臺灣臺北地方法院民事判決 99年度重國字第24號原 告 昱泉石油股份有限公司（籌備處）法定代理人 乙○○訴訟代理人 蔡進良律師
江榮祥律師被 告 臺北市政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 黃旭田律師複代理人 俞亦軒律師上列當事人間國家賠償事件，本院於九十九年七月二十二日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：訴外人朝隆營造有限公司（下稱朝隆公司）為設置經營加油站，與坐落臺北市○○區○○段3小段278、280及291號土地（下稱系爭土地，屬都市計畫保護區）所有權人即訴外人秦湘淇間訂定租賃契約，約定待朝隆公司取得加油站用地同意（許可）時始支付租金。朝隆公司於民國89年5月5日檢具系爭土地所有權人出具土地使用同意書等資料，就系爭土地向被告臺北市政府（工務局）申請核發「設站用地同意（許可）」。事經三年有餘，期間90年7月26日且經被告所屬包含都市發展局在內相關機關參與公聽會，經查並無都市計畫上之問題，而後被告於92年6月13日以府工建字第09214836900號函表示同意。朝隆公司自92年6月13日取得用地許可起，即依約開始支付租金及押金。其後，朝隆公司因無相關加油站之營業項目，無法順利獲得募建核准，乃將前開「設站用地同意（許可）」所生之權利移轉予其股東另行組織設立之原告，並以朝隆公司作為原告之法人股東。
原告並於92年10月8日向被告提出申請「籌建核准」，並依被告92年10月23日府建工字第09220900410號函指示，補正經地方法院認證之權利讓渡書。詎被告在本件申請案核辦期間，卻以92年12月11日府都一字第09226125000號公告「為修訂臺北市○○路○段附近地區都市計畫辦理禁建案」，在臺北市○○區○○路五段附近地區內之一切建築物之新建、增建、改建及變更地形或大規模採取土石等，自公告實施日起二年均予禁止；進而以93年4月15日府建二字第09220900700號函將上開加油站設置申請案駁回，理由係伊認以將來無法實現之內容為標的發給原告加油站之籌設許可並無實益存在（下稱原處分）。原告不服原處分，遞經訴願決定、台北高等行政法院94年度訴字第818號判決駁回，為此依法提起上訴，經最高行政法院96年度判字第2098號判決認定原判決違背法令而予以廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。嗣台北高等行政法院於97年8月21日以97年度訴更一字第10號判決撤銷訴願決定及被告原處分，並命被告應按該判決之法律見解另為適法處分。其後，被告雖聲明上訴，旋於97年10月13日撤回上訴，因而全案已告確定。詎前開台北高等行政法院97年度訴更一字第10號判決確定已年餘，被告遲遲未依前揭判決意旨另為適法處分，直到原告於98年10月20日委請律師發函詢問，被告所屬產業發展局始以98年11月10日北市產業公字第09835372910號函召開研商會議（會議資料記載討論事項：「討論昱泉公司如欲持續申請，且拿到籌建許可後遇到都市○○○○區段徵收等問題該公司之後續規劃與影響」），並以98年11月26日北市產業公字第09835372920號函送會議紀錄予原告；嗣被告所屬產業發展局復依據上開會議結論以98年12月14日北市產業公字第09835372830號函通知原告「如有因時空更迭而需更新之資料，請於文到2週內補正，如無需更新之資料亦請來函明確告知，俾利續審」。其後，被告所屬產業發展局更以99年1月11日北市產業公字第09835372900號函覆原告，稱附近存有永和礦場廢棄礦坑並有坑道及火藥分佈其中，須對該區之開發案仔細規劃等事由，表明「目前似仍不宜籌設加油站」。原告考量過往被告拖延不予核准之經驗，客觀上已難以期待被告暨所屬產業發展局核准系爭籌建申請；況且因被告前開93年間違法否准申請後已事隔多年，再設置加油站已失商業先機，是決定不再繼續籌設加油站。