臺灣臺北地方法院民事判決 101年度重國字第30號原 告 張俊卿
杜麗芳共 同訴訟代理人 詹順貴律師
林昶燁律師林育丞律師複代理人 黃昱中律師被 告 台北市政府警察局士林分局法定代理人 詹永華訴訟代理人 陳佳瑤律師
李嘉泰律師複代理人 陳楷仁律師被 告 行政院內政部消防署法定代理人 葉吉堂訴訟代理人 林振煌律師被 告 南投縣政府消防局法定代理人 林聰吉訴訟代理人 陳佳瑤律師複代理人 簡瑜萱
陳楷仁律師李嘉泰律師被 告 南投縣政府警察局法定代理人 楊文友訴訟代理人 羅豐胤律師複代理人 林世勛律師
廖學能律師被 告 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處法定代理人 李炎壽訴訟代理人 顏瑞成律師上列當事人間國家賠償事件，本院於民國104 年5 月6 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告南投縣政府消防局應給付原告新臺幣貳佰陸拾陸萬玖仟玖佰肆拾元，及自民國一百年十月十九日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告南投縣政府消防局負擔十分之四，餘由原告負擔。
本判決第一項於原告以新臺幣捌拾玖萬元供擔保後，得假執行；被告南投縣政府消防局如以新臺幣貳佰陸拾陸萬元供擔保後，得免為假執行。
原告其餘假執行之聲請駁回。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項前段定有明文。查本件原告已於提起本訴前之民國100 年10月17日、同年11月7 日、101 年2 月23日分別以書面向被告請求國家賠償，經被告拒絕賠償在案，有被告拒絕賠償理由書在卷可證（見本院卷一第16-29 頁），原告提起本訴已符合前揭規定。
二、被告台北市政府警察局士林分局（下稱台北市警局士林分局）、行政院農業委員會林務局東勢林區管理處（下稱東勢林管處）之法定代理人於本件起訴後，言詞辯論終結前，依序變更為詹永華、李炎壽，並各據其聲明承受訴訟（見本院卷四第141 頁、卷二第11頁），核無不合，應予准許。
三、被告東勢林管處未於最後言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、原告主張：被告東勢林管處管理之南投縣白姑大山，於921地震後地形丕變，原有登山健行路徑無法通行，山友自行開發之路徑則曲折多叉路，東勢林管處本應封山或於叉路設置明顯標示，惟未為之。原告之子張博崴於100 年2 月27日向被告南投縣政府警察局（下稱南投縣警局）之仁愛分局申請進入白姑大山兩天一夜登山觀光，南投縣警局仁愛分局原應以張博崴未依規定提出登山計畫及路線圖，否准其入山，惟卻違法核發入山許可證予張博崴准其進入登山。嗣於翌日下午3 時30分許，張博崴以手機與其女友通話，表示似有迷路，但應可自行走出白姑大山。惟張博崴女友候至同日晚間11時許，仍未見張博崴返回台中住所，遂即電告原告張俊卿（張博崴之父），並依原告張俊卿指示，於當夜向南投縣警局仁愛分局報案，詎負責搜救任務之被告南投縣政府消防局（下稱南投縣消防局）遲至翌日中午始派員進行搜救。原告杜麗芳（張博崴之母）亦於100年3月1日向住家附近之台北市警局士林分局天母派出所報案，請求協助取得張博崴最後通信記錄，以利搜救單位定位張博崴最後通話位置，惟台北市警局未於第一時間為之，遲至100年3月30日始以書面向電信警察隊函詢。而負責指揮搜救之南投縣消防局亦漠視通信記錄可以縮小搜救範圍之資訊，且未主動向民間登山救難團體請益尋求援助，漫無章法進行搜救51日迄無所獲，直至4月19日民間山友黃國書入山搜救，翌日即在南投縣消防局聲稱已搜過之溪谷尋獲張博崴大體。