臺灣臺北地方法院民事判決 98年度重國字第2號原 告 財團法人私立中華基金會法定代理人 乙○○訴訟代理人 蔡進良律師
江榮祥律師被 告 臺北市體育處法定代理人 甲○○訴訟代理人 李家慶律師
黃欣欣律師黃雍晶律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國99年3 月1 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：伊原名財團法人私立中華體育文化活動中心基金會，係以公益為目的而成立財團法人，因於民國77年底，伊所有設在臺北市○○區○○段1 小段460 地號等土地中華體育館遭火燒燬，主管機關即被告前身臺北市政府教育局（下稱教育局）於79年間令伊於原址重建，否則將撤銷設立登記，伊僅得將所有位在臺北市○○區○○段1 小段460 、461、462 、484 地號共4 筆土地規劃建築基地，惟因重建資金尋覓不易，遂於84年底籌議以所有土地向銀行抵押借款，教育局雖同意以中華體育館建物及所座落土地向銀行貸款，惟以85年3 月12日北市教五字第02100 號函（下稱85年3 月12日函）表明，如因故無法清償債務，貸款銀行擬處分抵押物時，僅得具有拍賣之債權處分；以及為維持興辦之公益事業，抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途為附帶條件。嗣承包建館工程之訴外人達欣工程股份有限公司（下稱達欣工程公司）因請求伊給付工程款無著，故聲請拍賣土地，執行法院即鈞院乃就462 之2 、462 之3 、46
2 之4 、462 之5 、462 之6 地號共五筆土地（下稱系爭土地）進行拍賣，詎教育局以88年4 月8 日府教七字第8802099700號函（下稱88年4 月8 日函），通知鈞院民事執行處，以抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途作為拍賣限制條件，經鈞院於歷次拍賣公告上之使用情形欄附記：臺北市政府教育局曾來函表示本拍賣標的，拍定人不得變更原興辦之公益事業用途等語，導致往後至95年3 月20日拍定前10次流標，拍賣價格逐次減低20％而大幅滑落，於95年3 月20日第11次拍賣時之最低價額已降至新臺幣（下同）256,000,000 元，並於95年4 月12日為訴外人大佳國際開發股份有限公司之袁劼、陳柏檜以遠低於市價之每坪約36萬元，總價288,888,888 元拍定。系爭88年4 月8 日函請法院公告拍定人不得變更原興辦公益事業用途，表明不允許系爭土地依原適用土地使用分區管制規劃非公益性建案之立場，導致投標人承買意願低落，使法院10次拍賣系爭土地皆告流標並一再減價，伊因此受有地價減價1,476,259,112 元之財產上損害（計算式：土地總值為每一平方公尺單價677,60
0 元×面積2,605 平方公尺＝1,765,148,000 元；1,765,148,000 －288,888,888 ＝1,476,259,112 ）經與被告協商請求國家賠償未能達成協議，爰依國家賠償法第2 條規定請求損害賠償等語。並聲明：㈠被告應給付原告1,476,25 9,112元及自97年4 月11日起至清償日止，按年息5％計算利息。
㈡願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以：原告主張違法行使公權力係指發出系爭88年4 月
