臺灣臺北地方法院民事判決 99年度國簡上字第2號上 訴 人 榮發交通有限公司法定代理人 甲○○被 上訴人 臺北市監理處法定代理人 丙○○訴訟代理人 乙○○上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國99年1月7日本院臺北簡易庭98年度北國簡字第14號第一審判決提起上訴，本院於99年5月26日言詞辯論終結，判決如下:
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
甲、程序方面：按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，請求權人得提起損害賠償之訴；賠償請求權自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項分別定有明文。查上訴人主張其因被上訴人違法禁止其換領行車執照，致其自民國94年11月17日起至95年3月10日期間計3個月又23日，不能領得新行車執照無法行駛系爭車輛駕駛營業，侵害上訴人之自由或權利造成損害，而向被上訴人請求國家賠償，為被上訴人於95年以7月18日北市監四字第09562498800號函拒絕上訴人之請求，揆諸前揭所述，上訴人自得提起本件訴訟請求被上訴人賠償損害，合先敘明。
乙、實體方面：
一、上訴人上訴主張：㈠上訴人所有之車牌號碼00-000號營業用小客車（以下簡稱「
系爭車輛」）因違反公路法受行政罰緩處分事件在案，於民國94年11月17日向被上訴人委託民間欣欣汽車股份有限公司檢驗場（以下簡稱「欣欣代檢公司」）申請辦理系爭車輛定期檢驗併同換領行車執照，為欣欣代檢公司禁止檢驗及換領行車執照，經向被上訴人提出異議，准於被上訴人檢驗場地完成年度定期檢驗，但仍以言詞禁止上訴人換領系爭車輛行車執照供行駛營業，上訴人請求作成書面時，被上訴人仍予拒絕。同年月日上訴人提出聲請請求撤銷上述違法禁止換領行車執照及不當限制檢驗註記之處分。被上訴人明知法無明文於此事實有禁止換領行車執照規定，此有被上訴人94 年12月2日北市監一字第09463722100號函可稽，仍故意拖延，俟被上訴人於95年3月9日北市監一字第09560244700號函「同意系爭車輛辦理驗車及換發行車執照，但不含異動登記業務」，隔日（即95年3月10日）上訴人完成換領新行車執照以行駛營業，致上訴人自94年11月17日起至95年3月10日期間計3個月又23日，不能領得新行車執照無法行駛系爭車輛駕駛營業，構成無法營業之事實，侵害上訴人自由或權利造成損害。
㈡上訴人於95年6月9日就系爭車輛每半年應申請檢驗乙次，依
規定再向被上訴人委託之欣欣代檢公司申請系爭車輛定期檢驗，惟系爭車輛仍續遭禁止檢驗，上訴人提出異議，又回到被上訴人檢驗場地履行檢驗義務。上訴人系爭車輛每年每次定期檢驗不斷的受到不法限制、禁止等干預措施，不得已於95年6月13日提起國家賠償之請求，被上訴人於95年7月18日北市監四字第09562498800號拒絕賠償處分，上訴人不服，經上訴人提起訴願程序及行政訴訟，合併給付請求損害賠償，業由最高行政法院98年7月30日認上訴不合法，被上訴人95年3月9日處分，非行政處分，上訴人並無公法上之請求權存在，裁定「上訴駁回」，同年8月11日送達確定在案，遂提起本案民事損害請求國家賠償訴訟事。
㈢按汽車所有人之汽車行車執照每3年須換領一次，自原發照
之日起算，期滿前後1個月內，須申請換領新照始得行駛。如有遺失或損壞時，應由汽車所有人申請換領，補發或換發後始得行駛，後汽車所有人行駛車輛應隨車攜帶，以備警察機關或公路監理機關查驗，為道路交通安全規則第12條、13條及14條明文規定行政法權利與義務。足見汽車所有人之行車執照取得（始得行駛）為駕駛車輛並隨車攜帶以備查驗之法定要件。因此，為避免汽車所有人無行車執照駕駛車輛及應隨車攜帶以備查驗，公路監理機關如被上訴人即有負依法換領，補發或換發行車執照之義務，若無故怠為或拒絕換發申請處分，造成汽車所有人無法行駛營業事實等同停止營業處分之損害，即屬違法而應負賠償責任。
㈣又按國家賠償法第2條第2項：公務員於執行職務行使公權力