由於被告東勢林管處管理白姑大山山域怠於設置明顯指示路標；被告南投縣警局未確實審核張博崴申請入山管制條件，違法核發入山證；被告台北市警局士林分局在接獲原告杜麗芳報案後怠於取得張博崴之雙向通聯紀錄；被告南投縣消防局未能確實蒐集、掌握諸如雙向通聯紀錄、其他登山山友資訊及各搜救小隊搜索範圍與定位等相關情報，搜救指揮系統紊亂、搜救小隊搜救不確實；被告行政院內政部消防署（下稱消防署）未能充分整合民間團體救災能量，疏於督促考核下級包括南投縣消防局在內之救災勤務，上開各機關怠於執行職務共同導致張博崴登山迷途後，未能獲得及時救援終至失溫休克死亡，應共同負國家賠償責任。原告喪子，哀痛逾恆，承受莫大精神痛苦，並受有支出殯葬費及損失扶養費等損害，爰依國家賠償法第2條第2項及第5條，民法第192條第1項、第2項及第194條規定，請求被告連帶賠償殯葬費66萬9940元、原告2人之扶養費損害193萬1630元、慰撫金原告每人200萬元，合計660萬1570元（669,940＋1,931,630＋2,000,000＋2,000,000＝6,601,570）。並聲明：被告應連帶給付原告660萬1570元，及自國家賠償聲請狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息；願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告東勢林管處辯稱：原告主張被告東勢林管處未於白姑大山路徑設置明顯路標、地圖、迷途警告標示等情，似牽涉國家賠償法第3 條「公有公共設施設置或管理欠缺」之國家賠償責任規定，與原告據以請求賠償之國家賠償法第2 條第2項規定不符。原告雖引森林法第17條之1 及第38條之1 主張被告東勢林管處有作為義務，惟前者規範旨在維護森林生態環境，保存生物多樣性；後者亦僅規範森林保護管理、災害防救、保林設施、防火宣導獎勵、優先輔導原住民族社區發展協會或法人團體或個人辦理造林、護林業務，上開法條均與山難防治無直接關連，並非被告東勢林管處作為義務之保護規範，被告東勢林管處未於白姑大山設置路標、地圖或迷途警告標示，並無違反作為義務。且白姑大山為高山峻嶺之原始林相，屬於林木經營區與國土保安區林地，並非「國家森林遊樂區」或「育樂設施」或「自然景觀保護區」等以提供民眾遊憩為目的之地區，被告東勢林管處依法亦無設置登山步道之義務。而白姑大山並無原告所稱走山或崩塌之情，客觀上本無封山必要，況被告東勢林管處亦無封山之法定權限。原告主張被告東勢林管處怠於執行職務有不法性，並非有據。又張博崴之死亡與被告東勢林管處之不作為間，並無相當因果關係。因此，原告請求被告東勢林管處國家賠償，為無理由等語。並聲明：駁回原告之訴；如受不利判決，願供擔保請准免為假執行。
三、被告南投縣警局辯稱：警察機關執行入山管制作業，係依國家安全法第5 條第1 項、同法施行細則第48條授權訂定之規定，該管制工作旨在維護山地治安，與山難防制無關，非為保護人民生命、身體及財產等法益之保護規範，人民對於警察機關執行入山管制，僅享有反射利益，無公法上請求權，被告南投縣警局發給張博崴入山許可證，並非無裁量餘地，未予否准，本無怠於作為之情，亦無違法處分可言，縱有不當，亦屬輕微瑕疵之行政處分，仍屬合法範圍，不構成職務上侵權行為。而張博崴之死亡，亦與入山許可證之核發無因果關係。又被告南投縣警局於100 年2 月28日晚間接獲張博崴事故之通報後，第一時間即依法移轉於管轄機關俾利搜救之進行，隔日並向與張博崴同時段進入白姑大山之登山健行人員查證，並將該查證資料提供南投縣消防局仁愛消防分隊參辦，當日接獲台北市警局通報張博崴最後發話位置，亦立即轉報仁愛消防分隊，並無怠於作為或延誤，且搜救期間亦積極支援參與協助搜救，動員警力、山地義警達100 人次，已盡山難搜救工作之責，並無原告所指怠於執行職務之情。原告請求國家賠償，為無理由。退步言之，張博崴不諳山區狀況，又不顧被告南投縣警局勸阻，執意上山，對於損害之發生與有過失，原告請求之金額亦應有過失比例之責任分配問題等語，並聲明：原告之訴駁回。
