臺灣臺北地方法院民事判決 100年度國字第69號原 告 敦叡股份有限公司法定代理人 韓國棟被 告 臺北市政府法定代理人 郝龍斌訴訟代理人 許雅芝
陳俐伶上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國102 年3 月20日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條、第11條第1項分別定有明文。原告主張其所有同心加油站即坐落臺北市○○區○○段○ ○段○○○ ○號土地（下稱系爭土地）其上建物（門牌號碼為臺北市○○路○ 段○○○ 號）及其附屬之加油站營業設施（下稱系爭加油站），因被告辦理「北投士林○○○區○○○○區段徵收地上物而遭強制拆除，造成原告財產及合法營業收之巨大損害，原告就其所受之損害，依據國家賠償法第2 條第2 項前段之規定，提起本件訴訟。查原告已就前揭事由於100 年10月3 日向被告請求賠償，經被告於
100 年11月3日以府地發字第00000000000號函拒絕一事，有原告所提出之上開函件在卷可稽（見原證4 ），是原告提起本件請求國家賠償訴訟前，已經依據國家賠償法第2 條第2項之規定為法定書面先行協議程序，則其提起本件訴訟於程序上並無不合。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一、不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限，被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，不在此限，民事訴訟法第255 條第1 項第2 款及第2 項分別定有明文。查本件原告起訴訴之聲明第一項為請求被告按臺北高等行政法院98年11月4 日裁定之保全證據全部內容，回復原狀。嗣後變更為請求被告按原告91年使字第0385號使用執照之加油站興建工程含土木工程及相關設備，回復原狀。原告雖為上開訴之變更，然其請求之基礎事實均同一，與原訴間具有共同性，而就原請求之訴訟及證據資料，於審理繼續進行在相當程度範圍內具有一體性，亦無礙被告之防禦及訴訟之終結，且被告亦無異議，而為本案言詞辯論，揆諸首揭規定，即為法之所許。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：㈠原告於88年1 月11日依加油站設置管理規則第10條規定，向
被告申請於系爭土地核發加油站用地許可，因系爭土地位置涉及被告臺北媒體文化園區計畫草案所規劃之範圍內，土地使用分區為園林住宅區，而不符臺北市土地使用分區管制規則設置加置加油站規定。然臺北市都市計畫委員會（下稱都委會）尚未通過該計畫案之審議，致被告無法發佈禁建，惟為避免影響人民權益，仍勸導原告暫緩申請，否則應針對「臺北媒體文化園區計畫案」未來計畫區段徵收作業時，切結無條配合自行清除設備不得要求補償，已增加原告法律所無之限制。原告因此依被告之要求於88年4 月10日針對「臺北媒體文化園區計畫案」為客體，出具有公法契約效力之切結書（下稱系爭切結書），被告並將其作為許可處分之條件或負擔，而於其所核發予原告之加油站用地計畫許可（下稱系爭用地許可）說明二㈠記載「旨揭地點查屬本府『臺北媒體文化園區計畫案』範圍內，貴公司業已切結無條件配合上開計畫案未來計畫之區段徵收作業，並自行清除相關設施不要求補償，產權移轉時一併列入交代，請依上述事項辦理。」。原告取得系爭用地許可後，經瞭解臺北媒體文化園區計畫草案已遭都委會於89年12月20日決議全案退回市重府重研擬修正，故決定出資投資興建系爭加油站，然被告於原告申請系爭加油站建造執照時，恐將來仍有可能再繼續推動該計畫案，而要求原告按原切結內容再次出具切結，以符合上開用地許可「列入產權交代」，並將切結內容加註於系爭加油站使用執照之注意事項。
㈡嗣被告於97年11月6 日因辦理「北投士林○○○區○區段徵
