臺灣臺北地方法院民事判決 100年度國簡上字第2號上 訴 人即 原 告 陳育青訴訟代理人 薛欽峰律師
張玲綺律師被 上訴人即 被 告 臺北市政府警察局法定代理人 黃昇勇訴訟代理人 王元勳律師
李怡欣律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國100 年5月12日本院臺北簡易庭100 年度北國簡字第5 號第一審判決提起上訴，本院於民國101 年8 月7 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項及第11條第1 項前段分別定有明文。本件上訴人於民國99年10月12日以書面主張：其於97年11月4 日在臺北市圓山飯店遭被上訴人所屬中山分局員警違法帶往圓山派出所，該不當執法造成身心受損，致受有損害，而向被上訴人請求國家賠償，為被上訴人於99年11月12日以北市警法字第0990351530
0 號函文拒絕上訴人之請求（見原審卷第9 至10頁），揆諸前揭所述，上訴人自得提起本件訴訟請求被上訴人賠償損害，合先敘明。
貳、實體方面：
一、上訴人起訴主張：㈠其於97年11月4 日上午9 時許進入臺北市圓山飯店訪友，因
大陸地區海峽兩岸關係協會（下稱海協會）會長陳雲林初訪臺灣，並於該飯店下榻，當時現場雖有大批隸屬於被上訴人所屬警員進駐飯店大廳，但既未依法公告管制區域，更未限制上訴人進入飯店，且圓山飯店內有大批遊客觀看並拍照。上訴人當日進入圓山飯店後因訪友未遇，適逢此等重大事件，身為記錄片工作者隨身有攜帶DV攝影機之習慣，故亦在此等公開地點予以拍攝記錄。早在陳雲林等人於該日上午10時57分經過圓山飯店大廳「前」，上訴人即在該大廳內逗留許久並持攝影機拍攝，期間周遭有很多員警，但無人盤問、亦無人告知不得拍攝或阻止上訴人拍攝，並任由上訴人待在現場直擊陳雲林等一行人從上訴人面前經過。詎陳雲林等一行人已於上午10時57分許搭車離開圓山飯店「後」，被上訴人所屬如附表所示之員警，竟在飯店外主建物跟牌樓之間，阻擋上訴人去路、將上訴人團團圍住、阻止上訴人拍攝影片，並要求上訴人出示身分證件。於上訴人拒絕出示身分證件後，上揭員警竟以人牆方式推擠上訴人至警車，並於數名員警有的推、有的壓、有的從車內拉，共同強將上訴人塞進去警車內，並將上訴人帶往圓山派出所，於警車內員警徐源鳳及沈舒琳仍緊抓上訴人手臂不放。到達圓山派出所後，員警黃榮賢及黃金福及另二名員警更以「抬豬公」方式將上訴人抬進派出所內。上開上訴人被帶往派出所遭推擠、拉扯、強抓及抬進派出所之過程中，造成上訴人受有左手叉內側1 公分，右前臂背側6 公分，右手肘背側2 公分擦傷及左手肘背側
6 公分皮下點狀出血等身體傷害。員警黃金福、黃上志、陳勇成、林恆廷、徐源鳳、詹順吉並在圓山派出所內限制上訴人行動自由，嗣後於議員簡余晏到派出所後，員警未查證上訴人身分，即讓上訴人離開。上訴人因被上訴人所屬公務人員不當執法行為致身心受有侵害。上開過程，業經鈞院97年度自字第151 號刑事案件審理程序勘驗錄影紀錄認定在案。
㈡本件原審判決駁回上訴人之訴，理由無非認為：被上訴人所
屬員警對上訴人所為行為，係為保護陳雲林來台訪問期間的安全以及保障社會秩序、避免社會對立及衝突，而依據警察職權行使法所為依法行政之必要行為，以當時發生之事實狀況而言，客觀上又無逾越必要之程度，顯然不具違法性，便不能認定被上訴人所屬警員執行職務有何故意或過失不法侵害上訴人權利之情事。惟查：
⒈上訴人並無任何犯罪行為亦未違反任何法律，卻遭被上訴人
所屬「數名」員警限制自由（包圍、推擠、塞進警車、被以抬豬公之方式抬進警局），造成身體傷害及心理創傷，倘依原審判決所認上開被上訴人所屬員警對上訴人所為行為係依法行政之必要行為、且認被上訴人對上訴人無任何責任，則原判決無異認定上訴人就上開「人身侵犯」有「容忍義務」，此顯與法治國原則有違。
⒉被上訴人所屬員警對上訴人所為之行為，具有不法性：上訴
人前就本案事實提起刑事自訴，法院雖以該等員警「主觀上」未認知執法之客觀基礎不存在（亦即員警不知其執法並不符合警察職權行使法第6 條、第7 條之勤務規定），認為相關員警「主觀上」係依警察職權行使法執行職務，欠缺故意及違法認識，因而基於相關員警欠缺犯罪之「主觀構成要件」而為無罪判決，但該第一、二審之判決亦至少迭次明確指出該等公務員之行為不當、有行政責任，爰節錄如下：
①「警察欲針對行經公共場所之人攔停並詢問其年籍、命出示
