306號裁定在卷可參（見本院卷第22至29頁），足見被告以原告為永裕公司臨時管理人，屬永裕公司之負責人，而依稅捐稽徵法第24條第3項為由，限制原告出境之所為，難謂於法有據。
（三）又按違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力，行政程序法第118條前段定有明文。被告前以原告為永裕公司臨時管理人身分為由，而依稅捐稽徵法第24條第3項規定，限制原告出境之行政處分，業經臺北高等行政法院撤銷、最高行政法院駁回被告上訴而確定，被告並於97年5月2日收受最高行政法院上開駁回裁定，並經本院調閱最高行政法院97年度裁字第2306號卷查核屬實，復為被告所不爭執（見本院卷第221頁），準此，被告所為限制出境之行政處分既經撤銷，依法溯及既往失其效力，被告負有從速通知移民署解除原告出境限制之義務，以免影響人民遷徙之自由權利甚明；詎被告於97年5月2日收受上開裁定，已知悉系爭限制出境之行政處分要屬違法，竟遲至97年8月14日，始以臺財稅字第970088653號函通知移民署解除原告之出境限制，前後期間長達3個月有餘，顯已逾公文作業之合理期限。被告雖辯稱：最初係以臨時管理人身分將原告限制出境，接獲法院撤銷並駁回上訴之裁定後，有向相關單位詢問是否有其他法定事由例如選任或法定清算人，可變更原告限制出境之身分，期間因公文往還，才歷經3個月，嗣後並解除以臨時管理人身分之限制出境，改以法定清算人身分將原告限制出境等語（見本院卷第258頁背面）。然查，原告是否符合其他法定身分或另有事由，而有其他限制出境之可能，要與本件被告得否以臨時管理人身分，繼續違法限制原告出境之情節無涉。換言之，被告以臨時管理人身分限制原告出境之行政處分既經法院撤銷，自應立即通知相關單位解除原告之出境限制，若確實得以其他事由再對原告為境管之限制，被告應另為新的行政處分，不得僅為機關作業上接續之便，而繼續以違法之行政處分，行侵犯人民權益之實，被告所辯，委無足採。準此，被告承辦人員接獲法院撤銷行政處分之確定裁定後，怠於立即函知移民署解除原告之出境限制，已使原告遷徙權利受到限制，期間長達3個月，自屬侵害原告之自由權，原告主張被告依國家賠償法第2條第2項後段規定應負損害賠償責任，洵屬可取。而依國家賠償法第5條適用民法第195條規定，原告得請求被告賠償因自由權受侵害所受之非財產上損害。本院審酌原告僅因法院選任始擔任永裕公司之臨時管理人，即遭被告以永欲公司欠稅為由，而為限制出境之處分；而被告係掌管國家財政稅收之主管機關，為維護租稅公平正義與確保政府庫收，法律固賦予主管機關得限制納稅義務人或其負責人出境，以達增進公共利益之目的，惟此既有限制人民基本權利之不利益，相關單位除應依法行政外，對此種限制自由權利之舉措更應審慎為之，詎被告於知悉前開限制出境之行政處分係屬違法後，竟怠於立即將此一違法狀態解除，反繼續拘束原告之遷徙自由長達3個月，期間原告所受之心情煎熬，及原告95年度年收入約104萬餘元、96年度年收入56萬元，並有投資100萬元（見本院卷第181至183頁之財產所得調件明細表），暨被告遲至97年8月14日方解除原告之限制出境處分，及被告為政府機關、原告實際受害情形及原告之身分地位等情（最高法院47年臺上字第1221號判例參照），堪認原告主張被告應賠償自由權受損害之精神上損害100萬元，尚屬允當。
五、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項後段及民法第195條第1項規定，請求被告賠償自由權受損之精神上損害100萬元，洵屬有據，應予准許。
六、兩造各陳明願供擔保，請准宣告假執行及免為假執行，經核於法均無不合，爰各酌定相當擔保金額，併予准許之。
七、本案事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決結果無影響，爰不再一一論列，附此指明。
八、據上論結，本件原告之訴有理由，依民事訴訟法第78條、第390條第2項、第392條第2項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 18 日
勞工法庭 法 官 孫正華以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 98 年 8 月 18 日
書記官 林秀娥