收地上物函請原告依系爭切結書自行拆除系爭加油站不得要求補償，惟原告認系爭切結事項不具拘束力，而未依被告要求自行遷移，竟遭被告於98年11月5 日強制拆除系爭加油站（下稱系爭強制拆除）。然「北投士林科技園區計畫案」係「臺北媒體文化園區計畫案」遭都委會全案退回後而重新擬定之計畫及變更事項，二計畫截然不同，系爭加油站所坐落土地使用分區已重新規劃為科技產業專用區，符合做加油站使用，且該變更非兩造於系爭切結書訂立時所得預見，「北投士林科技園區計畫案」既非修正「正臺北媒體文化園區計畫案」而來，即非屬同一計畫案，系爭切結書之法律條件並未成就，被告不得以系爭切結書之內容拘束原告。而被告擴張解釋曲解系爭切結書之文義，以「將○○○區○○區段徵收時」之法律成就條件，致使促法律條件成就而行使權利拆除系爭加油站，顯已違反民法第148 條第2 項之誠實信用方法。又被告迄97年11月6 日發函要求原告自行遷移之4 年多期間內，皆無被告依行政程序第147 條規定行使系爭切結書之權利或依內政部指示就加油站保留處理應事先規劃考量之結果為告知，均足使原告深信被告於日後辦理「北投士林○○○區○○○○區段徵收時，已不再行使系爭切結書之權利。則被告再行使系爭切結書之權利拆除系爭加油站之行為，顯有違民法第148 條權利行使之界線，原告得抗辯使其權利歸於消滅。
㈢此外，被告要求原告出具系爭切結書時並非依現存已確定之
事實及法律狀態為衡量，未踐行徵收人民財產應嚴守之法定程序，亦無中央主管機關授權及核定區段徵收開發範圍下，要求原告預立拋棄合法地上物於徵收土地時受憲法保障之財產，而與司法院大法官會議第513 號解釋意旨相背，亦有違土地法第215 條之強制規定，系爭切結書依民法第71條規定，應屬無效。
㈣原告所有系爭加油站係依建築法相關規定建築完工，並領有
被告核發之建物產權登記及建物所有權狀，屬人民合法之財產，應受憲法第15條財產權保障之範疇，縱認系爭加油站保留處理之決議，因妨礙區段徵收作開發之工程而無法保留，被告有令原告限期自行遷移之必要，參諸大法官會議第400號、第488 號解釋意旨，在依都市計畫法第41條給予原告合理適當之補償前應不得強制拆除系爭加油站。被告就系爭加油站合法建物必須強制拆除之認定已有過失，原告自得依國家賠償法之規定，請被告回復原狀，及賠償系爭加油站之營業損失即每日新臺幣（下同）56,000元。
㈤綜上，原告爰本於國家賠償法第2 條第2 項前段規定請求被告回復系爭加油站及賠償營業損失，並聲明：
1.請求被告按原告97年使字0385號使用執照之加油站興建工程含土木工程及相關設備，回復原狀。
2.被告應賠償原告自98年11月5 日起，至被告將同心加油站回復原狀日止，每日56,000元之營業損失。
二、被告辯稱：㈠原告於90年間申請設置系爭加油站時，被告即已明確告知該
加油站預定興建位置坐落於「臺北市媒體文化園區」計畫案範圍內，未來將採區段徵收整體開發，並已進行都市計畫審議程序，雖尚有非被告所能掌握之因素，致無法明告知開發時程，惟如設置加油，將有必須拆除之虞，原告知悉後仍堅持設立加油站，並出具切結書同意配合區段徵收作業自行清除加油站設備且不要求任何補償，被告乃依行政程序法第93條規定作成附有附款之行政處分，核准其興建加油站，並分別於用地許可、籌建許可、建造執照、使用執照等載明其切結事項「如日後『臺北媒體文化園區計劃案」辦理區段徵收時，敝公司願無條件配合上述計畫區段徵收作業，並自行清除設備不得要求任何補償及列入產權交代。」（下稱系爭行政處分附款）。嗣被告依臺北市都市計畫委員會89年12月
474 次委員會決議，配合都市發展方向，將「臺北媒體文化園區計畫案」調整為「北投士林科技園區計畫案」，並於98年1月5日公告實施區段徵收。詎原告以都市計畫名稱不同為由，拒絕依系爭切結書配合於被告通知之期前自行拆除系爭加油，並申請一併徵收補償，被告乃依前開行政處分附款內容，審認系爭加油站非屬一併徵收標的而否准其申請。原告雖不服被告前開決定而提起行政救濟，請求一併徵收補償，惟該案業經高等行政法院、最高行政法院審認，本案爭點為原告所立切結書之效力範圍，應以其立切結書之目的作為主要論據，原計畫範圍、面積、位置及開發方式均未變更，其計畫名稱及土地使用分區縱有不同，惟從目的而言，僅須計畫區範圍及開發方式相同，即符合書立切結書之意旨而為效力所及，而以前開二都市計畫案具一致及同一性，且原告無信賴保護之適用而駁回原告之請求確定。
㈡是以，被告基於原告未依行政處分之附款履行配合區段徵收