8 日函，而該函之發文機關為臺北市政府，並由市長署名並用職章行文法院，自應以臺北市政府為訴訟之被告，本件即有當事人不適格之情事，又以88年4 月8 日函文到達鈞院民事執行處時即已發生，原告遲至97年8 月20日始提起本件訴訟，請求亦已罹2 年時效甚明。再系爭88年4 月8 日函文僅重行敘明85年3 月12日函意旨，不另生任何法律效果，且該函係對鈞院民事執行處為之，並非直接發函予參與拍賣之投標人或其他第三人，屬政府各機關間內部行為，並未對外發生法律效果，顯與行使公權力之要件不符，而鈞院民事執行處拍賣公告上之內容應如何記載，非被告可得置喙，該拍賣公告上雖有：「臺北市教育局曾來函表示本拍賣標的，拍定人不得變更原興辦之公益事業用。該函是否具有法定拘束力，投標人應自行查明」等文字，即表示將來系爭土地於拍定後之利用方式是否受到限制，應由投標人自行向相關主管機關查明，並非公告內記載所得限制，是系爭88年4 月8 日函文內容與原告系爭土地拍賣結果並無因果關係等語，資為抗辯。並聲明：㈠原告之訴及其假執行之聲請均駁回。㈡如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執之事項（參見本院97年12月9 日言詞辯論筆錄，卷㈠第316-318 頁）：
㈠、原告係以公益為目的而成立之法人，其主管機關原為教育局，該局之業務嗣於93年間由被告承受。
㈡、原告所有中華體育館於77年底失火焚燬，教育局於79年間數度致函原告，要求儘速籌足重建財源，儘速規劃施工，逾期未能籌措經費，將依民法相關規定解散並改組之。
㈢、教育局於85年3 月12日以北市教五字第02100 號函寄送原告，其內記載：「貴基金會向銀行貸款重建中華體育館，本局基於鼓勵民間興辦公益事業，並促使貴基金會儘速籌足重建經費，本局原則同意貴基金會以土地及建物向銀行貸款。惟銀行應依工程進度核實撥貸，並經由本局及本府工務局審核確認後始得撥貸。又貴基金會如因故無法清償債務，貸款銀行擬處分抵押物時，僅得具有『拍賣』之債權處分。且為維持興辦之公益事業，抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途」等語。
㈣、臺北市政府於88年4 月8 日寄送北教㈦字第8802099700號函予本院民事執行處，請該處於執行原告所有之不動產拍賣時，將教育局85年3 月12日北市教五字第02100 號函同意原告以土地及建物向銀行貸款之附帶條件列入拍賣公告。
㈤、原告之債權人即訴外人達欣工程公司於92年7 月1 日以中華民國仲裁協會88年仲聲忠字第122 號仲裁判斷書及本院92年度仲執字第10號裁定為執行名義，向本院聲請強制執行原告所有、坐落於臺北市○○區○○段一小段第460 、461 、462-3 地號土地（案列92年度執字第22478 號），本院執行處於歷次拍賣公告標的物使用情形欄均記載：「460 、461 、462-3 土地係屬第三種商業區及第三種住宅區，臺北市政府教育局曾來函表示拍定人不得變更原興辦之公益事業用途，惟該函是否具有法定拘束力，請投標人自行查明」等語。嗣本院執行處於93年8 月9 日發函予達欣工程公司及併案債權人，表示該強制執行程序因經特別變賣程序後再減價拍賣，仍無人應買，債權人亦未聲明承受，依強制執行法第95條第
2 項規定，視為撤回終結，本院執行處並於同年10月1 日發給達欣工程公司北院錦92執酉字第22478 號債權憑證。
㈥、達欣工程公司於93年10月18日以北院錦92執酉字第22478 號債權憑證為執行名義，向本院聲請強制執行原告所有、坐落於臺北市○○區○○段一小段第462-2 、462-3 、462-4 、462-5 、462-6 地號土地（案列93年度執字第37761 號），本院執行處於歷次拍賣公告標的物使用情形欄均記載：「臺北市政府教育局曾來函表示本拍賣標的，拍定人不得變更原興辦之公益事業用途，該函是否具有法定拘束力，投標人應自行查明」等語。嗣本院執行處於94年7 月26日發函予達欣工程公司及參與分配債權人，表示該強制執行程序因經兩次減價拍賣無人應買，債權人亦未聲明承受，於94年4 月18日起進行特別變賣程序，已於94年7 月18日滿三個月，債權人未於屆滿前聲請減價拍賣，依法視為撤回執行，本院執行處並於同日將前開債權憑證寄還達欣工程公司。