四、被告台北市警局士林分局辯稱：原告雖指稱被告台北市警局士林分局未依「失蹤人口查詢作業要點第7 點」、「電信事業處理有關機關查詢電信通信記錄實施辦法第3 條第1 項」規定，緊急申請張博崴通信記錄，顯有怠於行使職務。惟上開規定係行政機關為規範內部人員作業一致性、紀律性而制定，並不直接對外部人民發生法律效果，原告並未依上開規定取得公法上權利，被告台北市警局士林分局亦未對原告負有調取張博崴最後通信紀錄之法定職務義務。況被告台北市警局士林分局接獲原告撥打110 電話報案後，即由勤務指揮中心協請電信公司取得張博崴手機門號最後發話位置，通報案發地南投縣警局，並未置原告請求於不顧，亦無影響或延誤搜救時機，原告指稱被告台北市警局怠於執行職務，與事實不符。又我國目前通聯記錄僅能申請至最後發話最近基地台位置，無法精確定位當事人確切IP或TA位置，且基地台設立密度影響通訊定位訊號之區域及範圍精準度，目前山區基地台建置並不密集，單一手機基地台涵蓋範圍極廣，遠超過數十平方公里，在先天條件無法提升準確度降低誤差值之情形下，手機定位功能確實不彰。而張博崴最後通聯之基地台位址在台中市和平區福壽山農場附近，距張博崴所登白姑大山十餘公里，該基地台涵蓋範圍數十平方公里，縱取得基地台位址，以目前科技水平，亦難有效大幅縮小搜救範圍，是有無調取張博崴最後通信記錄，與張博崴之死亡結果間，並無相當因果關係。原告依國家賠償法第2 條第2 項規定請求被告台北市警局士林分局負國家賠償責任，並無理由等語，並聲明：原告之訴駁回；如受不利判決，願供擔保請准免為假執行。
五、被告南投縣消防局辯稱：原告雖以「消防機關與協助救災機關處理山難事故支援聯繫作業要點」作為請求被告南投縣消防局國家賠償之依據，惟該作業要點係規範行政機關間內部分工及作業之準則，對人民基本權不生反射之效力，亦未有保障特定人之意旨，原告無從以之作為國家賠償請求之依據。而被告南投縣消防局並未怠於取得張博崴手機最後通聯紀錄，且通聯紀錄亦無助於搜救人員鎖定搜救範圍，搜救人員依法所為之搜救措施，有其衡量之權限，經綜合有限資訊研擬搜救範圍，並無不合理情事，不得謂有怠於執行職務。被告南投縣消防局並非不具備搜救能力或經驗不足之機關，於第一時間即於仁愛消防分隊成立前進指揮所，並因應搜救任務彈性需求，於紅香派出所及登山口成立指揮所之前進哨，且派遣大隊長吳嘉宏及副大隊長沈鈺棠進駐仁愛分隊擔任指揮官，每梯次出勤人員於勤前均作案情簡介，備妥個人及團隊裝備、器材，並無延誤或其他失職情事，於接獲南投縣警局仁愛分局轉報張博崴山難發生後，第一時間即通報指揮科請求協助，指揮科於100 年3 月1 日向消防署申請直升機支援空中搜尋，3 月2 日執行；3 月1 日通報台中市消防局派員支援，3 月2 日到場支援；3 月2 日通報消防署申請特搜人員及搜救犬支援，3 月3 日台北市搜救犬到場支援；3 月
2 日通報林務局巡山員支援協尋，3 月3 日到場支援；3 月
2 日社團法人南投縣山區救災防護協會（神鷹山區搜救隊）與仁愛分隊取得聯繫，3 月3 日動員投入搜尋任務；3 月6日申請國軍特種部隊支援，3 月7 日到場支援，另與各協助救災機關及團體亦保持溝通、協調，並極力指派、調度協助救災機關或團體參與搜救，無原告所指未於黃金72小時內主動向臨近救災機關或民間救難團體請求支援情事。被告南投縣消防局接獲本件山難報案後，綜合考量事故資料、登山路徑、通訊聯繫、人力派遣及後勤補給等因素，據以研擬搜救計畫，已盡可能避免危害之發生，搜救人員亦皆按照搜救計畫落實進行，確實搜尋可能路線、區域，窮盡搜救職責，於