證件查證身分…其要件須符合：⑴該人行經業據指定之公共場所。⑵該指定之目的，係為防止犯罪，或處理重大公共安全或社會秩序事件。⑶其指定不得違反比例原則。⑷須由警察機關主管長官，依據警察職權行使法第6 條第2 項規定指定之等要件。…又若符合上開要件，其指定之範圍、時間之長短，亦應受比例原則之限制，不得漫為劃界，而使欲保護之法益，與所造成之權利侵害間發生失衡。」（鈞院97年自字第151 號刑事一審判決第7 頁第11行以下參照）；「雖警察職權行使法第6 條賦予警察查證進入經指定管制區者之身分的權利……參酌已有犯罪嫌疑之人，在接受偵查、審判其有無犯罪時，尚可保持沈默，無庸違背自己意思陳述。舉輕以明重，無任何犯罪嫌疑，僅僅因為行經管制區而遭盤查之人民，更得拒絕陳述年籍或出示證件（刑事一審判決第8 頁第6 至第17行參照）；「警察查證民眾身分，無非達到預防犯罪、保衛社會安全之方法之一。但查出民眾真實年籍本身，並非警察職權行使法第6 條、第7 條之立法目的。故警察依法攔停詢問或令出示身分證明文件時，人民除被動接受攔停之自由限制外，應無主動告知年籍或出示證件之義務。……不得僅以行經管制區而受盤查之民眾拒不告知年籍、出示證件，遽然逕行依據警察職權行使法第7 條第2 項規定，將之帶往勤務所限制其行動自由至3 小時（刑事一審判決第8頁第17行以下參照）。
②「雖被告謝文傑未依據警察職權行使法第6 條規定指定管制
區，而在所屬擬具之簽呈上批示核准引用道路交通管理處罰條例第5 條指定管制區，思慮欠週」（刑事一審判決第26頁第9 點參照）、「第一線值勤之被告詹順吉、徐兆璞、陳國隆、徐源鳳、沈舒琳、黃榮賢、黃金福、蔡玉山等，無從知悉該指定管制區之緣由，信任指定符合警察職權行使法規定，服從長官命令執行協和演習勤務，主觀上並未認知其執法之客觀基礎不存在。故被告陳國隆決定攔停自訴人並查證其身分，被告詹順吉繼之下令被告蔡玉山、徐兆璞協助執行，亦無故意、過失妨害自訴人自由、強制之情事（刑事一審判決第26、27頁第九點參照）；「雖被告詹順吉一度請自訴人自行下山，又無正當理由變更決定，命所屬攔停、查證自訴人身分而可歸責，但僅為行政責任之層次。被告徐兆璞、蔡玉山、沈舒琳、徐源鳳基於服從長官命令之義務，對此一非明顯違法之命令，信任長官指揮，服從命令予以執行攔停盤查，並無妨害自訴人自由、強制之故意存在」、「被告徐兆璞僅因自訴人拒不陳述年籍或提供證件供查證，即決定將其帶往勤務處所查證身分逾越比例原則。但因當時自訴人與警方發生激烈口角，衝突升高，情事混亂，僅能憑經驗與直覺即刻反應，無從縝密反覆思量，顯然欠缺違法性認識，阻卻犯罪之故意，而構成過失，為妨害自由罪與強制罪所不罰。」、「被告蔡玉山、徐源鳳、沈舒琳亦因前述現場混亂、多名記者上前採訪等干擾，無暇細想之因素，直覺信任被告徐兆璞之裁量係合法，而將自訴人送上警車並帶回圓山派出所，又因過程中自訴人抗拒，故施以相當且無逾越必要程度之強制力壓制自訴人，因非故意、過失妨害自訴人自由或傷害自訴人身體，是過程中雖限制自訴人自由且造成自訴人身體之傷害，仍不構成妨害自由、強制、傷害等罪。」、「被告陳勇成、林恆庭、黃上志本無從知悉自訴人遭帶回圓山派出所查證身分之過程是否違法或不當，其等信任警員值勤之合法性，在圓山派出所內，禁止自訴人離開，又為維持公務場所秩序，使公務順暢進行，在最小限度範圍限制自訴人行動自由，亦無任何可責。」（刑事一審判決第26、27頁參照）③「第一線值勤之被告詹順吉、徐兆璞、蔡玉山、徐源鳳、沈
舒琳、陳國隆、黃榮賢、黃金福等，無從知悉該指定管制區之緣由，信任指定符合警察職權行使法規定，服從長官命令執行協和演習勤務，主觀上並未認知其執法之客觀基礎不存在。故被告陳國隆決定攔停自訴人並查證其身分，被告詹順吉繼之下令被告蔡玉山、徐兆璞協助執行，被告蔡玉山、徐源鳳、沈舒琳施強制力壓制自訴人，均非故意、過失妨害自訴人自由、強制或傷害自訴人身體。」（刑事二審判決第24頁第17行以下參照）；「被告陳勇成、林恆庭、黃上志部分：自訴人因故遭強制至派出所內，其自由應受限制，乃必要合理，且被告無從知悉自訴人遭帶回圓山派出所查證身分之過程是否違法或不當，其等信任警員值勤之合法性，故在查證自訴人身分之過程中，禁止自訴人離開，又為維持公務場所之秩序與公務運作之順暢，對自訴人為必要之限制，亦無何可責之處。」（刑事二審判決第22頁及25頁第1 行以下參照）⒊綜上刑事判決內容，刑事一審判決認定相關員警攔停上訴人