然而，因被告93年4月15日之府建二字第00000000000駁回處分與年餘未遵守97訴更一字第10號確定判決意旨之不作為違法，核已造成原告財產上損害。按國家賠償法第8條第1項前段規定：「賠償請求權，自原告知有損害時起，因二年間不行使而消滅。」第5條規定：「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。」及民法第128條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」又前開所謂「知有損害」，包括損害之原因及結果。前開租金支出乃申請加油站籌建許可所必要，惟因被告前開93年4月15日否准處分違法，於97年10月間始判決確定，且至今遲未依法為籌建許可處分，已如前述，是前開租金損害之請求，無論從97年10月間判決確定起算或越二月之作為法定期間屆滿起算，抑或從如今不再續行申請案時起算，均未逾兩年時效，故依國家賠償法第10條第1項之規定，於99年2月3日向被告請求損害賠償。嗣經被告於99年4月9日拒絕賠償，旋於99年5月11日駁回原告系爭籌建申請。原告乃依國家賠償法第2條第2項規定請求被告賠償，並聲明：被告應給付原告新台幣（下同）1250萬元，暨自請求書送達翌日起至給付日止按年息5%計算之利息。
二、被告則抗辯以：㈠原告之請求與國家賠償法第2條規定之要件不合，被告並無國家賠償之責任：
⒈原告並未因被告所屬公務員違法行使公權力而受有任何損
害，其向被告請求國家賠償顯無理由：按國家賠償法第2條第2項前段就國家機關應負國家賠償之要件需為⑴公務員於執行職務行使公權力；⑵故意或過失；⑶不法；⑷侵害人民自由或權利；⑸人民受有損害，否則即無賠償責任。原告主張租金損害，所提出之設置加油站之土地租賃契約以及匯款紀錄明細，該契約之承租人為朝隆公司，且實際匯款之人亦為朝隆公司，顯見原告並未支出任何租金，何以受有租金損害。又原告於起訴狀第10頁自陳「原告昱泉公司」係由朝隆公司出資，然原告僅係繼受被告對朝隆公司之設站用地許可而已，原告與朝隆公司既為不同之實體，則朝隆公司支付租金與原告又有何關聯性。故原告主張其受有租金損害，並據此起訴請求國家賠償即屬無理。縱使原告所受有損害，然其所受損害與被告所為之駁回籌建許可處分間並無相當因果關係。依處分時加油站設置管理規則第16條規定：「申請設置加油站者，除本規則另有規定外，應檢具下列文件向直轄市、縣（市）主管機關申請籌建之核准：…二、設站基地之土地所有權狀影本或土地使用權同意書、土地登記謄本及地籍圖謄本。」故請求人取得籌建許可應以對系爭土地有使用權為前提要件，租賃系爭加油站用地之費用則為必要之成本支出，據此，縱使被告為准予籌建許可之處分，原告仍然會有其主張92年6月13日至94年6月13日之租金支出，且嗣後更須持續租用該加油站用地，以完成後續建築許可及營運許可之申請。其次，就原告所提出之土地租賃契約觀之，其租期係自92年6月13日起算，租金並自該月開始支付，而原告係於92年9月29日申請籌建加油站之許可，並於93年4月15日經被告否准籌建許可，顯見該設置加油站之用地租金，於原告尚未申請籌建許可前即已有此項支出，並非因原告向被告申請籌建許可遭駁回後始增加之支出。是以，不論被告對於原告籌建許可之申請准駁與否，原告皆須支出租賃系爭加油站用地之費用，與因果關係「無此行為，必不生此害；有此行為，通常即足生此種損害」之內涵有違，故原告以其租金之支出主張損害賠償，顯係對因果關係之概念有所誤解。再者，原告後續相關申請須花費之時程與是否能得到許可，皆屬無法確定之事實，蓋關於加油站之申設除須得「籌建許可」之外，尚有後續之「建築許可」及「營運許可」之多階段行政程序，縱使原告取得被告之籌建許可，其是否能在後階段行政程序中取得許可處分，仍屬未定之數。故原告以此等無法確定之事實認與受有損害間具有因果關係，於法不合，因此，被告駁回籌建許可之行政處分，與原告所稱租金之損失，不具備因果關係。此外，縱原告取得營運許可，惟其何時得以正式開始營運、營運後能有多少獲益，亦屬無法確定之事實，原告逕自以取得「用地許可」後作為租金費用損害額之起算點，核不足採。