作業自行拆除系爭加油站之義務，廢止系爭加油站之用地許、籌建許可及經營許可，並依土地徵收條例第28條第3 項、行政執行法第27條、第28條規定執行斷水斷電及拆除系爭加油站作業，既無故意或過失，亦未不法侵害人民權利，原告之請求不符國家賠償法之規定等語。並聲明：原告之訴駁回。
三、首查，㈠原告於88年1 月11日向被告申請於系爭土地上設置加油站，
因系爭加油站位置坐落於被告規劃之「臺北媒體○○○區○○○○區段徵收範圍內，故被告要求原告之前手鄉村投資有限公司籌備處及原告分別於89年3 月2 日、90年11月25日出具切結書聲明「如日後上述計畫辦理區段徵收時，敝公司籌備處願無條件配合上述計畫區段徵收作業並自行清除設備不得要求任何補償及列入產權交代。」，嗣原告於90年8 月20日取得被告用地許可，許可說明二（一）載明「旨揭地點查屬本府「臺北媒體文化園區計劃案」範圍內，貴公司業已切結無條件配合上開計劃案未來計畫之區段徵收作業，並自行清除相關設施不要求補償，產權移轉時一併列入交代，請依上述事項辦理」等語；後分於90年12月31日、91年10月17日取得被告工務局核發之90建字第0353號建造執照、91使字第0385號使用執照，其注意事項欄均記載「如日後『臺北媒體文化園區計劃案」辦理區段徵收時，敝公司願無條件配合上述計畫區段徵收作業，並自行清除設備不得要求任何補償及列入產權交代。」。
㈡被告於97年11月6 日以府地發字第000000000000號函知原告
，因辦理北投士林科技園區區段徵收請原告於98年4 月30日前自行拆遷系爭加油站。
㈢被告於98年1 月5日以府地發字第0000000000 號公告，區段徵收「北投士林科技園區土地」。
㈣原告於98年5 月25日函請被告擬具徵收計畫，報請內政部核
准徵收系爭加油站，被告於98年6 月17日以府地發字第00000000000 號函覆原告略以原告已出具切結書且載明於91使字第0385號使用執照注意事項第6 條第4 項，非屬一併徵收範圍。原告不服上開處分，提起訴願，經內政部決定原處分撤銷（案號0000000000號）。
㈤被告於98年9 月18日以府地發字第00000000000 號函通知原告訂於98年11月5 日辦理系爭加油站拆除作業。
㈥被告因上開98年6 月17日行政處分經內政部撤銷，乃於98年
12 月24日以府地發字第00000000000號函檢附意見書、原告
98 年5月25日申請函及相關文件送請內政部核定。內政部旋於99年7 月15日以內授中辦地字第0000000000號函同意被告以原告未依核發之使用執照之附款履行自行拆除系爭加油站之義務，強制執行拆除，不予一併徵收之意見。被告乃於99年7月28日以府地發字第00000000000號函函覆原告就系爭行政處分附款既依行政程序法作成，原告自應依切結事項履行自行拆除義務，且不得要求補償，系爭加油站非屬一併徵收範圍，被告當無辦理一併徵收補償之必要。原告不服上開內政部99年7 月15日行政處分提起訴願，行政院以院臺訴字第0000000000號決定訴願不受理；原告不服上開訴願決定，以內政部及被告為相對人以地上物徵收事件為由提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以100年度訴字第694號判決原告之訴駁回；原告不服提起上訴，再經最高行政法院以101 年度判字第403 號判決上訴駁回確定。
以上事實，為兩造所不爭執，並有系爭切結書、加油站同意籌建移轉同意書、90建字第0353號建造執照、91使字第0385使用執照、被告90年8 月20日府工建字第0000000000號函、97年11月6 日府地發字第000000000000號、98年1 月5 日府地發字第0000000000號公告、98年6 月17日府地發字第00000000000 號函、98年9 月18日府地發字第00000000000 號函、98年12月24日府地發字第00000000000 號函、99年7 月28日以府地發字第00000000000 號函、內政部訴願決定書（案號0000000000號）、內政部99年7 月15日以內授中辦地字第0000000000號函、行政院院臺訴字第0000000000號訴願決定書、臺北高等行政法院100 年度訴字第694 號判決及最高行政法院101 年度判字第403 號判決（見本院卷第5 頁至第7頁、第11頁、第17頁、第71頁至第72頁、第78頁至第84頁、第95頁至第109 頁、第143 頁、第149 頁至第157 頁）在卷可稽，且經本院依職權函調上開最高行政法院101 年度判字第403號卷核閱無訛。