盤查身分，於客觀上並不具備警察職權行使法第6 條第1 項第6 款之要件與程序、且該判決亦闡明不得僅以行經管制區而受盤查之民眾拒不告知年籍、出示證件，即遽然逕行依據警察職權行使法第7 條第2 項規定，將之帶往勤務所限制其行動自由至3 小時。亦即相關員警等於客觀上已該當強制罪、妨害自由、傷害之構成要件，且客觀上亦無阻卻違法事由存在。惟刑事一、二審判決卻仍相關員警等主觀認知係依警察職權行使法執行職務、「欠缺違法性認識」等為由，認其等欠缺主觀構成要件而不成立強制、妨害自由、傷害罪。然查，欠缺違法性認識，不得阻卻故意，應僅為罪責是否減免之問題；尤其，強制罪、妨害自由罪、傷害罪，亦均無「意圖」要件，前開判決顯已違反「罪刑法定原則」、「法律之前人人平等原則」及「刑法第16條之規定」等原則。
㈢從法益權衡上，本件被上訴人所屬相關員警之行為，亦顯具有不法性：
⒈被上訴人所屬相關員警之所為（攔停上訴人盤查身分、以至
嗣後強制將上訴人帶往派出所），均是侵害上訴人人身自由法益的行為，而當時顯然沒有其他更高的法益需要保護（避免驚擾重要人士，其法益高度顯未高於一般人之人身自由法益），亦無其他重要的公共利益需要維護之目的存在，以正當化被上訴人侵害上訴人權利的作為，因此被上訴人等侵害上訴人基本權利之行為，欠缺憲法所要求正當性基礎，欠缺正當目的，遑論有如此作為的必要性，自有不法性存在。
⒉復按「依法逮捕犯罪嫌疑人之公務員，遇有抵抗時，雖得以
武力排除之，但其程度以能達逮捕之目的為止，如超過其程度，即非法之所許，不得認為依法令之行為。」最高法院30年上字第1070號判例亦著有明文。是縱使依法執行職務，如違反比例原則，亦不得認為係依法令之行為而主張阻卻違法。
⒊退步言，倘若本件真有符合警察職權行使法第6 條、第7條
所定警察有權查證上訴人身分之情形存在，欲達成查證上訴人身分之目的，顯然有其他可達成相同目的，但侵害權利較小之手段可以採用，但卻選擇侵害性最大的手段（按：本案上訴人於無任何犯罪嫌疑、且無侵害任何法益之情況下，上訴人一人遭相關數名員警團團圍住、被妨害行動自由、被違反自由意思、被強制帶走、並造成身體受傷）。相關員警之手段亦屬違反警察職權行使法第3 條第1 項關於比例原則之規定，依前揭判例，其等行為實欠缺阻卻違法事由而無疑。㈣本件情形並非屬危急狀況，當時現場情形，上訴人孤身一人
，遭被上訴人所屬員警至少6 人包圍，周圍攝影記者僅約4、5 名，攝影記者之外，則空曠無人，再無其他非警方之人，業經鈞院刑事庭勘驗錄影光碟可證。可見被上訴人所屬員警於當時有絕對優勢控制現場，至為明確。縱上訴人因不服從相關員警之違法命令（按上訴人本有權利拒絕盤查，何況本件盤查本即非法且欠缺正當性，此為刑事判決所肯認）而發生口角衝突，亦僅口角衝突而已，並無危安疑慮；其時圓山飯店周邊警力成千上百，若有任何衝突再升高情勢，支援警力須臾即至，客觀上並無任何失控之可能性。尤其，圓山飯店外現場指揮官詹順吉自承從警30餘年，徐兆璞亦自承從警30餘年，除沈舒琳僅任職1 年餘外，其餘員警亦有10 餘年、20餘年不等之資歷，皆經驗豐富之警務人員，倘認被上訴人所屬員警於如此情況下（上訴人僅一人、警方有絕對優勢）執行職務即無從縝密思索，實悖離一般經驗，而有過縱被上訴人之嫌，難昭折服，亦恐因此而造成警察人員於執行勤務均以大而化之心態為之，而令侵害人權情事重覆發生。㈤按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任…。」、「國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定。」國家賠償法第2 條第2 項暨同法第5 條等規定定有明文，被上訴人應依首揭國家賠償法規定對上訴人負新臺幣（下同）40萬850元之損害賠償責任，茲整理如下：
⒈醫藥費部分，計850元：
上訴人所受傷害均係因被上訴人所屬員警於執行勤務，行使公權力時所致，依當時己無任何維安必要之情況，相關員警竟於上訴人無任何違法情節，且僅係因上訴人拒絕出示證件等之故，以十數名員警對上訴人一人施加侵害，核其渠等所為，該執法手段亦多有失當。又上訴人於受傷後，曾至台大醫院急診室接受治療，並支出醫藥費計850 元整，此有醫療單據可證，則依前揭國家賠償法第2 條、第5 條及民法第
184 條及193 條第1 項等規定，被上訴人實應就此等侵害對上訴人負損害賠償責任。
⒉慰撫金部分，計40萬元：