㈦、達欣工程公司於94年11月17日以北院錦92執酉字第22478 號債權憑證為執行名義，向本院聲請強制執行原告所有、坐落於臺北市○○區○○段一小段第460 、461 、462 、462-1、462-2 、462-3 、462-4 、462-5 、462-6 、462-7 、462-8 、462-9 、462-10、462-11、483 、484 地號土地（案列94年度執字第45922 號），本院執行處於歷次拍賣公告標的物使用情形欄均記載前述等文字，嗣462-2 、462-3 、462-4 、462-5 、462-6 地號土地於95年4 月12日第3 次拍賣時以288,888,888 元拍定。
㈧、原告於97年4 月9 日向被告請求國家賠償，被告於同年5 月21日作成北市體處綜字第09730371800 號函拒絕賠償。
四、兩造爭執之要點：
㈠、原告向被告提起本件國家賠償訴訟，當事人是否適格？
㈡、教育局88年4 月8 日函文與否認為執行職務行使公權力？
㈢、教育局88年4 月8 日函文能否認為不法侵害原告之權利？
㈣、教育局88年4 月8 日函文與原告所受損害間有無因果關係？茲就兩造爭點及本院得心證之理由分述如下：
㈠、原告向被告提起本件國家賠償訴訟，當事人是否適格？
1、按「依第二條第二項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關」、「前二項賠償義務機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為賠償義務機關」國家賠償法第9 條第1 項、第3 項分別定有明文，是本件首先探究者，當為系爭88年4 月8 日函文究竟是否為被告所承受業務之教育局所屬公務員所為。
2、經查：系爭88年4 月8 日函文說明第一項載有：「依教育部訂定之『文教財團法人監督準責』第三條之規定……據此，本府教育局為『財團法人臺北市私立中華體育文化活動中心基金會』之主管機關」等語（見本院卷㈠第27頁），可知該函於作成時已明確表明教育局為原告之主管機關，負有監管原告之責，如涉及相關主管業務，自當會由教育局辦理，且系爭88年4 月8 日函文意旨係促請本院公告教育局系爭85年
3 月12日函文內容，而系爭85年3 月12日函既由教育局承辦及發文（見本院卷㈠第25頁），則由教育局所屬公務員為確保系爭85年3 月12日函文有效執行之行政目的而促請本院公告該函內容，亦符教育局作為原告主管機關之職掌。況被告於其拒絕國家賠償書函中明確表示教育局原有上開法定權限，更且以自己名義拒絕國家賠償（見本院卷㈠第71-72 頁），而未否認自己於國家賠償請求程序上不適格，被告既承受原為原告主管機關教育局之業務，應對於本件涉及之主管相關業務最為了解，茍非原教育局所屬公務員所作成系爭88年
4 月8 日函，被告自應於原告請求國家賠償時向原告表明該函並非教育局所屬公務員所為，被告既以自己名義拒絕原告所提之國家賠償，足見被告亦認系爭88年4 月8 日函系原教育局所屬公務員所為。今既由被告承受前主管機關教育局監督體育團體之業務，揆諸首揭法規，原告以被告為賠償義務機關提起訴訟，尚無違誤，故原告主張88年4 月8 日函雖以臺北市政府名義發文，惟實係由教育局所屬公務員所作成等語，自屬有據。
㈡、教育局88年4 月8 日函文能否認為執行職務行使公權力？
1、次按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任」，國家賠償法第2 條第2 項定有明文。「所謂行使公權力係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為」，最高法院93年臺上字第25
5 號判決可資參照。故行使公權力之範疇包含：⑴國家行為如具有命令、強制等權力性之性質者、⑵國家行為中若以法規、行政處分或行政契約之方式為之者、⑶國家行為之性質依法律之規定具有公法性質者、⑷國家行為具有侵害行政之性質者、⑸國家行為係以公法方式履行給付行政之性質者、⑹國家行為之性質屬於公用事業而法律明定該行為僅能由國家為之者、⑺國家行為之性質屬於國家應完成之公共任務者。而所謂「公法上的事實行為」係指不發生法律效果而發生事實上效果之行為，既仍屬國家公權力行為之一種，則若涉不法侵害人民自由或權利，國家亦應負損害賠償責任，例如：公務交通車於上班途中肇事致死、垃圾場處理不當，燃燒蔓延鄰近蔗園垃圾場起火，煙燻田產致農作枯萎等是。惟行政機關相互間意見之交換，而不具行使統治權作用之性質，亦未對外發生法律上或事實上之效果者，則非涉及「國家行使公權力」之事實行為，當不在國家賠償法規範之範圍內。