100 年3 月31日獲悉中華民國山難救助協會預計於同年4 月
1 日前往搜救，亦隨即派員會同於4 月1 日前往白姑大山定位電話發訊基地台位置，雖僅能確認張博崴從白姑大山範圍內發話的可能性，惟為求慎重，仍針對該協會主委張慶銳所提綜合研判可能登山路徑，派員再次加強搜索，並無怠於執行職務可言，亦無執行搜救勤務之過失。張博崴大體最後被發現位置，偏離其原先規劃之登山路徑甚遠，已非常理可理解，並非本案搜救人員及家屬第一時間可優先考量搜索之區域。本件搜救任務雖未果，然被告南投縣消防局並無怠於執行職務可言，亦不具執行搜救勤務之過失。縱認被告南投縣消防局有怠於執行職務行為，亦與張博崴死亡結果間，無相當因果關係，原告請求國家賠償為無理由等語，並聲明：原告之訴駁回；如受不利判決，願供擔保請准免為假執行。
六、被告消防署辯稱：地方消防局乃縣市政府所屬一級機關，直接受縣市長指揮監督，非屬被告消防署得指揮監督之下級機關；依地方制度法第19條第11款第2 目規定，災害防救之規劃及執行，亦屬地方政府自治事項，由地方政府負責第一線救援任務之執行，非屬被告消防署之法定職責。至於內政部消防署組織條例第2 條、第3 條規定，乃賦予主管機關推行公共事務之權限，非屬主管機關公務員對特定人負有無裁量空間之作為義務規範，無從作為國家賠償之依據。又警政署、營建署與被告消防署為平行機關，農業委員會林務局非屬被告消防署所屬單位，各地方消防局隸屬各縣市政府，民間搜救團體亦非被告消防署管轄，原告所謂統一協調機制，不過是公、民機構、人員彼此相互聯繫合作之方法，如何執行，性質上不屬於行政裁量，本不生違法與否之問題，自無公務員怠於執行職務可言。而有關登山管理、山域管理依法非屬被告消防署業務，且政策規劃完善與否，與本件災難之發生亦無相當因果關係，原告指稱被告消防署怠於執行職務，據以請求國家賠償，為無理由等語，並聲明：原告之訴駁回；如受不利判決，願供擔保請准免為假執行。
七、查原告之子張博崴於100 年2 月27日向被告南投縣警局仁愛分局申請進入白姑大山兩天一夜登山活動，經南投縣警局仁愛分局核發入山許可證准其進入登山。翌日下午3 時30分許，張博崴以手機與其女友通話，表示似有迷路，但應可自行走出白姑大山。張博崴女友候至同日晚間11時許，未見張博崴返回台中住所，即電告原告張俊卿，並依原告張俊卿指示於當夜11時21分向南投縣警局仁愛分局報案。原告杜麗芳亦於100 年3 月1 日向住家附近之台北市警局士林分局天母派出所報案，請求協助取得張博崴最後通信記錄。嗣負責指揮搜救之南投縣消防局自100年3月1日起進行搜救51日，迄無所獲，直至4月19日民間山友黃國書入山搜救，翌日在白姑大山北港溪上游支流之溪谷河床尋獲張博崴大體等事實，為兩造所不爭，且有100年4月27日自由時報全版新聞（見本院卷一第29-30頁）、監察院100年12月13日院台內字第0000000000號函調查意見（見本院卷一第45-54頁）等影本在卷可稽，並經證人黃國書及南投縣消防局大隊長吳嘉宏到庭證述屬實（見本院卷二第243-251、283-285頁），應堪信實。又「張博崴於100年2月27日上白姑大山，預期隔日下山而失蹤，由攜帶之口糧僅過夜，雖走失後滯停於溪谷中雖有飲水，但一、兩日後即無體力，三、四日即因大霧後即失溫、缺糧可達精神恍惚，故死亡可在失蹤後約1週內，再遇當週內下大雨及寒流極度寒冷，應可在失蹤後7-9日內死亡（即在100年3月7日深夜死亡之可能性）」等情，有法務部法醫研究所鑑定研判結果在卷可稽（見本院卷四第22頁），並為兩造所不爭。