⒉被告所屬公務員並無怠於執行職務致原告受有損害：
被告成立國家賠償責任，應以被告所屬公務員有因故意或過失不法侵害人民自由或權利，或有應執行之職務而怠於執行致人民自由或權利遭受損害為要件。又所謂行政不作為之違法性，係以有「作為義務」為前提，亦即公務員是否怠於執行職務而屬不法，應就公務員不作為是否違反「保護規範」及「裁量收縮」原則加以判斷（司法院大法官第469號解釋理由書、台灣高等法院花蓮分院96年度上國字第4號判決意旨參照）。是以，倘行政機關所負之作為義務尚未達於「已無不作為之裁量餘地」時，自難課以國家賠償法第2條第2項後段之責任。原告申請籌設加油站之土地，恰位於臺北市○○路○段都市計畫保護區內，雖已禁建期滿，但內政部都市計畫委員會業已於95年11月14日審議修正通過「變更台北市○○區○○路五段附近地區主要計畫案」，並指示被告先行辦理區段徵收，惟被告地政處辦理區段徵收作業中，發現東側基地範圍內有永和礦場廢棄礦坑，並有坑道及火藥分佈其中，地質狀況十分不穩定等新事實及新證據，故被告對於該區之任何開發案皆需特別仔細規劃，以維公眾住居及人身安全。是以，原告申請加油站之籌建許可除涉及「都市計畫變更、區段徵收」等問題之外，現在更面臨加油站用地之地質安全調查程序，尤其加油站係屬鄰避性設施，對其設置之申請更需審慎評估。因此，被告產業發展局於98年11月10日以北市產業公字第09835372910號函通知原告共同研商籌設加油站乙案，然原告未派代表出席商議，被告產業發展局遂於98年11月26日以北市產業公字第09835372920號函檢附研商籌設加油站之會議紀錄，告知原告本案處理進度，且因被告產業發展局目前僅有原告93年申請籌建許可之資料，乃於98年12月14日以北市產業局公字第09835372830號函通知原告補正因時空更迭而需更新之「加油站設置管理規則」第16條所規定之文件。其後被告產業發展局另於99年1 月11日以北市產業局公字第09835372900號函說明該地區目前不宜籌設加油站，並請原告就設置加油站之安全性審慎衡酌，若原告欲持續申請，請來函明確告知設置加油站對週遭地質之影響。惟原告對於被告補正通知皆未回覆說明，且關於本案加油站設置用地（即臺北市○○區○○段三小段278、280及291地號土地）之土地所有權人於96年以後多有變更，與原告已提出之土地使用權同意書所載同意書人不同，未符合加油站設置管理條例第16條規定，乃於99年5月11日以北市產業局公字第09930085800號函駁回原告之聲請。可知就原告申請加油站之籌建許可案，被告雖遲至日前始對原告作成否准為籌建許可之處分，然因原告設置加油站用地之地區現在存有廢棄礦坑、未妥善處置之火藥等新事實及新證據，被告本於行政裁量權，為內部地質安全調查，以及後續開發可行性、安全性之評估，故被告至日前始否准原告之籌建許可申請，實具有正當理由，並無「公務員怠於執行職務」情事，且本案無論從「保護規範」及「裁量收縮」之原則加以檢視，均未達於「已無不作為之裁量餘地」之程度，故被告顯無作為義務之違反可言，尚難因被告之作為費時較久，即主張被告係怠於執行職務，而請求國家賠償。
㈡縱本件該當國家賠償法第2條第2項之規定，原告亦與有過失