時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。被上訴人為法律執行單位，行使公共事務，為執行職權行使公權力之行為，因故意或過失違反道路交通管理處罰條例第9條之1及道路交通安全規則，認應繳清違反公路法受行政罰緩處分，使得換發行車執照，禁止上訴人系爭車輛換領行車執照之處分，致上訴人自94年11月17日起至95年3月10日期間不能領得新行車執照計3個月又23日無法行駛系爭車輛駕駛營業，構成無法營業之事實，侵害上訴人自由或權利（營業自由）造成損害，被上訴人理應負上該國家賠償法第2條第2項賠償責任，自無疑義。
㈤查上該事實請求賠償數額，上訴人依臺北市計程車業經臺北
市稅捐稽徵處於90年3月30日北市稽工甲字第八九一二七三七一00號為據，就計程車營業稅之查定銷售額，於90年1月1日起每輛計程車2,000CC以下者每月查定銷售額新臺幣（下同）38,630元，每日為1,486元，本案上訴人即為計程車業，系爭車輛為1,600CC，為被上訴人違法禁止系爭車輛換發行車執照計3個月又23日，致上訴人無法持有行車執照行駛營業，侵害上訴人之（財產權）權利造成直接損害。從而，使上訴人不能營業實現依上該稅捐稽徵單位之每月基本上銷售額，自得以上開相當核定額每車、每月銷售額為請求計算損害之依據。據此計算得請求損害賠償金額為150,068元（38,630元×3個月+1,486元×23日）。
㈥被上訴人於94年11月17日禁止上訴人換發行車執照，是以道
路交通安全規則第8條為依據。惟該第8條規定是汽車牌照檢驗合格發給之，屬汽車牌照新領，並非同規則第14條「需申請換領新照始得行駛」之「換領新照」，與「汽車牌照新領」迥然不同，被上訴人誤以同條例第8條之規定禁止上訴人申請換發行車執照，顯然張冠李戴。況道路交通管理處罰條例第9條之1規定繳清本條例之罰鍰，不涉公路法罰鍰，規定甚為清楚，被上訴人不得逾越法律規定科以上訴人更嚴苛之義務。縱上訴人因違反公路法涉有罰鍰，然此具體事件被上訴人於公路監理資訊網路系統係基於管理秩序作為註記，不得以該註記不當連結其他法律而限制上訴人申請換發行車執照之權利。若被上訴人認為上訴人需遵守道路交通安全規則第12條、第13條及第14條「需申請換領新照始得行駛」之規定，似亦應服膺同規則第8條之規定，始得換發行車執照，但同規則第8條已逾越母法授權範圍而無效，被上訴人此種受吊扣、吊註銷牌照處分者，有理由禁止行駛，而須申請換領新照始得行駛者，卻認為未申請換領新照，但無理由禁止上訴人上路行駛，明顯是不法思維。又根據臺北市對人民法人或團體申請案件處理期限表之目錄記載，汽車換（補）發行車執照處理期限為1小時，上訴人處理期間竟長達3個月又23天才同意，故意延滯發給，且明知道路交通安全規則係依據道路交通管理處罰條例第92條第1項之授權而訂立之法規命令，原審竟未適用道路交通管理處罰條例第9條之1之規定，而適用道路交通安全規則第8條之規定，顯然忽視法律位階，並嚴重影響上訴人之權益等語。
二、被上訴人則以：㈠上訴人所有系爭車輛分別於89年4月15日及89年8月28日因違
反汽車運輸業管理規則第91條第1項第5款、第6款規定，經臺北市政府交通局依公路法第77條第1項規定分別開立89 年5月22日北市（交）監四字第004388號及92年3月5日北市交監（四）字第04661號違反汽車運輸業管理事件處分書，各處原告9千元罰鍰，惟上訴人並未繳納罰鍰。
㈡上訴人於94年11月17日向被上訴人委託之欣欣代檢公司辦理
系爭車輛之汽車定期檢驗及換發行車執照時，因未繳清前揭罰鍰，以致公路監理檢驗服務系統，無法繼續操作，欣欣代檢公司乃請上訴人至被上訴人汽車檢驗線辦理系爭車輛之定期檢驗及換發行車執照。系爭車輛當日至被上訴人汽車檢驗線完成定期檢驗後，上訴人乃以申請書聲請撤銷系爭車輛應於監理單位定期檢驗註記並於公路監理資訊加值網路系統註記塗銷以及准予換發行車執照。被上訴人則於94年12月2日以北市監一字第09463722100號函請臺北市政府交通局轉陳交通部釋示有關違反公路法第77條規定未結清罰鍰，是否得委託民間汽車代檢公司辦理汽車定期檢驗及換發行車執照相關疑義。嗣經交通部以95年1月20日交路字第0950000968號函釋以車輛所有人違反公路法第77條規定者，並無停止辦理車輛異動或檢驗登記之規定，有關公路監理電腦系統之違規註記設定情形，應依公路法之規定修正調整。被上訴人乃於95年3月9日北市監一字第09560244700號函復原告略以：「主旨：有關臺端申請撤銷所有營業小客車應於監理單位定期檢驗註記及准許換發行車執照乙案，復如說明，請查照。