上訴人為一善良百姓，於圓山飯店訪友期間，於海協會會長陳雲林驅車離開圓山飯店且無任何維安必要之時，遭十數名警員惡意以各種粗暴、不當行為，如人牆圍堵、強拉手臂、強押進入警車，甚至將上訴人強行帶往圓山派出所等對待。再者，上訴人為一弱女子，且未涉有任何重大案件，惟竟遭十數名警員施予激烈行為並限制人身自由達數小時，飽受重大驚嚇，迄今仍驚魂未定，上訴人亦因該等驚嚇，難以入眠，且嚴重影響日常作息及工作。又上訴人肄業於法國電影創作者學院，現職為獨立工作之紀錄片從業者，合作對象多為公益性社團、財團法人，接受委託製作影片、書籍、文宣等或自發性之紀錄社會重大事件，亦從事出版品、展場之設計及美術編輯工作，96年度所得額為400,500 元整。又上訴人長年與公益性組織，如社福、人權團體合作，亦為國際性人權團體之會員，對於基本公民權自有相當認識，為維護自身權益，拒絕於該員警未能合理說明盤查原因前出示身分。惟該警員等人非但未能尊重上訴人之主張，更以粗暴、人格羞辱等方式，如強押入車、抬豬公等將上訴人架入圓山派出所，此舉顯已造成上訴人尊嚴受創，對其所賴以為生之紀錄片專業工作生涯為一重大打擊。從而，上訴人依法向被上訴人請求40萬元之損害賠償，亦屬適法有據。
㈥本件上訴人並無任何犯罪、亦無違反任何法律之情形下，卻
受到來自公權力之侵害。本件並非單純之一般侵權事件，而係公權力不法侵犯人民基本權利的人權事件，應至少以國家賠償之方式彌補上訴人所受到的身心傷害等語。
二、被上訴人則以：㈠本件上訴人所主張之事實，係以臺北市政府警察局中山分局
警員徐兆璞等人在執行「協和演習」時，對上訴人所為之盤查等行為具有不法性云云；惟臺北市政府警察局中山分局乃有獨立之編制及組織法之依據，有決定國家意思並對外表示之權限，而上訴人提起國家賠償請求後，經被上訴人將本案提交臺北市政府國家事件處理委員會審議後，由臺北市政府警察局中山分局於99年12月17日以北市警中分行字第09937380400 號函行文予上訴人，表示拒絕賠償，是本件賠償義務機關應為臺北市政府警察局中山分局，故上訴人以上開事實對被上訴人請求國家賠償，實與法不合。
㈡縱認被上訴人為本件賠償義務機關，然臺北市政府警察局中
山分局所屬警員徐兆璞等人，於97年11月4 日在臺北市圓山飯店執行「協和演習」時，對上訴人所為之盤查等行為，按臺灣高等法院99年度上訴字第1798號刑事第二審判決，據以認定臺北市政府警察局中山分局徐兆璞等人無罪之理由，係認定其等並無妨害自由、強制等故意或過失存在，並非如上訴人所稱係以欠缺違法性認識為由。
㈢雖刑事第一審判決認定「被告謝文傑未依據警察職權行使法
第6 條規定指定管制區，而在所屬擬具之簽呈上批示核准引用道路交通管理處罰條例第五條指定管制區，思慮欠週」等語，然此已經刑事第二審判決認定「因而本案管制區之指定依據，為道路交通管理處罰條例第5 條，惟有關警察職權行使法第六條第二項係規定其指定由警察主管長官為之，然並未明文限定應依警察職權行使法指定之，則依道路交通管理處罰條例規定指定，似非法所不許」、「觀諸上開簽呈說明一載：『邇來接獲預警情資反應，有心人士想利用圓山飯店周圍登山周邊步道潛入該飯店，伺機抗議…勢將造成圓山飯店周邊步道壅塞、癱瘓。』等語，則被告謝文傑辯稱：為防止『步道壅塞、癱瘓』，而依據道路交通管理處罰條例第五條指定管制區等語，亦非無據。則對此等法律上之判斷、或選擇適用，縱有不同見解，尚難遽認有何故意或過失」等語，糾正在案。
㈣況上訴人於當日管制區域內手持攝影機拍攝現場警員、工作
人員及維安人員，基於其身分不明、進入圓山飯店之目的及動機均不明之狀況下，警員徐兆璞等人基於合理懷疑，並監控、查證上訴人身分，並無違警察職權行使法所賦予執法之權限，上訴人於現場執意拍攝且拒絕出示身分證件，在當場顯然無法查證上訴人身分之情形下，只得將上訴人帶回臺北市政府警察局中山分局圓山派出所查驗身分，如因此論以警員應負國家賠償責任，非但過苛，且無異使執行具有高度敏感性維安任務之警員動輒得咎，警察職權行使法之規定將形同具文等語置辯。
三、原審對於上訴人之請求，判命駁回上訴人之訴。經上訴人聲明不服，上訴聲明：㈠原判決廢棄；㈡前開廢棄部分，被上訴人應給付上訴人400,850 元，暨自99年10月13日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息。被上訴人則聲明：上訴駁回。