四、原告主張系爭強制拆除為違法，依據國家賠償法第2 條第2項規定，請求被告回復系爭加油站原狀及賠償營業損失，為被告所否認，並以前詞置辯，是本件應審究為㈠系爭強制拆除是否違法？㈡被告所屬公務員有無故意過失不法侵害原告權利之行為？茲分論述如下：
㈠系爭強制拆除是否違法？⒈按民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據
者，應依行政爭訟程序確定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序，行政訴訟法第12條第1項、第2項分別定有明文。由是以觀，民事或刑事法院在行政爭訟程序確定前，既應停止其審判程序，足見行政處分是否無效或違法，應先由行政爭訟程序確定之。倘行政法院對於行政處分之違法性已有認定，民事或刑事法院就此即不得再為實體審查而為相左之認定；國家機關依國家賠償法負賠償責任，係以其所屬公務員行使公權力之行為，具違法性為前提要件，此觀國家賠償法第二條規定自明。被上訴人所屬公務員依據合法有效之行政處分為必要之執行，乃為公權力之正當行使，欠缺違法性，上訴人訴請賠償，自屬無據（最高法院93年台上字第2014號判決、95年台上字第1864號意旨參照）。
⒉次按徵收範圍內應遷移之物件逾期未遷移者，由直轄市或縣
（市）主管機關或需用土地人依行政執行法執行，土地徵收條例第28條第3 項定有明文；又依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨。前條所稱之直接強制方法如下：二、進入、封閉、拆除住宅、建築物或其他處所。四、斷絕營業所必須之自來水、電力或其他能源，行政執行法第27條、第28條第
2 項第2、4款亦有明文。查被告於拆除系爭加油站前另以書面於97年11月6 日通知原告，應於98年4 月30日前自行辦理拆遷系爭加油站事宜，原告於期限屆至仍未拆除，嗣被告又於98年9 月18日通知原告訂於98年11月5 日執行斷水、斷電及拆除作業，屆時未搬遷物品視同廢棄物處理等情，為兩造所不爭執，核與上開土地徵收條例第28條第3 項、行政執行法第27條、第28條第2 項第2、4款所規定之執行程序相符，是以，被告依上開法令執行系爭強制拆除程序上依法即屬有據。
⒊又本件原告係主張因被告於98年11月5 日以原告未依限於98
年4 月30日自行拆除系爭加油站，逕行斷水斷電及強制拆除系爭加油站，而請求被告應回復系爭加油站原狀及賠償營業損失云云，而觀諸被告上開97年11月6 日函說明二所載：「查貴公司於建築物起造時皆有切結將○○○區○○區段徵收時，願自行拆除既有設備並不得要求任何補償在案」（見本院卷第6 頁），可認被告係以系爭行政處分附款及系爭結書為據，書面通知被告依限拆遷，故而系爭強制拆除之執行名義即為系爭行政處分附款及系爭切結書。
⒋惟就被告主張拆除系爭加油站之依據（即系爭行政處分附款
及系爭切結書）及請求被告應一併徵收系爭加油站被告所為之行政處分（即99年7月28日以府地發字第00000000000號函），業經最高行政法院以101年度判字第403號判決認系爭行政處分附款及系爭切結書之真意係在於嗣後系爭加油站座落位置之都市○○○區段徵收時，原告應履行系爭切結書及附款之內容，尚不因文字記載不確實而受影響。從而系爭切結書或系爭行政處分附款記載之效力，及於嗣後此地區都市○○○區段徵收方式之範圍；及行政機關作成行政處分得以將來之期限、條件、負擔或保留將來行政處分之廢止權，作為附款。又關於行政契約以將來履行之事項為契約標的，亦無限制，且該事項依其性質或法律規定，並無不得締約之情形，是以，被告作成加油站用許可等處分時，以將來實施區段徵收時原告應履行之條件作為附款，或由原告出具上述內容之切結書而成立行政契約，於法並無不合；另被告對原告申請設置加油站許可，因設置地點變更都市計畫正進行中，被告對是否許可此項申請，具有裁量權，故被告行使其裁量，由申請人出具系爭同意書並於作成許可設置之行政處分時附加附款，於法尚無違背，殊無增加法律所無之限制而致無效之問題，而認定系爭行政處分附款及系爭切結書均合法有效，且被告否准一併徵收補償於法有據，揆諸前揭說明，行政法院既已就上開否准一併徵收補償之行政處分認定為合法之行政處分，且就上開否准一併徵收補償之行政處分之前提即系爭行政處分附款、系爭切結書亦一併認定為合法有效，且對「北投士林科技園區計畫案」亦有相同效力，則本院自無從就此部分為實質審查而為相左之認定。