……說明……二、旨揭申請事涉公路法範疇，目前有關公路法77條不完備處，本處業請本府交通局轉陳交通部修正，在未修法前，對於違反公路法77條之車輛，同意辦理驗車及換發行車執照，但不含異動登記業務；至公路監理加值網路系統管控部分，亦由交通部同案函請中華電信股份有限公司數據分公司修正在案…」。直至95年3月10日被上訴人亦完成系爭車輛行車執照換發。嗣上訴人於95年6月13日以國家賠償請求書，向被上訴人請求國家賠償，被上訴人經審認後，以95年7月18日北市監四字第09562498800號函復上訴人拒絕賠償，上訴人因不服提起訴願及行政訴訟，嗣均分別經不受理及駁回。
㈢就上訴人主張其於94年11月17日禁止系爭車輛換領行車執照
至95年3月9日同意換領取得系爭車輛行車執照行駛營業，期間3個月又23天未領得新行車執照供行駛無法營業，請求被上訴人賠償部分，答辯如下：
⒈查換發汽車行車執照規定係道路交通安全規則第14條規定：
「汽車行車執照、拖車使用證每3年換發1次，機器腳踏車行車執照每2年換發1次，自原發照之日起算，期滿前後1個月內，須申請換領新照始得行駛」；另同規則第8條規定：「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，經清繳其所有違反公路法與道路交通管理處罰條例規定之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。但拖車號牌及拖車使用證得由使用人申請之」。故上訴人若服膺上開規則第14條：「須申請換領新照始得行駛」之規定，亦應服膺同規則第8條：「…清繳其所有違反公路法與道路交通管理處罰條例規定之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格…」之規定，繳清其積欠之罰鍰。縱否，退步言之，同規則第8條規定既仍屬現行有效法之規範，被上訴人機關基於依法行政原則為相關行政行為仍須詳加納入考量，且本案上訴人違反公路法處分部份，最高行政法院已分於91年8月15日以91年度裁字第796號及95年5月11日以95年度裁字第00937號裁定「上訴駁回」。
⒉另查，系爭車輛於89年4月15日及89年8月28日依公路法第77
條第1項規定分別裁處新臺幣9千元整罰鍰後，91年3月1日、91年12月17日、92年11月12日、93年12月03日、94年6月13日均在被告處所辦理定期檢驗，且91年12月17日亦在被告處所辦理換發行車執照，顯見被上訴人並無拒絕上訴人車輛檢驗及換發行車執照。而被上訴人基於法規間之扞格（道路交通安全規則第8條與公路法第77條），於未釐清法律適用前選擇對民眾較有利作為或相應行政管理方式尚屬被上訴人之行政裁量權限，惟上訴人於94年11月17日提出請求撤銷系爭車輛應於監理單位定期檢驗註記並於公路監理資訊加值網路系統註記塗銷以及准予換發行車執照，因涉及適用法規之疑義及公路監理系統電腦設定，已屬全國一致性問題，被上訴人乃於94年12月2日以北市監一字第09563722100號函報請臺北市政府交通局函轉交通部（法規制訂機關）釋示，自屬公務機關勇於認事之作為，後就交通部函釋回覆上訴人，亦為公文之正當程序。且換發行車執照為被上訴人所屬臨櫃窗口辦理業務，則上訴人是否有至被上訴人所屬櫃檯辦理換發行車執照遭否准？揆視被上訴人91年12月17日即有同意上訴人換發系爭車輛行車執照紀錄，復未生相關重大情事變更情形，似無相似行政行為前後處理不一之理，而換發行車執照之作為屬民眾自由意志，故以無法換照致無法營業之損害求償，實無理由。
⒊依前述道路交通安全規則第8條之規定，因訴願人所有系爭
車輛於94年11月17日申請換發行車執照乙節，因首揭事實欄中違反公路法之罰鍰尚未繳納結案，不符上開規定，原處分機關亦依訴願人之聲請函陳臺北市政府交通局轉請交通部釋，經交通部95年1月20日以交路字第0950000968號函釋，原處分機關於95年3月10日辦理系爭車輛行照換發，故原處分機關並無怠為處分或拒絕申請之情事。又依國家賠償法第2條第2項規定之損害賠償責任，係以公務員有「過失或故意」、「不法」為前提要件，惟本市監理處在本案處理上並無疏失，況系爭車輛未曾受有註銷牌照處分、亦未被禁止營業在案，並無其所稱無法營業之情形產生，是上訴人請求實屬無據。
⒋公路監理牌照異動是否為行政處分作為，應有實質拒絕受理
