臺灣臺北地方法院民事裁定 101年度訴字第1551號原 告 王小玉訴訟代理人 劉昌崙律師
甘存孝律師被 告 臺北市政府捷運工程局法定代理人 陳椿亮訴訟代理人 廖學興律師
林倖如律師潘英芳律師上列當事人間請求確認優先投資權存在事件，本院裁定如下：
主 文本件移送臺灣臺北高等行政法院。
理 由
一、本件原告起訴主張略以：民國81年間，私地主與臺北市政府簽訂土地交換使用契約，同意臺北市政府以坐落臺北車站特○○○區○○街廓用地內一部分土地互為交換，而將原本所有之精華地帶土地提供給台北捷運作有關設施使用，原告雖非81年間與臺北市政府交換土地之原始立約人，惟嗣因買賣關係而繼受取得該土地，而成為臺北市政府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人案（下稱系爭開發案）中C1用地土地所有人之一，被告則為臺北市政府所屬下級機關，應受系爭開發案所簽訂契約效力所及。因原告與訴外人臺北市政府於民國88年3月2日簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約書（下稱系爭聯合開發契約），依第6條第2項第5款之規定，系爭開發案土地所有人具備投資人資格，可自行尋找團隊參予投資，且由第10條第2項之約定可知，臺北市政府係為增加私地主同意交換土地、簽訂契約之誘因，而定以契約之方式，約定私地主享有優先投資權，是原告就系爭開發案享有優先投資權，且因系爭聯合開發契約以受領投資申請之臺北市政府為一造，則土地所有權人於解釋上即應係指私地主而言，而非公地主臺北市政府，亦因此，私地主本為投資人，可於臺北市政府書面徵求投資意願時檢附文件表達投資意願，即可享有優先投資權，故第10條第3項即約定就多數私地主之投資申請為審酌，而不同時審查公地主之申請。惟被告於101年2月16日系爭開發案收受投資申請截止後，竟違約而同時審查公地主合作人及私地主之申請，違背系爭契約書之約定，無視私地主之優先投資權，嚴重侵害原告基於系爭聯合開發契約所生之優先權利，為此，提起本件訴訟，請求確認原告或其團隊於臺北市政府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）土地開發投資人案之甄選程序，應享有更優先於被告或其委託之合作人，於系爭開發案中之受理申請與接受甄選審查權利等語。
二、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院，民事訴法第31條之2第2項定有明文。又按行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷；所謂公法或私法上權利義務變動，當然包括權利義務之設定、變更及消滅而言，惟此項變動究竟應從契約標的抑契約目的為判別標準。以往德國行政法院傾向於採契約目的為準，而聯邦（最高）法院及學者通說則主張以契約標的為尺度，德國聯邦（最高）法院第五庭西元1972年5月12日之判決：某鄉鎮與居民協議，由該居民將其畸零地所有權○○○鄉鎮○○道路之用，鄉鎮則解除其建築之限制，若從契約標的觀點，土地所有權之移轉無疑係私法關係，但就契約目的而言，既係興建公路，自屬公法性質，聯邦法院遂認定其為公法契約，目前德國兩種法院之見解已趨一致。綜上所述，契約究為公法抑或私法契約，原則上應以契約標的為準，再兼採契約目的加以衡量。質言之，不得作私法契約標的之事項，而以契約形態作成時，自應視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或行政契約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，綜合判定其屬性；契約之性質雖非公法性質，惟其目的係為公益目的，仍應認其為具有公法性質之行政契約（大法官吳庚著行政法之理論與實用參照）。是行政契約與私法契約之區別，應就契約主體（當事人之法律地位），契約之目的、內容以及訂立契約所依據之法規的性質等因素綜合判斷。
三、本件原告與訴外人臺北市政府於88年3月2日簽訂之「大眾捷運系統土地聯合開發契約書」即載明：「乙方（即原告）以所有土地交換甲方（即訴外人臺北市政府）所有土地，相互辦理所有權移轉登記手續，再以交換取得之土地提供參與聯合開發」，該契約第2條：「開發方式：一、開發基地由甲方（或委託）辦理基本設計及研擬聯合開發計畫。二、聯合開發基地內之公有土地，由甲方負責協調辦理。三、甲方依照「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」第12條及第13條規定，徵求聯合開發投資人（以下簡稱投資人），並由投資人依照甲方核定之聯合開發計畫及開發建議書，在建築法規許可範圍內繼續完成設計（包括建築空地之用途）。其設計圖經甲方同意後始得申請建築執照。另C1街廓內土地聯合開發之建蔽率與容積率均應以已公告之都市計劃為準。」。第5條「土地及建物權利義務分配」，約定雙方取得之建物及土地，包括依聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積分配及所應持分土地之取得規定。第9條：「投資興建：一、本聯合開發之興建事宜，乙方同意由甲方依照大眾捷運系統土地聯合開發辦法相關規定辦理徵求投資人及簽約興建等事宜，．．．二、乙方欲優先投資興建本聯合開發建物時，應於甲方書面徵求投資意願之日起二個月內檢附本基地範圍內依照法規規定最小建築基地之寬度及深度土地所有權人之同意書明確答覆，逾期不為答覆或未檢附或檢附不齊者，視為放棄優先投資。」。第10條：「營運管理：一、本建物除捷運系統使用部分由甲方全權負責外，其餘部分之營運管理事宜由甲方依照大眾捷運系統土地聯合開發辦法之規定辦理，並由甲方與投資人簽訂營運契約書，本建物須委託營運人統一經營者，雙方應予配合。二、為使本建物營運健全及維護使用人之安全、外觀設備、環境品質，乙方同意全權委託投資人另訂營運管理章程及大樓管理公約報經甲方核備後共同遵守，並接受甲方之監督與管理。」等，足見系爭聯合開發契約係被告依行為時「大眾捷運法」及「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」之授權與原告訂定，作為履行公共任務之手段，其契約之內容均受上開「大眾捷運法」及「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」所規範，行政機關之契約形成自由已受到限縮，契約當事人之公法上權利義務，係經由契約予以形成。故依訂約整體目的及約定之給付內容與效力綜合判斷，系爭聯合開發契約應屬公法契約（行政契約）關係甚明。原告主張以系爭聯合開發契約之約定，就系爭聯合開發土地具優先投資權等因此所發生之爭執，乃公法關係之爭議，原告自應循行政訴訟之救濟程序請求救濟。是本件原告請求確認原告或其團隊於臺北市政府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1（東半街廓）聯合開發區（捷）土地開發投資人案之甄選程序，應享有更優先於被告或其委託之合作人，於系爭開發案中之受理申請與接受甄選審查權利，核屬為確認公法契約上之權利，自屬行政法院權限之事件，非本院職掌範圍，而被告所在地係在臺北市，依前揭法律規定，應將本件裁定移送至有受理訴訟權限之臺灣臺北高等行政法院。
三、依民事訴訟法第31條之2第2項裁定如主文。中 華 民 國 101 年 7 月 4 日
民事第二庭 法 官 陳慧萍以上正本係照原本作成如對本裁定抗告須於裁定送達後10日內向本院提出抗告狀，並繳納抗告費新臺幣1,000元中 華 民 國 101 年 7 月 4 日
書記官 黃靖雅