，應酌減本案損害賠償數額。訴外人朝隆公司於89年5月5日提出加油站用地許可後，被告曾於90年7月26日針對用地周邊居民舉行社區參與公聽會，會中臺北市議員李慶元即提出「應先進行都市計畫變更」之主張。嗣被告於92年9月10日邀集朝隆公司人員以行政指導之方式建議暫緩籌設申請案，並主動告知朝隆公司有關投資籌設加油站風險增加之資訊，以避免損害發生之可能，故原告自朝隆公司取得系爭土地之用地許可，自應熟知都市計畫變更作業正持續規劃進行中，以及辦理區段徵收後將無法配得原本土地之情事，惟原告受讓用地許可後，仍於92年9月29日提出籌建許可申請案，甚至當時被告所屬之建設局（現為產業發展局）再次以93年2月20日北市建二字00000000000號函，請原告評估投資風險後再決定是否繼續申請籌建，惟原告仍執意提出申請，因此，原告對於系爭加油站用地將有都市計畫，未來若依法完成都市計畫並辦理區段徵收後，將以公平抽籤方式辦理配地，屆時原告將無法取得原土地，嗣後原告根本不可能以現有之申請案繼續籌建等情早已知悉，惟卻仍然為籌建之申請，任由其所主張租金損害之金額不斷擴大，故縱認被告以93年4月15日府建二字第09209007700號函否准請求人申請籌建加油站之許可，並非適法，然原告對於其損害亦與有過失，依據民法第217條第1項之規定，被告主張應減輕或免除被告之損害賠償金額。
㈢原告國家賠償請求權已罹於消滅時效：原告係於92年9月29
日申請籌建加油站之許可，並於93年4月15日經被告以府建二字第09220900700號函否准籌建許可，故原告於收受系爭駁回處分時即知其權利將因否准籌建許可而受有損害，而原告主張其所受之92年6月13日至94年6月13日之租金損害皆在95年以前發生，早已逾國家賠償法第8條規定2年之短期消滅時效，故原告之國家賠償請求權時效既已完成，被告自得以時效抗辯為由拒絕賠償。縱使原告主觀不知受有損害，尚未逾短期消滅時效，然原告所主張租金損害係發生在92年6月13日至94年6月13日之間，依國家賠償法第8條後段5年之長期消滅時效規定，原告既於99年2月4日始為國家賠償請求，依請求當日往前倒推5年，原告僅能主張94年2月4日至94年6月13日之租金損害，至於94年2月4日以前之賠償請求已罹於長期消滅時效，被告亦得主張時效抗辯拒絕賠償。
㈣聲明：原告之訴駁回；如受不利之判決，被告願供擔保請准免為假執行之宣告。
三、兩造不爭執之事項：㈠訴外人朝隆公司為設置經營加油站，與訴外人秦湘淇就系爭
土地訂定租賃契約，約定待朝隆公司取得加油站用地同意（許可）時始支付租金。朝隆公司自92年6月13日取得用地許可起，即依約開始支付租金及押金。
㈡朝隆公司於89年5月5日向被告臺北市政府（工務局）申請核
發「設站用地同意（許可）」。被告於92年6月13日，以府工建字第09214836900號函表示同意。
㈢朝隆公司將「設站用地同意（許可）」所生之權利移轉予其
股東另行組織設立之原告，並以朝隆公司作為原告之法人股東，原告於92年10月8日向被告提出申請「籌建核准」，並依被告92年10月23日府建工字第09220900410號函指示，補正經地方法院認證之權利讓渡書。
㈣被告本件申請案核辦期間，以92年12月11日府都一字第0922
6125000號公告「為修訂臺北市○○路○段附近地區都市計畫辦理禁建案」，在臺北市○○區○○路五段附近地區內之一切建築物之新建、增建、改建及變更地形或大規模採取土石等，自公告實施日起二年均予禁止；並於93年4月15日以府建二字第09220900700號函，認本件申請將來無法實現之內容為標的發給原告加油站之籌設許可並無實益存在，將上開加油站設置申請案駁回。
㈤原告不服原處分，經訴願決定、台北高等行政法院94年度訴
字第818號判決駁回，提起上訴，經最高行政法院96年度判字第2098號判決認定原判決違背法令而予以廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。嗣台北高等行政法院於97年8月21日以97年度訴更一字第10號判決撤銷訴願決定及被告原處分，並命被告應按該判決之法律見解另為適法處分。被告聲明上訴，旋於97年10月13日撤回上訴，全案已告確定。
㈥前開判決確定後，被告未依前揭判決意旨另為適法處分。原