四、本件上訴人主張如附表所示之員警於97年11月4 日分別任職於如附表所示警察機關，中山分局分局長謝文傑在當時海協會會長陳雲林來臺訪問期間，擔任圓山飯店區域之維安指揮官（該維安任務稱「協和演習」）。上訴人於97年11月4 日當日上午至圓山飯店，並以隨身攜帶之小型攝影機拍攝此一重大新聞事件，在陳雲林於當日上午10時57分搭車離開圓山飯店後，遭員警攔阻，並要求上訴人出示證件，且於上訴人拒絕出示身分證明後，遭員警以強制力將送入警車，載至圓山派出所，復遭員警黃榮賢等人抬進圓山派出所內，過程中造成上訴人受有左手叉內側1 公分，右前臂背側6 公分，右手肘背側2 公分擦傷及左手肘背側6 公分皮下點狀出血之傷害，且在圓山派出所內遭員警禁止其離去，上訴人認如附表所示之員警涉犯刑法第277 條第1 項傷害罪、同法第302 條第1 項之妨害自由罪、同法第304 條第1 項強制罪而提起刑事自訴，經本院刑事庭以97年度自字第151 號判決如附表所示之被告均無罪，復經上訴人提起上訴，嗣經臺灣高等法院刑事庭以99年度上訴字第1798號判決駁回上訴人之上訴，再經上訴人提起上訴後，仍經最高法院以100 年度台上字第6441號判決駁回上訴而告確定等情，有上開歷審刑事判決在卷足憑，並經本院依職權調閱上開刑事卷宗核閱無誤，且為兩造所不爭執，堪信為真。
五、按國家賠償法第2 條第2 項前段所定之國家賠償責任，係以公務員於執行職務行使公權力時，有故意或過失不法侵害人民自由或權利之違法性行為，致人民受損害，且行為與損害之發生，有相當因果關係為要件；後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為，最高法院92年度台上字第556 號判決意旨可資參照。是依照國家賠償法第2 條第2 項前段之規定，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。次按民事訴訟如係由原告主張權利者，應先由原告負舉證之責，若原告先不能舉證，以證實自己主張之事實為真實，則被告就其抗辯事實即令不能舉證，或其所舉證據尚有疵累，亦應駁回原告之請求，亦據最高法院17年度上字第917 號判例要旨揭櫫明確。而國家賠償責任以公務員故意或過失不法侵害他人之權利為成立要件，故主張對造應負侵權行為責任者，應就對造之有「不法行為」、「故意或過失」、「侵害人民之權利」、「不法行為與損害之發生有相當因果關係」，負舉證責任，核先敘明。本件上訴人前開主張，為被上訴人所否認，並以前揭情詞置辯，故本件應審究者厥為：上訴人主張其於97年11月4 日在圓山飯店外遭被上訴人所屬中山分局及其轄下圓山派出所之員警阻攔、強押上警車至圓山派出所，依國家賠償法第2 條第2 項之規定請求賠償是否有理由？如有，賠償義務機關為何？茲析述如后：
㈠關於上訴人主張本件指定圓山飯店周邊○○○區○○○○道
路交通管理處罰條例第5 條，故本件並無警察職權行使法第
7 條之適用部分：①按「警察於公共場所或合法進入之場所，得對於行經指定公
共場所、路段及管制站之人查證其身分」、「前項第6 款之指定，以防止犯罪，或處理重大公共安全或社會秩序事件而有必要者為限」、「警察依前條規定，為查證人民身分，得採取下列之必要措施：㈠攔停人、車、船及其他交通工具。㈡詢問姓名、出生年月日、出生地、國籍、住居所及身分證統一編號等。㈢令出示身分證明文件。依前項第2 款、第3款之方法顯然無法查證身分時，警察得將該人民帶往勤務處所查證；帶往時非遇抗拒不得使用強制力，且其時間自攔停起，不得逾3 小時，並應即向警察勤務指揮中心報告及通知其指定之親友或律師。」警察職權行使法第6 條第1 項第6款、第2 項、第7 條分別定有明文。另按「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：㈠指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。」道路交通管理處罰條例第5 條亦有明訂。
②上訴人雖主張本件係依照路交通管理處罰條例第5 條之規定