八、原告主張被告東勢林管處管理白姑大山山域怠於設置明顯指示路標；被告南投縣警局未確實審核張博崴申請入山管制條件，違法核發入山證；被告台北市警局士林分局在接獲原告杜麗芳報案後怠於取得張博崴之雙向通聯紀錄；被告南投縣消防局未能確實蒐集、掌握諸如雙向通聯紀錄、其他登山山友資訊及各搜救小隊搜索範圍與定位等相關情報，搜救指揮系統紊亂、搜救小隊搜救不確實；被告消防署未能充分整合民間團體救災能量，疏於督促考核下級包括南投縣消防局在內之救災勤務，上開各機關怠於執行職務共同導致張博崴登山迷途後，未能獲得及時救援終至失溫休克死亡，應共同負國家賠償責任等語，為被告所否認。經查：
㈠關於原告主張被告東勢林管處應負國家賠償責任部分：
1.按公務員怠於執行職務解釋上係屬於違背對於第三人應執行職務之一種形態，以不作為而生違法性者，係以有作為之義務為前提，且此作為之義務亦須為第三人即被害人之利益而存在，亦即其目的應在保護或增進該第三人之利益。如該作為之義務，專在增進或保護社會公益，縱使個人因該作為獲有反射利益，亦不能因國家機關不執行該作為，即主張怠於執行職務，而請求國家賠償損害。
2.原告據以主張被告東勢林管處有就所轄白姑大山考量山勢地形攀登需求，完備各明顯路標及警告標示，並預先於不適宜登山路徑予以警告、禁止開放，以防止登山健行時迷途之義務，所引用之森林法第17條之1、第38條之1，依序規定：「為維護森林生態環境，保存生物多樣性，森林區域內，得設置自然保護區，並依其資源特性，管制人員及交通工具入出；其設置與廢止條件、管理經營方式及許可、管制事項之辦法，由中央主管機關定之。」、「森林之保護管理、災害防救、保林設施、防火宣導及獎勵之辦法，由中央主管機關定之。國有林位於原住民族傳統領域土地者，有關造林、護林等業務之執行，應優先輔導當地之原住民族社區發展協會、法人團體或個人辦理，其輔導經營管理辦法，由中央主管機關會同中央原住民族主管機關定之。」據此二法條文義，可知立法目的僅在保護森林之生態環境，並無維護進入森林人員安全之意旨。其課予森林管理機關管理義務，是專為增進或保護森林資產之公益，而非為進入森林人員安全利益而存在。依首揭說明，被告東勢林管處縱未遵守上開法條規定，對於進入森林登山之張博崴而言，亦無怠於執行職務可言。
3.再觀諸東勢林管處之組織法規即行政院農業委員會林務局各林區管理處暫行組織規程第2 條規定：「行政院農業委員會林務局設…東勢…林區管理處，掌理下列事項：一、林地管理、森林保護、林業推廣等事項。二、保安林之經營管理、集水區治山防洪工程、林道維護管理及水土保持等事項。三、林業計畫、育林及林產物處分、利用等事項。四、森林遊樂區之管理、自然生態保護區之管理及解說服務等事項。五、森林鐵路客運、貨運及土木、機電、材料之管理等事項。」亦足徵被告東勢林管處之法定職務，重在山域內「物」之管理維護利用，非屬「人」之維安救護機關。而白姑大山並非屬於提供遊憩之山域，東勢林管處未在原告所指之路徑設置標示牌，亦難認有怠於執行職務之情事。
4.是以原告主張被告東勢林管處怠於執行職務，應對張博崴山難迷途死亡之結果負國家賠償責任，尚非有據。
㈡關於原告主張被告南投縣警局應負國家賠償責任部分：
1.原告主張被告南投縣警局在張博崴申請進入白姑大山漏未檢附計畫書及路線圖之情況下，竟違法核發「山地經常管制區入山許可證」予張博崴，准其入山活動，有違「人民入出台灣地區山地管制區作業規定」，係怠於執行職務導致張博崴山難死亡，應負國家賠償責任等語，為被告南投縣警局所否認。