告於98年10月20日委請律師發函詢問，被告所屬產業發展局以98年11月10日北市產業公字第09835372910號函召開研商會議，並以98年11月26日北市產業公字第09835372920號函送會議紀錄予原告；被告所屬產業發展局復依據上開會議結論以98年12月14日北市產業公字第09835372830號函通知原告「如有因時空更迭而需更新之資料，請於文到2週內補正，如無需更新之資料亦請來函明確告知，俾利續審」。更以99年1月11日北市產業公字第09835372900號函覆原告，稱附近存有永和礦場廢棄礦坑並有坑道及火藥分佈其中，須對該區之開發案仔細規劃等事由，表明「目前似仍不宜籌設加油站」。
㈦被告於99年5月11日以北市產業局公字第09930085800號函，
認系爭土地之土地所有權人於96年以後多有變更，與原告已提出之土地使用權同意書所載同意書人不同，未符合加油站設置管理條例第16條規定，而駁回原告之聲請。
四、得心證之理由：㈠按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法
侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」，國家賠償法第2條第2項定有明文。是依國家賠償法第2條第2項前段請求國家賠償之要件為：⒈公務員於執行職務行使公權力；⒉故意或過失；⒊不法；⒋侵害人民自由或權利；⒌人民因而受有損害，否則即無賠償責任。又所謂行政不作為之違法性，係以有「作為義務」為前提，亦即公務員是否怠於執行職務而屬不法，應就公務員不作為是否違反「保護規範」及「裁量收縮」原則加以判斷（司法院大法官第469號解釋理由書、台灣高等法院花蓮分院96年度上國字第4號判決意旨參照）。從而，倘行政機關所負之作為義務尚未達於「已無不作為之裁量餘地」時，自難課以國家賠償法第2條第2項後段之責任。
㈡原告主張被告所屬公務員所為致被告應負國家賠償責任之行
為有二：一為於93年4月15日以府建二字第09220900700號函作出將上開加油站設置申請案駁回之違法處分，二為台北高等行政法院97年度訴更一字第10號判決於97年10月13日確定後，被告遲未依前揭判決意旨另為適法處分。是茲就原告就被告所屬公務員上開二行為是否得請求被告負損害賠償責任分述如下：
⒈原告主張被告所屬公務員於93年4月15日以府建二字第092
20900700號函作出將上開加油站設置申請案駁回之違法處分部分：
按「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同」、「本法第8條第1項所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實」，國家賠償法第8條第1項、國家賠償法施行細則第3條之1分別定有明文。查被告係於93年4月15日以府建二字第09220900700號函駁回原告設置上開加油站之申請，已如前述，故原告應於收受該駁回處分時即知此部分國家賠償責任之原因事實；又原告請求賠償者為其自
92 年6月13日至94年6月13日所支付之土地使用租金，是原告知有損害事實之最後時點為94年6月13日；從而，原告就此部分之國家賠償請求權至遲於96年6月14日即已罹於消滅時效，原告遲至99年2月4日始為國家賠償之請求，顯已罹於國家賠償法第8條所規定之2年短期消滅時效。原告雖稱時效應自台北高等行政法院97年度訴更一字第10號判決於97年10月13日確定時起算云云，然原告既於收受被告府建二字第09220900700號函駁回處分後即提起訴願，足見原告當時即知該處分有其所主張之違法情事，僅該主張是否為法院所支持，須俟法院判決確定方可知而已，自不得謂在法院未判決確定前，原告不知國家賠償責任之原因事實，是原告上開主張，尚非可採。綜上，原告就主張被告違法處分部分之國家賠償請求權既已罹於消滅時效，被告復已提出時效抗辯，則原告以此主張被告應賠償其如聲明所示之金額及利息，即屬無據。