而為管制站之指定，而與警察職權行使法第6 條第2 項之規定不符，自不得以該法第7 條之規定作為限制上訴人人身自由之法律授權依據。然有關本件協和演習，被上訴人給予所屬中山分局之執法指導上，對於設置管制站、攔查盤檢方面，已明確記載警察職權行使法第6 條、第4 條、道路交通管理處罰條例、集會遊行法等規定，有「員警執行聚眾活動勤務執法依據」表在卷可稽（見本院97年度自字第151 號刑事卷㈠第103 頁），又被上訴人所屬中山分局分局長謝文傑係在其部屬所擬「．．．依『道路交通管理處罰條例』第5 條『為維護道路交通安全與順暢，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車。二、．．．。』之規定，自97年11月3 日0 時至11月7 日12時止，於圓山飯店周邊各登山步道口．．．張貼告示，俾利管制禁止民眾通行。」簽呈上，批示同意等情，有臺北市政府警察局中山分局督察組97年11月2 日簽呈附卷足證（見本院97年度自字第151 號刑事卷㈠第97頁）。因而本案管制區之指定依據，雖為道路交通管理處罰條例第5條，惟有關警察職權行使法第6 條第2 項係規定其指定由警察主管長官為之，然並未明文限定必須依警察職權行使法指定之，倘以防止犯罪、處理重大公共安全、社會秩序事件之目的及必要，經由警察機關主管長官依法指定，似非法所不許。況觀諸上開簽呈說明欄亦載：「邇來接獲預警情資反應，有心人士想利用圓山飯店周圍登山周邊步道潛入該飯店，伺機抗議．．．，勢將造成圓山飯店周邊步道壅塞、癱瘓。」等語，則為防止抗議人士以圓山飯店周圍步道進入造成壅塞、癱瘓，而由警察機關主管長官依據道路交通管理處罰條例第5 條指定管制區，亦非無據，故本件管制區之指定，仍為依法指定之管制區，因此上訴人所稱圓山飯店設為管制區非依警察職權行使法第6 條第6 款指定，則員警執行勤務時，不能適用警察職權行使法第7 條乙節，非無誤會。
③再者，中山分局分局長謝文傑係依據被上訴人之規劃，擔任
圓山飯店區域之總指揮官，其就本件管制區之指定，雖在所屬擬具之簽上批示核准以道路交通管理處罰條例第5 條為執法依據，而非依警察職權行使法第6 條規定予以指定，適用法律正確與否，容或有不同見解之爭議，但其係因該分局接獲預警情資反應，有心人士想利用圓山飯店周圍登山周邊步道潛入該飯店，伺機抗議，為防止前揭步道壅塞、癱瘓，始為管制區之指定，既係基於交通秩序及交通安全之維護，自屬維持公共秩序及保護社會安全所必需，要難遽指其就管制區之指定，有何妨害他人自由、傷害之故意；又縱管制區之指定，係以道路交通管理處罰條例第5 條為其依據，惟員警在管制區內執行職務，倘有防止犯罪或處理重大公共安全或社會秩序之必要，仍可依警察職權行使法第6 條第1 項第6款、第7 條等規定攔停相關人士查證身分，自不生違法執行職務之疑慮乙節，業經最高法院100 年度台上字第6441號刑事判決認定在案，況被上訴人所屬分山分局員警為執行上開職務目的所採取之上述必要方法，為選擇對上訴人權益損害最小之方法為之，要難謂有何不法之可言，是本件被上訴人辯稱員警詹順吉、徐兆璞、蔡玉山、徐源鳳、沈舒琳、陳國隆、黃榮賢、黃金福等人，在管制區依法攔查上訴人身分，係依據警察職權行使法第6 條第1 項第6 款、第7 條等規定攔停並查證身分，自非違法執行職務等語，自堪採信。
㈡關於上訴人主張員警在圓山飯店攔停、查證手段，係於陳雲
林離開後始為之，且員警當時既認上訴人並無犯罪之嫌疑或犯罪之虞，顯無繼續查證必要，員警所為違反比例原則而具有不法性之部分：
①查有關本案發生之背景，係海協會會長陳雲林來臺協商兩岸
事務，並下榻圓山飯店，惟臺灣地區民眾對於陳雲林來臺乙事，存有不同意見，且因涉及政治主張與意識型態，部分民眾之反對意思強烈，並聲言向陳雲林提出激烈抗議等情，有中山分局執行97年協和專案圓山飯店住宿場所警力部署規劃表在卷可參（見本院97年度自字第151 號刑事卷㈠第81頁），且為兩造於刑事案件審理中所不爭執。因此，如附表所示之員警辯稱：警察基於保護對象之敏感性，與社會氣氛緊繃，如戒備欠妥，將嚴重影響社會秩序之考量。對於攔停、查證出現在圓山飯店周圍之民眾的裁量標準，予以適度放寬，有其必要性等語，堪予採信。再者，參酌案發時上訴人客觀上確實出現於警方規劃禁止民眾進入之區域內，從上訴人外觀上無法判斷其是否具有得以合法進入該區域之資格，且上訴人手持ＤＶ，拍攝現場警員、工作人員、維安人員等情，亦有現場蒐證照片在卷可參（見本院97年度自字第151 號刑事卷㈠第139 至142 頁），則員警於不明上訴人之身分及其進入圓山飯店之目的、拍攝現場之動機等合理懷疑下，予以攔查，並不違情理，亦不違背管制區域內應有作為規定。且所謂管制係管理限制，並非完全禁止，本件既僅係管制，自無禁止該飯店對外營業，從而，符合管制要件者，自可於此行走，因此，不能以有人行走即反推未管制，且觀諸中山分局簽呈及所附管制圖（見本院97年度自字第151 號刑事卷㈠第97至98頁），其管制地點有四處，涵蓋範圍甚大，包括停車場在內。是上訴人以當日圓山飯店仍有營業，即於停車場遭盤查之處並非管制區域云云，不無誤會。再參酌員警詹順吉稱：為考量待陳雲林離開現場，不至於因攔停發生騷動，反增加保護陳雲林之困難度的情形下，才在陳雲林離開後開始攔查等語，堪認員警選擇之發動攔查時間點與手段，並不違比例原則。是認員警之攔查及欲抄記上訴人之身分等行為，自屬合法有據之執行公務行為，要難認有何故意、過失妨害上訴人自由之行為。