2、經查：兩造對於教育局系爭88年4 月8 日函，認為屬不具行政處分直接對外發生法律效果之要件等情，均不爭執（見本院卷㈡第166-6 頁、192 頁），故須審查該發函之行為是否係本於行使公權力而具統治權作用之公法上事實行為。教育局為地方自治團體所屬機關，本院民事執行處為中央司法機關所屬單位，兩者不具上下隸屬或監督關係，教育局自無從命令指揮本院執行處，復觀諸系爭88年4 月8 日函主旨為：
「請貴處（即本院民事執行處）於執行『財團法人臺北市私立中華體育文化活動中心基金會』所有之不動產拍賣時，惠將本府前於同意該基金會以土地及建物向銀行貸款之附帶條件列入拍賣公告，請查照」等語（見本院卷㈠第26頁），而本院民事執行處亦僅於歷次拍賣公告上記載：「臺北市教育局曾來函表示本拍賣標的，拍定人不得變更原興辦之公益事業用。該函是否具有法定拘束力，投標人應自行查明」等文字（見本院卷㈠第29-61 頁），可見教育局係與本院民事執行處溝通意見，提醒本院民事執行處拍賣標的可能已經存在之使用上限制並希望將其載明於公告，本院民事執行處既於公告上標記：「該函是否具有法定拘束力，投標人應自行查明」等語，亦可知本院民事執行處並不受教育局意見之拘束，而係本於使投標人能夠大致了解拍賣標的可能存有使用上的限制或糾紛。故從教育局行文對象係無隸屬或監督關係之本院民事執行處，並非直接發函予參與拍賣之投標人或其他第三人，且本院民事執行處亦不自行認定該函具有法律上效力以觀，系爭88年4 月8 日函之發函行為僅係不同機關間內部之意見交換，顯與行使統治權作用之行為無關，而非國家行使公權力之行為。又系爭88年4 月8 日函文目的，僅在於重行敘明並提醒系爭85年3 月12日函文內容，不能拘束本院民事執行處，且本院民事執行處亦未認定其有何法律效力，故不另生任何法律效果，並未能改變拍賣標的既存之事實上狀態，自不符合行使公權力「運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為」之要件。故教育局系爭88年4 月8 日之發函行為，並非行使公權力，不符合國家賠償法第2 條第2 項要件。
㈢、教育局88年4 月8 日函文能否認為不法侵害原告之權利？
1、復按國家賠償法第2 條第2 項所謂不法行為，係指公務員對人民執行職務行使公權力之行為，違反有效之法規範者而言，凡有無法規依據而侵害人民權益、牴觸司法院解釋、牴觸判例、無正當理由而違反行政機關內部之行政規則、瑕疵之裁量行為等情形之一者，均係不法行為，惟行政機關行為若無上開列舉不法之情形，且有其組織法規上之依據，則其行為自無不法可言。又「受設立許可法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定」、「因情事變更，致財團之目的不能達到時，主管機關得斟酌捐助之意思，變更其目的及其必要之組織，或解散之」，民法第32條、第65條分別定有明文。
2、經查：原告為體育財團法人，教育局做為原告之主管機關，對原告執行業務行為是否符合設立目的，當然有檢查或監督權限，此觀體育財團法人設立許可及監督準則87年8 月18日公布、91年4 月16日廢止）第23條規定：「主管機關對於管理、運作方式不符合設立目的之體育財團法人，應予糾正並限期改善；逾期不改善者，主管機關更得撤銷其許可」即可自明。