2.經查，本件山難當時，由國防部、內政部會銜公告之「山地管制區作業規定」第8 點、第10點第2 項雖分別規定：「人民申請入出山地經常管制區，合於下列各款之一者得予許可：…㈤從事登山健行活動者…。」、「依第八點第五款…申請入出山地經常管制區者，應填具申請書（…從事登山健行者另附計畫書及路線圖），按前項規定向權責警察機關申請山地經常管制區入山許可證。」惟授權訂定此項作業規定之國家安全法施行細則，其第29條規定：「本法第五條第一項所定山地管制區，由國防部會同內政部根據維護山地治安需要，就臺灣地區各山地鄉行政區內之山地劃定公告之。」第30條規定：「前條山地管制區，依其性質分為左列二種：一、山地經常管制區：為維護山地治安，經常實施管制之地區。二、山地特定管制區：具有遊憩資源得提供人民從事觀光、旅遊及其他正常娛樂活動，基於維護山地治安有必要實施管制之地區。前項管制區設置檢查所，由警察機關執行檢查、管制任務。」及其母法即國家安全法第5條規定：「為確保海防及軍事設施安全，並維護山地治安，得由國防部會同內政部指定海岸、山地或重要軍事設施地區，劃為管制區，並公告之。人民入出前項管制區，應向該管機關申請許可。」可知警察機關對於從事登山健行活動人民入出山地管制區所為之管制措施，目的在維護山地之治安。上開法規立法目的旨在增進國土安全維護之公益，與山難之防制無關，並非為登山健行活動人民安全利益而存在。是依前揭說明，南投縣警局在核准張博崴入山活動時，無論是否違反上開管制作業之程序規定，均難認有違對於張博崴登山安全之維護義務。況且南投縣警局違反上開作業規定發給張博崴入山准許證，並不必然導致張博崴死亡之結果，兩者之間尚乏相當因果關係。其對張博崴死亡之結果，自無怠於執行職務之國家賠償責任可言。原告主張南投縣警局應負國家賠償責任，尚非有據。
㈢關於原告主張被告台北市警局士林分局應負國家賠償責任部分：
1.原告雖主張被告台北市警局士林分局未依「失蹤人口查詢作業要點」第7 點、「電信事業處理有關機關查詢電信通信記錄實施辦法」第3 條第1 項規定，緊急申請被害人張博崴通信記錄，顯有怠於職務行使之事實等語。惟按國家機關為便民及提高行政效率，對於人民申請或依職權而須為一定行政行為之事件，常自行頒定作業準則或實施辦法，規定其作業程序。此種自行規定作業程序之行政規則，僅對內部發生拘束公務員之效力，對於人民並不因此產生直接之權利義務關係。經查，上開「失蹤人口查詢作業要點」第7點第㈠項規定：「警察機關受理失蹤人口緊急查尋案件，應注意如下：㈠受理人員接受報案後，應詳細調查失蹤人之身分背景、交往對象及可能去向，積極展開查尋作為。必要時得依相關規定報請調閱失蹤人及特定對象之通聯紀錄或健保就醫等資料，以利查尋。」、「電信事業處理有關機關查詢電信通信記錄實施辦法」第3條第1項規定：「有關機關查詢通信紀錄應先考量其必要性、合理性及比例相當原則，並應符合相關法律程序後，再備正式公文或附上電信通信紀錄查詢單(格式如附件)，載明需查詢之電信號碼、通信紀錄種類、起迄時間、查詢依據或案號、資料用途、連絡人、連絡電話或傳真機號碼、及指定之列帳相關資料等，送該電話用戶所屬電信事業指定之受理單位辦理。但案情特殊、情況緊急之查詢，得由法官、軍事審判官、檢察官、軍事檢察官、查詢機關首長或其書面指定人先以電話或公文傳真，並經回叫確認為之，查詢後應於三個工作日內補具正式公文或加蓋印信之電信通信紀錄查詢單正本。前項之查詢，經查詢機關與電信事業雙方認證同意，得以經加密之電子郵件為之，該電子郵件並視同正式公文或電信通信紀錄查詢單正本。」據此條文可知上開作業要點及實施辦法，均屬行政機關內部作業程序之規定，依上開說明，對於人民並不因此產生直接權利義務關係。準此，被告台北市警局士林分局對於原告尚無負有調取張博崴最後通信紀錄之法定職務義務，堪予認定。
2.況且，台北市警局110 報案專線，於100 年3 月1 日12時32分許，接獲原告杜麗芳電話報案，指稱其子張博崴於100 年