申請者申請辦理為前提。查上訴人於97年3月21日提出辦理車牌號碼00—505號車繳銷牌照之申請書，被上訴人旋於97年4月1日以北市監三字第09760766800號函請上訴人依道路交通安全規則第16條暨相關規定檢齊資料，至被上訴人處所辦理牌照繳銷事宜。上訴人隨即於97年4月3日辦妥繳銷牌照登記（即將系爭車輛車牌0面及行車執照繳還被上訴人，系爭車輛另於97年4月9日在交通部公路總局臺北區監理所檢驗後重新領用028—YL牌照），就此行為顯見95年3月9日北市監一字第09560244700號函說明二中所載「不含異動登記業務」係屬補充說明相關公路法修正調整部分，另就95年7 月18日北市監四字第09562498800號函所載：「因該車尚有違反公路法第77條第1項規定之違規事件，迄今尚未辦理結案，故該電腦註記僅作為提醒之用」等語，核其效果僅屬事實通知，並非行政處分，上訴人自不得就此爭執。
⒌上訴人所謂車輛因無法換發行車執照致無法上路行駛一節，
依據道路交通管理處罰條例及道路交通安全規則相關規定，車輛號牌與行車執照為車輛上路之行駛憑證，殆無疑義。但上開憑證在未受吊扣及吊、註銷牌照處分之前，公路監理機關並無理由禁止該車不得懸掛號牌上路行駛，故上訴人並無不可行駛營業之損害等語，資為抗辯。
三、原審為上訴人敗訴之判決，經上訴人提起上訴，於本院上訴聲明為：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人150,068元，及自95年6月14日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
㈢第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。被上訴人則於本院答辯聲明為：㈠駁回上訴。㈡第一、二審訴訟費用由上訴人負擔。
四、兩造不爭執之事項：㈠上訴人所有系爭車輛分別於89年4月15日及89年8月28日因違
反汽車運輸業管理規則第91 條第1項第5款、第6款規定，各經依法裁處原告9千元罰鍰，至上訴人於申請換發行車執照時尚未繳納。
㈡上訴人於94年11月17日向被上訴人委託民間欣欣代檢公司申
請辦理系爭車輛定期檢驗併同換領行車執照，為欣欣代檢公司禁止檢驗及換領行車執照，經向被上訴人提出異議，准於被上訴人檢驗場地完成年度定期檢驗，但被上訴人至95年3月10日始准許上訴人完成行車執照換領。
㈢上訴人於95年6月13日以國家賠償請求書向被上訴人請求國
家賠償，經被上訴人依國家賠償法第11條第1項之規定，以95年7月18日北市監四字第09562498800號拒絕賠償。上訴人不服，並於95年9月4日提出訴願，經臺北市政府於95年12月20日以府訴字第19585038700號訴願決定書駁回訴願。惟上訴人仍然不服，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，經該院於96年9月13日以96年度訴字第615號將部分請求移送本院，駁回其餘之訴。上訴人仍然不服，向最高行政法院提起抗告，經該院於97年8月21日以97年度裁字第4122號廢棄原裁定，發回臺北高等行政法院更為裁判。臺北高等行政法院則於98年4月9日以97年度訴更一字第94號駁回上訴人之訴。上訴人仍舊不服而提起上訴，經最高行政法院於98年7月30日以98年度裁字第1894號駁回上訴。
五、本院得心證之理由：㈠按國家依國家賠償法第2條第2項前段規定所負損害賠償責任
，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。而行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為。再者，國家損害賠償，除依國家賠償法之規定外，適用民法規定，國家賠償法第5條定有明文。又依民法第184條第1項前段規定，一般侵權行為要件，除主觀上須有責任能力、責任條件（故意、過失），客觀上須有加害行為及損害外，加害行為與損害間復須有因果關係，始符合一般侵權行為之要件，而有關因果關係之學說，在學說上有條件說、原因說及相當因果關係說等看法，司法實務向採相當因果關係說，所謂相當因果關係，係指「無此行為，雖必不生此種損害；有此行為，通常即足生此種損害，是為有因果關係。無此行為，必不生此種損害；有此行為，通常亦不生此種損害者，即無因果關係」。又當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條第1項前段亦定有明文，是主張法律關係存在之當事人，應就該法律關係發生所須具備之特別要件，負舉證之責任，至於他造主張有利於己之事實（變更或消滅之特別要件），則應由他造舉證證明。