興建中華體育館既為原告設立之主要目的之一，該館遭燒毀後，原告之存續即難期符合原設立目的，教育局基於法定主管機關之地位，給予原告重建改善之機會，並提醒逾期未能籌足重建經費，可能導致教育局命其解散或撤銷設立許可之結果，則教育局依上開法律規定，發文限期命原告改正，自無任何不法可言，此觀諸卷附教育局79年2 月2 日北市教五字第3012號函、79年5 月10日北市教五字第21078 號及同年6 月2 日北市教五字第25012 號函文內容即明（參見本院卷㈠第20-22 頁），且教育局本於前揭法規上主管機關地位，為協助並監督原告實現基金會創辦目的，並考量原告籌措資金之困難，同意被告以其不動產向銀行辦理抵押貸款，但為公益上之考量，該同意並附有條件，原告及銀行皆同意教育局所附條件之情形下簽署貸款契約，取得資金，若原告不同意教育局所附加限制，當時即可另覓其他籌資或捐贈管道甚或解散。綜上，教育局依法定主管機關之職責，基於監督原告公益維持之目的而附條件許可辦理抵押貸款，係給予維持存續目的之選擇，並非違法迫使其行無義務之事。
3、原告雖主張系爭土地之使用分區早已編為「住三區」用地，教育局系爭88年4 月8 日函表明限制人民利用系爭土地之用途，係對人民依法取得之土地所有權構成限制云云；惟查：系爭88年4 月8 日函要求本院民事執行處公告「抵押品經拍賣後，新得標人不得變更原興辦之公益事業用途」等語，為提醒、重申系爭85年3 月12日函之內容，其本身並無法律上或事實上之效力，並無法改變系爭土地既有之狀態，而不具法效性及事實上之效力，不會由此造成原告財產權之損失，業如前述。原告既為提倡國民體育為宗旨財團法人，其活動自難與一般商業行為等視，而被告本於前揭組織法規賦予教育局作為原告主管機關之職責，提醒其他機關（本院民事執行處）曾有系爭85年3 月12日函內容，且欲投標者自行斟酌法院公告並自行查明系爭88年4 月8 日函文效力，本於市場機制及契約自由原則，自己決定投標與否，故依該函指示，新得標人不變更原興辦之公益事業用途，難謂與都市計畫法第34條：「不得有礙居住之寧靜、安全及衛生」之規定有違，亦難謂系爭88年4 月8 日函文有何違法限制人民財產權之處，然原告念茲在茲僅是拍賣價格之良窳。從而原告主張教育局所為系爭88年4 月8 日發函行為係不法侵害其財產權云云，自不可採。
㈣、教育局88年4 月8 日函文與原告所受損害間有無因果關係？
1、末按「損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間，有相當因果關係為成立要件」、「苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係可言」，最高法院48年臺上字第481 號判例、92年臺上字第2369號判決要旨可資參照。
2、經查：教育局將88年4 月8 日函行文至本院民事執行處，並非直接發函予參與拍賣之投標人或其他第三人，而拍賣公告之擬定為本院民事執行處職權，則系爭88年4 月8 日函並不必然生「法院嗣後於拍賣公告上註記」之結果，且相關拍賣公告上亦已載明：「臺北市教育局曾來函表示本拍賣標的，拍定人不得變更原興辦之公益事業用。該函是否具有法定拘束力，投標人應自行查明」等語，亦即將來系爭土地於拍定後之利用方式是否受到限制，應由投標人自行向相關主管機關查明，本非該函或公告內之記載所得限制，則欲投標者既不受該函之拘束，而尚須自行查明系爭土地之使用限制，則可能影響投標意願及拍賣價值者，並非系爭88年4 月8 日函所為之限制所致，揆諸首揭判例、判決要旨，系爭土地多次拍賣流標及最終拍定價格應與系爭88年4 月8 日函之發函行為間無相當因果關係。
五、綜上所述，原告依據國家賠償法第2 條第2 項規定，訴請被告賠償其因系爭土地多次流標所造成價值之損失1,476,259,
112 元及自97年4 月11日起至清償日止，按年息5 ％計算利息，為無理由，不應准許。又原告之訴既經駁回，則其假執行之聲請即失所附麗，應併予駁回。
六、因本件事證已臻明確，兩造關於請求權時效及其餘主張、陳述與所提之證據，經本院審酌後認與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 99 年 3 月 15 日
民事第四庭 法 官 鄧德倩以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中 華 民 國 99 年 3 月 15 日
書記官 林孔華