⒌承前，上開403 號判決既已認系爭行政處分附款及系爭切結
書之真意為嗣後系爭加油站坐落位置之都市○○○區段徵收時均不影響系爭行政處分附款之效力及對原告之拘束力，且「臺北媒體文化園區計畫案」及「北投士林科技園區計畫案」之範圍、面基、位置及開發方式均未變更，僅修正主要計畫名稱，是系爭行政處分附款及系爭切結書對於嗣後變更名稱之「北投士林科技園區計畫案」亦有相同效力，佐以前已述及系爭強制拆除之執行名義為系爭行政處分附款及系爭切結書，則應足認系爭強制拆除乃因合法有效之系爭行政處分附款及系爭切結書所為行政執行行為。職是，被告既依據合法有效之系爭行政處分附款及系爭切結書，認原告負有作為義務即自行清除設備，而依法通知原告自行拆除系爭加油站，嗣後原告未拆除由被告所屬公務員依據上開行政執行法規定直接執行斷水、斷電及逕行拆除，應足認為屬行政處分必要之執行，乃為公權力之正當行使，系爭強制拆除即於法無違。
⒍另原告主張被告依據系爭切結書辦理系爭拆除有違大法官會
議第513 號解釋一節，按都市計畫法制定之目的，依其第一條規定，係為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。除法律別有規定外，各級政府所為土地之使用或徵收，自應符合已確定之都市計畫，若為增進公共利益之需要，固得徵收都市計畫區域內之土地，惟因其涉及對人民財產權之剝奪，應嚴守法定徵收土地之要件、踐行其程序，並遵照都市計畫法之相關規定。都市計畫法第52條前段：「都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。」依其規範意旨，中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫範圍內原非公共設施用地之私有土地時，除法律另有規定（例如土地徵收條例第4 條第2 項）外，應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違，此一徵收行為性質上屬於有瑕疵之行政處分，上開513 號解釋文及解釋理由書參照，準此，可知上開大法官會議解釋之意旨為說明都市計畫內原非公共設施之私有土地徵收之程序，而本件系爭強制拆除乃依據合法有效之系爭行政處分附款及系爭切結書所為之行政執行行為，與都市計畫法第52條所規定之意旨及上開大法官會議解釋範圍無涉，併此說明。
㈡被告所屬公務員有無故意過失不法侵害原告權利之行為？
按國家機關依國家賠償法負賠償責任，係以其所屬公務員行使公權力之行為，具違法性為前提要件，此觀國家賠償法第
2 條規定自明。又國家依國家賠償法第2 條第2 項前段規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。此有最高法院92年度台上字第556 號裁判要旨可資參照。查系爭強制拆除既無違法或不當之處，已如前所述，則原告主張被告所屬公務員就系爭拆除有故意或過失不法侵害原告權利之情事，即難謂有據。
五、綜上所述，原告以系爭強制拆除具不法性，被告應按照國家賠償法第2 條第2 項之規定回復系爭加油站原狀及應賠償原告所受之營業損失，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已臻明確，兩造其餘主張與攻擊防禦方法，經核均與本案判決無影響，爰不一一予以審酌，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依據民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 10 日
民事第七庭 審判長法 官 匡偉
法 官 曾育祺法 官 林玉蕙以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 102 年 4 月 10 日
書記官 洪婉菁