⒉原告主張被告遲未依台北高等行政法院97年度訴更一字第10號確定判決意旨另為適法處分部分：
⑴國家賠償責任之成立，必以人民所受之損害與國家賠償
責任原因事實間具相當因果關係為要件之一（最高法院48年台上字第481號判例參照）。而所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，有此環境、有此行為之同一條件，均可發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之困果關係。反之，若在一般情形上，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果並不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係（最高法院98年度台上字第673號判決意旨參照）。查原告請求賠償者為其自92年6月13日至94年6月13日所支付之土地使用租金，而該租金乃原告為取得加油站設置基地之土地使用權同意書以申請籌建核准依法所需者，此為兩造所不爭執，又如前述，台北高等行政法院97年度訴更一字第10號判決係於97年10月13日確定，則縱被告有如原告所指於上開判決確定後遲未依判決意旨為適法處分之行為，與已發生之92年6月13日至94年6月13日之租金實無相當因果關係存在，蓋無論原告於上開判決確定後或快或慢另為處分，均不影響該租金必須支出之事實。
⑵實則，原告雖謂因被告遲未依確定判決另為處分致其受
有損害，然此與原告主張之損害並無相當因果關係，已如前述，細繹原告主張，其意乃認因被告未許可其加油站籌建致其受有白白支出土地租金之損害。惟依加油站設置管理規則第16條、第17條之規定，申請設置經營加油站者，應檢具法定文件向主管機關申請籌建之核准；加油站經核准籌建後，應於核准次日起三年內完成各項營運設備，並檢具法定文件送主管機關審查；主管機關對於完成建站送審之案件，應會同各該供油廠商依加油站加儲油設施查驗表檢查加油站，審查合格後，報請中央主管機關核發加油站經營許可執照；簡言之，加油站申設應經過「籌建許可」、「建築許可」、「營運許可」等階段，主管機關對各階段申請是否許可，非無裁量餘地，縱原告取得被告之籌建許可，其是否能在後階段行政程序中取得許可處分，仍屬未定之數；台北高等行政法院97年度訴更一字第10號確定判決雖認被告駁回原告籌建許可申請之處分，顯非以為處分時之事實及法律狀態為判斷基準，而係以未來不確定之事實為衡量，難謂無構成裁量濫用之違法，此有該判決在卷可稽，然自該判決意旨觀之，亦可知行政法院亦肯認被告就是否核准籌建許可申請有裁量空間，而僅將原處分撤銷請被告另依判決法律見解為適法處分，非命被告必須核准原告之籌建許可申請，況縱取得籌建許可，最終被告是否得取得後階段之許可而設置加油站，亦不確定。綜上，被告既無義務必須核准原告之加油站籌建許可申請，且原告未必終能取得各階段之許可而順利設置加油站，是自不得因被告未予核准，即認原告得請求被告賠償其為取得土地使用權同意書而支出之土地租金，從而，原告執此請求被告給付如其聲明所示之金額及利息，亦非可取。
㈢綜上，原告依國家賠償法第2條第2項，請求被告給付1250萬
元，及自請求書送達翌日起至給付日止按年息5%計算之利息，為無理由，應予駁回。至兩造其餘之攻擊防禦方法及證據資料，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無一一詳予論述之必要，附此敘明。
五、訴訟費用之負擔：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 99 年 8 月 27 日
民事第二庭 法 官 歐陽漢菁以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 99 年 8 月 27 日
書記官 吳貞瑩