②又上訴人主張員警詹順吉曾告知：「那妳走了、走了」，足
認其亦認為無繼續查證必要，顯見並無查證上訴人身分之必要，是員警所為顯不具正當性、必要性。按廣義比例原則固包括合適性原則、必要性原則及狹義比例原則。所謂合適性原則，乃指國家權力行使之手段須可達成其目的；必要性原則，指在所有可能達成目的之方法中，應選擇對最少侵害之手段，即最少侵害原則；禁止過量原則，係指所欲完成之目的及使用手段，不能與因此造成之損害或負擔不成比例。而是否合於比例原則自應依當時主、客觀情境綜合認定之。關於員警詹順吉發現其他員警與上訴人因查證身分發生爭執後，一度向上訴人告知：「那妳走了、走了」，員警沈舒琳亦向上訴人表示：「小姐麻煩妳下山好不好」，上訴人回應：「好，我會下山」之後，員警詹順吉忽命令其他員警：「叫徐源鳳來，把她請來」、「身分證抄一下、帶到旁邊去、看一下身分證」等情，業經刑事審理程序中勘驗錄影紀錄在卷（見本院97年度自字第151 號刑事卷㈠第204 至205 頁），則員警詹順吉對此變更之決定，雖於刑事案件審理中未能提出合理解釋，則此部分作為，難謂無行政上之瑕疵可言，上訴人所指現場指揮不當，非無理由。惟按警察職權行使法第
7 條規定：「警察依前條規定，為查證人民身分，得採取下列之必要措施：㈠攔停人、車、船及其他交通工具。詢問姓名、出生年月日、出生地、國籍、住居所及身分證統一編號等。㈢令出示身分證明文件。」、「依前項第2 款、第3 款之方法顯然無法查證身分時，警察得將該人民帶往勤務處所查證；帶往時非遇抗拒不得使用強制力，且其時間自攔停起，不得逾3 小時，並應即向該管警察勤務指揮中心報告及通知其指定之親友或律師。」。實則對警察機關應執行職務行使公權力之事項僅作原則性之規定，條文所謂「得」，應指警察機關得本於職務裁量權，斟酌事實狀況，採取必要之措施。亦即警察對於實際發生之案件及現場狀況，應如何行使職權或採取如何之偵查作為，法律賦予判斷裁量之餘地，以應付警察所可能面對之各種不可預測之狀況或案件，而非毫無裁量之餘地。故員警詹順吉原依照警察職權行使法第7 條之規定，認上訴人當時在現場舉止可疑而命令所屬員警查證其身分，本屬職權正當行使，詎上訴人始終拒絕員警盤查，員警徐兆璞始決定將上訴人帶往圓山派出所查證身分，其等執法縱未臻周延妥適，然事發現場，瞬息萬變，判斷不易，決策更難，因此，能否倒果為因，逕以事後承平狀態，推論員警當下之決斷有失，即遽論其有違反比例原則之違法情事，及於執行職務之過程中有何故意或過失侵害上訴人權利之意思。亦即，衡諸斯時，上訴人與警方發生激烈言語爭執，衝突升高，員警徐兆璞僅能憑經驗與直覺即刻反應，且依當時員警執行「協和演習」勤務之現場情況，往往瞬息萬變，其等對於執勤現場，依警察職權行使法之規定，為查證人民身分，得採取何種必要措施，應有裁量餘地，且員警當下因須立即為執法之反應，縱無法縝密反覆思量，致其等未能於人民拒絕時，結合當時狀況，判斷若不致於有何侵害他人權利、妨害社會秩序之虞，也無非予即刻查明不可之具體理由時，是否應當停止查證，即決定以行經管制區而受盤查之上訴人拒不告知年籍、出示證件，逕行依據警察職權行使法第
7 條第2 項規定，將之帶往勤務所限制其行動自由，縱有可議，亦難憑此遽認有何妨害上訴人權利之故意或過失，或遽認其等所為具有違法性。因認上訴人此部分主張亦不可取。㈢至於員警蔡玉山、徐源鳳、沈舒琳方面，雖然違反上訴人意
願，將上訴人引導向警車所處位置，且因上訴人抗拒，以強制力將自訴人推入警車，員警徐源鳳、沈舒琳復在警車上分坐上訴人左右，緊抓上訴人手臂限制其自由等情，然均於刑事案件中辯稱：奉命而行等語，衡諸現場情事混亂，有多名記者前來採訪，場面失控，無暇細想，則其等依長官之命，將上訴人送上警車並帶回圓山派出所，又上訴人抗拒，而施以相當且無逾越必要程度之強制力壓制上訴人之抗拒，均難認有過失妨害上訴人自由或傷害上訴人之故意，不能論以妨害自由、強制、傷害等罪。