2 月27日至南投縣白姑大山從事登山活動迷路尚未返家，欲報失蹤人口，並請求查詢其子行動電話門號之最後發話位置，此有臺北市政府警察局勤務指揮中心受理110 報案紀錄單在卷可證（見本院卷一第93頁）。該案經110 受理後，即傳真向臺灣大哥大電信公司查詢張博崴手機之最後發話基地台位置，此亦有電信通信查詢紀錄單可資為證（見本院卷一第94頁）。迨勤務指揮中心於同日13時10分，接獲臺灣大哥大電信公司回電指稱，上開門號手機之最後發話基地台位置係於「南投縣○○鄉○○段○○號地號」，台北市警局旋即於同日13時13分將張博崴最後發話位置通報至南投縣政府警察局，復有臺北市政府警察局勤務指揮中心受理110 報案紀錄單可證（見本院卷一第95頁）。嗣後，原告杜麗芳於同年3 月
1 日下午1 時40分許至台北市警局士林分局天母派出所報請協尋失蹤人口及查詢張博崴行動電話發話位置，該所於受理後，即依原告杜麗芳所請，將張博崴行動電話門號分別陳報士林分局偵查隊及電信警察隊，俾供審查取得行動電話發話位置，此亦有內政部警政署電信警察隊函文可資為證（見本院卷一第104 頁）。可見被告台北市警局士林分局已於接獲原告報案後，即由勤務指揮中心協請電信公司取得張博崴手機門號最後發話位置，通報案發地南投縣警局，尚無原告所指怠於執行職務情事，自無國家賠償責任可言。是原告主張被告台北市警局士林分局應負國家賠償責任，並不可取。
㈣關於原告主張南投縣消防局應負國家賠償責任部分：
1.按人民生存權應予保障，乃憲法第15條所明定，人民遭受生存危害，本有請求國家施以救護之基本權，消防法第16條並課予各級消防機關設置救災救護指揮中心，統籌指揮、調度、管制及聯繫救災、救護相關事宜之義務。本件張博崴隻身進入白姑大山管制區進行登山活動，固屬冒險行為，惟現行法令既無禁止其在山地管制區進行登山活動，且其進入白姑大山亦經入出山地管制警察機關核准，當其登山活動遭遇生存危險，國家仍有施予救護之義務，再依消防法第16條、地方制度法第19條第11款第2目、各級消防機關救災救護指揮中心作業規定第2點第2項第2款、消防機關與協助救災機關團體處理山難事故支援聯繫作業要點第4點規定，縣（市）山難發生時，應由地方政府消防局負責指揮執行救護，是以本件南投縣消防局對於張博崴之山難迷途致生生命危害，應有施予救護之作為義務。而公務員依其職務，對於第三人有作為之義務，而不作為或遲緩履行者，即屬怠於執行職務。如因而致人民自由或權利遭受損害者，依國家賠償法第2條第2項後段，國家應負損害賠償責任。又國家應負損害賠償責任者，雖以公務員具有故意或過失為要件，惟過失乃怠於注意之一種心理狀態，即所謂應注意並能注意而不注意之謂。而應注意並能注意之標準，係以忠於職守之一般公務員在該具體情況應該能注意並可期待其注意之程度而言。如為行為之公務員欠缺此注意程度，即屬有過失。此外，違背職務義務之有責性，不必僅著眼於行為之公務員個人為限，從行政之整個行為而論，如長官善盡其指揮監督之職責，當可防止公務員違背其職務之義務者，則公務員有違背職務義務而加害於他人時，即係可歸責於行政機關組織及指揮作用之有瑕疵。從而行政機關組織作用之功能不彰，即應認為具備有責性，如因而發生違背職務義務之行為而使他人受害，行政機關即不能免其國家賠償責任。
2.查白姑大山為高山峻嶺未經開墾設置步道之原始林相，山域範圍廣大，地勢崎嶇，冬季日夜氣溫極低，中高海拔常降至攝氏10度甚至冰點以下，此經被告東勢林管處陳明在卷（見本院卷一第181頁），並有中央氣象局檢送本院之溫濕度雨量表可證（見本院卷0000-000頁）。張博崴在100年2月27至28日寒冬期間，在白姑大山迷途，顯有危及生命之緊急情況。依首揭說明，南投縣消防局有施予緊急救護之法定義務。而張博崴迷途位置既在寒冬原始山林，衡諸人體處於該類環境顯有短期內呈現失溫休克之高度可能，負責指揮搜救之南投縣消防局即應首重救援時效，積極迅速蒐集相關情資進行分析研判，藉以規劃搜救範圍之先後順序，對搜救人員之搜救軌跡，並應確實掌握，發揮統整指揮功能，始能以有限之人力，在廣大之山域中發揮及時救援之功能。然查南投縣消防局於100年2月28日夜間11時21分許接獲報案後，並未迅速積極蒐集足供縮小搜救範圍之相關情資，情形如下：