㈡查本件上訴人主張因被上訴人違法禁止其換領行車執照，致
其自94年11月17日起至95年3月10日期間計3個月又23日，不能領得新行車執照無法行駛系爭車輛駕駛營業，侵害其財產權之權利造成直接損害，而請求被上訴人負國家賠償責任，為被上訴人所否認，並以前詞置辯。經查，被上訴人主張上訴人所有系爭車輛分別於89年4月15日及89年8月28日因違反汽車運輸業管理規則第91條第1項第5款、第6款規定，各經依法裁處原告9千元罰鍰，但上訴人並未繳納乙節，為上訴人所不否認。然按道路交通安全規則第8條規定：「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，經清繳其所有違反公路法與道路交通管理處罰條例規定之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之」。另按道路交通管理處罰條例第9條之1規定：「汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理汽車檢驗、各項登記或換發牌照、執照前，繳清其所有違反本條例第二章、第三章尚未結案之罰鍰」。則上訴人所有系爭車輛於94年11月17日申請換發行車執照，因違反公路法之罰鍰尚未繳納結案，致發生使用中車輛因違反公路法未結清罰鍰，是否屬於不符上開規定而不得辦理換發行照之情形，及上開兩種法規法律關係為何之疑問，被上訴人因此不敢任意核准換發行車執照，並依上訴人之申請函陳臺北市政府交通局轉請交通部釋示，嗣經交通部於95年1月20日以交路字第0950000968號函釋後，被上訴人旋於95年3月9日發函准許上訴人辦理系爭車輛行照換發，此有被上訴人94年12月2日北市監一字第09463722100號及95年3月9日北市監一字第09560244700號等函各1件在卷可稽，亦為上訴人所不爭執。是本件主要係上訴人於94年11月17日提出換發行照申請時，因其尚有公路法罰鍰未繳，致生前開法規適用之疑義而函陳臺北市政府交通局轉請交通部釋示，嗣被上訴人於交通部函釋後之95年3月9日隨即發函准許上訴人辦理系爭車輛行照換發，並於同年月10日完成該行車執照之換發，並無故意遲滯或拒絕上訴人申請換發行車執照之行政處分，亦無何違法禁止上訴人換領行車執照之情形，自難認被上訴人所屬公務員有何故意或過失不法侵害上訴人權利之行為。又交通部於95年1月20日函覆後，95年1月28日即逢農曆過年期間，被上訴人恐因接近過年期間業務繁忙，至農曆新年假期之後方處理交通部函覆，亦為情理之常，並無嚴重遲滯或怠於執行業務之情形。且被上訴人抗辯上訴人未能領得行車執照，是否完全無法行駛營業一節，確有不明，上訴人亦無法主張其未能換發行車執照確實受有損害。此外，上訴人復未舉出其他證據證明被上訴人確有前開依國家賠償法第2條第2項所定應負損害賠償責任之行為，從而，上訴人以上開規定請求被上訴人賠償如其聲明所示之金額及法定遲延利息，為無理由，應予駁回。
六、綜上所述，被上訴人係因上訴人就換發行車執照之法令適用有疑義，經向交通部函詢後，方准許上訴人換發行車執照，並無故意延滯或怠於執行職務，核與國家賠償法第2條第2項之要件不符，被上訴人及所屬公務員尚無需負擔國家賠償責任。從而，上訴人請求被上訴人賠償150,068元，及自95年6月14日起至清償日止，按年息5%計算之利息，洵屬無據，為無理由，應予駁回。是原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及未經本院援用之證據，核與判決之結果不生影響，爰不予逐一論駁，併此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第
3 項、第449條第1項、第78條，判決如主文。中 華 民 國 99 年 6 月 25 日
民事第二庭 審判長法 官 張松鈞
法 官 陳秀貞法 官 郭顏毓以上正本係照原本作成本件不得上訴中 華 民 國 99 年 6 月 25 日
書記官 林政彬