另員警黃金福、黃榮賢將上訴人抬入圓山派出所，以及員警黃榮賢、沈舒琳、徐源鳳在圓山派出所內禁止上訴人為一定行為乙節，衡情亦屬相當行為，難認有妨害自由、強制、傷害等之犯罪故意等情，業經刑事自訴案件認定在案，有該等判決在卷可佐，是員警蔡玉山、徐源鳳、沈舒琳等人因上訴人之抗拒，而施以相當且無逾越必要程度之強制力予以壓制，員警黃金福、黃榮賢將上訴人抬入圓山派出所，過程中雖限制上訴人自由且造成上訴人身體之傷害，顯非故意、過失妨害上訴人自由或傷害上訴人身體；員警黃榮賢、沈舒琳、徐源鳳則禁止上訴人在圓山派出所內為一定之行為，所為係為維持公務場所秩序，使公務順暢進行，在最小限度範圍限制上訴人行動自由，亦無任何可責，自無妨害上訴人之自由可言。而該等員警所為可認係為能保護陳雲林來臺訪問期間的安全，以及保障社會秩序、避免社會對立及衝突，而依據警察職權行使法所為依法行政之必要行為，以現場狀況而言，客觀上又無逾越必要之程度，而不具違法性，是被上訴人辯稱：該等員警於值勤過程中，並無何故意或過失不法侵害上訴人之行為等語，堪可信採。㈣如上訴人之損害賠償請求權成立，則賠償義務機關應為被上
訴人或臺北市政府警察局中山分局之爭點部分：因如附表所示之員警於執行職務行使公權力時，並無故意或過失而不法侵害上訴人之權利，業如上述，則本件上訴人所為請求，於法尚有未合，自無從准許。是上訴人之損害賠償請求權既未成立，此項爭點即無庸認定，附此敘明。
六、綜上所述，上訴人未能舉證被上訴人轄下中山分局所屬公務員於執行職務時，有故意、過失不法侵害上訴人之權利或自由情事。從而，上訴人依國家賠償法第2 條第2 項前段規定，請求被上訴人賠償400,850 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，為無理由，應予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，及駁回其假執行之聲請，並無不合，上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊或防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第
3 項、第449條第1項、第78條，判決如主文。中 華 民 國 101 年 8 月 28 日
民事第二庭 審判長法 官 李英豪
法 官 鍾素鳳法 官 林佑珊以上正本係照原本作成。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 101 年 8 月 28 日
書記官 湯郁琪附表：
┌─┬───┬────────────────────────┐│編│姓名 │職銜 ││號│ │ │├─┼───┼────────────────────────┤│1 │謝文傑│臺北市政府警察局中山分局分局長 │├─┼───┼────────────────────────┤│2 │徐兆璞│臺北市政府警察局中山分局偵查隊小隊長 │├─┼───┼────────────────────────┤│3 │蔡玉山│臺北市政府警察局中山分局圓山派出所巡佐 │├─┼───┼────────────────────────┤│4 │陳國隆│臺北市政府警察局中山分局交通組巡官 │├─┼───┼────────────────────────┤│5 │林進賜│臺北市政府警察局中山分局偵查隊偵查佐 │├─┼───┼────────────────────────┤│6 │徐源鳳│臺北市政府警察局中山分局圓山派出所巡佐 │├─┼───┼────────────────────────┤│7 │沈舒琳│臺北市政府警察局中山分局中山一派出所警員 │├─┼───┼────────────────────────┤│8 │黃榮賢│臺北市政府警察局中山分局圓山派出所警員 │├─┼───┼────────────────────────┤│9 │黃金福│臺北市政府警察局中山分局圓山派出所警員 │├─┼───┼────────────────────────┤│10│黃上志│臺北市政府警察局中山分局圓山派出所巡佐兼副所長 │├─┼───┼────────────────────────┤│11│陳勇成│臺北市政府警察局中山分局圓山派出所警員 │├─┼───┼────────────────────────┤│12│林恆廷│臺北市政府警察局中山分局圓山派出所警員 │├─┼───┼────────────────────────┤│13│詹順吉│臺北市政府警察局中山分局圓山派出所警務員兼所長 │└─┴───┴────────────────────────┘