臺灣臺北地方法院民事判決 99年度國字第34號原 告 張亞飛訴訟代理人 官朝永律師被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會法定代理人 曾金陵訴訟代理人 楊俊雄律師被 告 內政部法定代理人 江宜樺訴訟代理人 葛廣薇
陳漢平黃啟民上列當事人間國家賠償事件，本院於民國99年11月16日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用新臺幣壹萬零玖佰元由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：原告與訴外人倪君於民國93年2月6日結婚，被告內政部於民國95年2月16日發給原告第0000000000號依親居留證，被告內政部旋於97年4月9日以被告行政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）所屬臺北榮民服務處所作成之訪查紀錄，以內授移移居彤字第0971026573號處分書（下稱原處分）廢止原告依親居留許可，並註銷依親居留證。查被告內政部作成上開原處分，竟僅憑被告退輔會及訴外人臺北市榮民服務處職員劉滌容依職權製作之訪慰紀錄表，即認定原告與倪君並無同居事實，經原告提起訴願遭駁回後，向臺灣高等行政法院提起行政訴訟，並於98年5月20日獲臺北高等行政法院以97年度訴字第3060號判決原告勝訴，並將原處分及訴願決定均撤銷，顯見被告未盡調查義務，造成原告失去居住臺北市政府單身宿舍之權利，必須在外租賃、無法工作損失、增加生活上負擔合計新臺幣（下同）80萬元之損失，以及非財產上損害20萬元，為此爰依國家賠償法第2條第2項規定向被告內政部請求國家賠償協議不成後，提起本件訴訟。並聲明：㈠被告行政院國軍退除役官兵輔導委員會應給付原告1,000,000元；㈡被告內政部應給付原告1,000,000元；㈢前二項之給付，經任一被告為給付，他被告於清償範圍內同免給付之義務；㈣願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以：㈠被告退輔會部分：本件原告依親居留證之核發與註銷均非被
告退輔會之權責，是原告對被告退輔會提起國賠訴訟顯然欠缺權利保護要件。被告所屬公務員依訪查結果，認定原告將其配偶送至宜蘭蘇澳榮民醫院療養，及與男友有同居等事實，惟本件依親居留權並非人格權，自不得請求非財產上損害賠償。又原告雖主張無法工作等損害，惟並未就依親居留權遭撤銷而受有何項損害負擔舉證責任。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
㈡被告內政部部分：原告固於95年2月16日經核准來臺依配偶
倪君居留，惟據被告退輔會所屬臺北市榮民服務處派員查訪結果，並於97年3月27日以北市榮服字第0970003923號函知被告內政部，原告於96年2月1日將倪君之退休俸一次領完，復於96年6月1日將倪君送往板橋榮民之家居住，倪君現暫住蘇澳榮民醫院療養，被告因此認定原告與倪君並無同居之事實，被告內政部乃依「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」第14條第1項第9款（現為第6款）、第2項及同法第45條第1款（現為第44條第1款）規定，於97年4月9日以內授移移居彤字第0971026573號處分書廢止原告依親居留證，並註銷95年2月16日所核發之第0000000000號依親居留證。雖經原告提起訴願經駁回後提起行政訴訟，經臺北高等行政法院於98年5月20日判決撤銷原處分及訴願決定。而被告內政部已於98年11月20日核准原告長期居留，原告旋之於99年2月1日向被告內政部申請國家賠償。然被告內政部所為廢止原告依親居留權處分，全係依被告退輔會所屬臺北榮民服務處所為之訪查紀錄結果據以作成，並無故意過失不法侵害原告權利。並聲明：⒈原告之訴及假執行之聲請均駁回；⒉如受不利判決，願供擔保請准宣告假執行。
三、兩造不爭執事項：原告於95年2月16日經核准來臺依配偶倪君居留，被告退輔會所屬臺北市榮民服務處派員查訪紀錄結果，於97年3月27日以北市榮服字第0970003923號函函知被告內政部，其內容為「原告於96年2月1日將倪君之退休俸一次領完，復於96年6月1日將倪君送往板橋榮民之家居住，倪君現暫住蘇澳榮民醫院療養」，被告因此認定原告與倪君並無同居之事實，被告內政部乃依「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」第14條第1項第9款、第2項及同法第45條第1項規定，於97年4月9日以內授移移居彤字第0971026573號處分書廢止原告依親居留證，並註銷95年2月16日所核發之第0000000000號依親居留證。經原告提起訴願經駁回後提起行政訴訟，經臺北高等行政法院於98年5月20日判決撤銷原處分及訴願決定。
四、得心證之理由：經查，原告以被告內政部作成廢止原告依親居留權之處分業經臺北高等行政法院撤銷為由，主張被告等有侵害原告權利，導致原告失去居住臺北市政府單身宿舍之權利，必須在外租賃、無法工作損失、增加生活上負擔等損害，爰提起本訴請求財產上及非財產上損害賠償合計1,000,000元，業據其提出行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北市榮民服務處北市榮服字第0970003923號函、內政部內授移移居彤字第0971026573號處分書、行政院院臺訴字第0970090676號訴願決定書、臺北高等行政法院97年度訴字第3060號判決書、行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北市榮民服務處北市榮服字第0000000000函、內政部內授移字第0990932116號號拒絕國家賠償理由書、房屋租賃契約、各項費用計算書等件為證。被告退輔會抗辯依親居留證之核發與註銷均非被告退輔會之權責、原告未提出證據證明受有何項損害；被告內政部則抗辯其所為廢止原告依親居留權處分，全係依被告退輔會所屬臺北榮民服務處所為之訪查紀錄結果據以作成，並無故意過失不法侵害原告權利等語。是本件所應審究者厥為：㈠被告退輔會所屬榮民服務處以北市榮服字第0970003923號函函請被告內政部廢止原告依親居留權之行政行為，是否為行政處分？㈡被告內政部所為廢止原告依親居留權處分並註銷依親居留證之行政行為，有無故意或過失不法侵害原告權利之情事？以下析述之：
㈠被告退輔會所屬榮民服務處以北市榮服字第0970003923號函
函請被告內政部廢止原告依親居留權之行政行為，是否為行政處分？⒈按行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權共同參與
者，為多階段行政處分。行政處分之作成前，倘必須全然依照其他行政機關或行政主體之意見始得作成行政處分，其他行政機關之意見並不直接對外產生法律效果，此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分，人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟。惟如前階段行政機關所為行政行為時已同時將副本送達原告時，應認為已發生法律上之效果，即為行政處分，得對之請求行政救濟（最高行政法院91年度判字第2319號判例、行政法院83年3月份庭長、評事聯席會議決議意旨參照）。
⒉查本件被告內政部於97年4月9日以內授移移居彤字第097102
6573號廢止原告依親居留證處分書前，固係依據被告退輔會所屬榮民服務處所製作之訪慰紀錄（見本院卷第89頁至第93頁）及北市榮服字第0970003923號函作成。惟上開被告退輔會所屬榮民服務處函請被告內政部廢止原告依親居留權之行政行為，並未將公函送達原告，揆諸上揭說明，至多僅屬行政機關內部之通知，而非行政處分，自不得對之提起行政救濟。準此，該公函既非行政處分，對外並未發生法律效果，自不可能發生侵害原告權利之情事。是以原告主張被告退輔會所屬榮民服務處上開公函侵害其權利云云，應屬無據。
㈡被告內政部所為廢止原告依親居留權處分並註銷依親居留證
之行政行為，有無故意或過失不法侵害原告權利之情事？⒈次按國家依國家賠償法第2條第2項前段規定所負損害賠償責
任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為（最高法院92年度台上字第556號判例意旨參照）。
⒉經查，被告內政部以內授移移居彤字第0971026573號作成廢
止原告依親居留證處分書，既係依照被告退輔會所屬臺北市榮民服務處所製作之訪慰紀錄及及北市榮服字第0970003923號函所作成，業如前述，則被告內政部本於尊重被告退輔會所屬榮民服務處之專業智識判斷，逕依該判斷作成廢止依親居留權之處分，應為法之所許。揆諸前揭最高法院裁判意旨，縱令嗣後其處分經行政法院撤銷，亦不能因此即認定被告內政部所屬公務員有何故意過失不法侵害原告權利之情事，而令被告內政部負擔國家賠償責任。
⒊原告固主張因被告內政部廢止其依親居留權，受有失去居住
臺北市政府單身宿舍之權利，必須在外租賃、無法工作損失、增加生活上負擔等損害云云，惟依「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」第14條第1項第9款（現為第6款）規定，倘具「與依親對象無同居之事實」之要件，其法律效果僅為撤銷或廢止其依親許可，於3年至5年內不得再申請進入臺灣地區依親居留，並未限制大陸地區人民之工作權、財產權及居住遷徙自由，且原告失去居住臺北市政府單身宿舍之權利，乃係臺北市政府依法收回國宅之結果，其與被告內政部廢止依親居留處分間並無干係，尤其，原告於96年6月1日將倪君送往板橋榮民之家居住，倪君現暫住蘇澳榮民醫院療養，因此事實上原告與倪君並無同居之事實，乃屬臺北市政府斟酌之基礎，與被告無涉，又原告亦未證明無法工作係因上開處分所致，至其委請律師撰寫書狀等費用，我國法律並未限制當事人書狀必須經由律師撰寫，是原告自行委請律師撰寫書狀，至多僅係原告基於保障自身訴訟權利所為之行為，難認其與本件被告廢止依親居留處分有何關聯。原告亦未就上開主張提出任何證據證明其所受損害係因被告內政部為廢止處分所致，顯見二者間並無相當因果關係，是故原告主張因被告內政部廢止其依親居留權致受有損害，即無所據。
⒋再者，大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許
可辦法係依據「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」第17條第9項規定所訂定，而該法立法目的係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，並非保護大陸地區人民之工作權、財產權、居住遷徙自由及人格權，是以原告以其名譽遭受損害為由，依民法第195條第1項規定請求非財產上損害賠償，非有理由。
五、綜上所述，原告主張被告內政部廢止其依親居留權、被告退輔會侵害原告名譽權，致其失去居住臺北市政府單身宿舍之權利，必須在外租賃、無法工作損失、增加生活上負擔等損害云云，爰請求財產上及非財產上損害賠償等情，均無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，則其假執行之聲請亦失所附麗，爰併予駁回之。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所舉未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，應予駁回，爰依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 10 日
民事第七庭 法 官 蘇嘉豐以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 99 年 12 月 10 日
書記官 林鈞婷