①從上河文化出版之登山地圖（外置）可知，從白姑大山登
山口沿一般登山路徑到達三椎山，約須4 小時；自三椎山至司晏池，約須3.5 小時，張博崴在100 年2 月27日中午12時45分始向登山口前之紅香派出所繳交入山許可證副本，據此推算，若張博崴抵達三椎山前未曾迷途，則當日下午從三椎山下山之山友，必可遇見張博崴。然當日下午從三椎山下山之山友，表示未曾遇見張博崴，此有被告南投縣消防局報案管制表可稽（見本院卷一第240 頁）。據此顯可推測張博崴最有可能是在抵達三椎山之前，即已迷途。又依上述資料已知張博崴入山時間在12點45分之後、從登山口至三椎山約須4 小時，則若能得知當日下山山友之下山時間，應更可推測張博崴發生迷途之最可能路段。然此重要情資，南投縣消防局並無即時蒐集，迨至3 月4 日始向山友唐小姐查訪，此經證人吳嘉宏證述明確（見本院卷二第247頁），且查訪內容亦未注重山友下山時間及途經各重要地標之時間，查訪後亦未據以研判過濾搜救範圍，此各有被告南投縣消防局報案管制表、狀況研判表在卷可稽（見本院卷一第240頁、卷三232頁）。
②從張博崴通聯紀錄可知，張博崴在100 年2 月27日下午3
時44分、4 時1 分，各有從手機發話及受話之紀錄，有中華民國山難救助協會提供之「白姑搜救基地台訊號測試報告」在卷可稽（見本院卷一第269 頁），倘該發話、受話有張博崴之談話內容，應有機會藉以瞭解張博崴當時知否自己有無誤入岔路，及當時有無可得判斷所處環境之特殊背景音，藉此推測張博崴最可能迷途之路段，此亦為重要情資，可由查訪該次通話對象藉以蒐集研判，然南投縣消防局亦未為之。
③藉由張博崴手機通話對象及100 年2 月27、28日下山山友
之訪談，非不可推測張博崴最可能是在登山口至三椎山途中發生迷途，已如前述。而張博崴在100 年2 月28日下午
3 時32分許，曾以手機與其女友通話，表示自己似已迷路，但應可自行下山。據此訊息，除可在上述最可能迷途之路段中，藉由小比例尺（一般登山使用之比例為1/25000）之等高線圖所標示之山勢起伏，先期過濾張博崴手機可以接收基地台訊號之區域，再以相同電信公司之手機實地測試，進一步縮小優先搜救範圍（此為中華山難救助協會採用之方法，業經證人即該協會中區主委張慶銳證述明確，見本院卷二第263頁）。另輔以一般山難迷途者多會尋找水源之心理特質（參張慶銳同日證詞，見本院卷二第266頁），並斟酌張博崴敢隻身進入白姑大山登山，於暗夜深林獨自過夜，其心理強度及對於登山之自信顯較一般人更高，於2月28日下午3時半許天色漸暗之際發現迷途，為盡速脫困下山，最可能之反應係自行尋找落差較大、可快速抵達山下路徑下山；及張博崴預計登山兩天一夜，所帶口糧應僅一、二日份量，最可能之活動範圍約在二、三日腳程可達區域內，及張博崴過夜裝備之帳篷須在平緩地帶使用等情，亦非不可在前述張博崴最可能之迷途區域即登山口至三椎山中途區域，推測張博崴最可能停留之地形，更進一步縮小搜救範圍，並以空搜先行勘查可能之地帶。上開情資，可從張博崴手機通聯紀錄迅速獲得相關訊息，且原告已屢向南投縣消防局請求基地台訊號定位，惟南投縣消防局於山難翌日即接獲通報得知張博崴最後通話基地台位置，卻未利用亦未於第一時間進一步積極取得相關通聯紀錄，以研判縮小優先搜救範圍，遲至事故發生後一個月之100年4月1日始會同民間組織中華民國山難救助協會前往白姑大山定位基地台訊號範圍。
3.本件參與搜救之人員係採集體行動進行搜索，其單點線性移動之方式所為之搜救，涵蓋範圍並不廣泛，加以每梯次搜救時間原則上為三日，此經證人即南投縣消防局大隊長吳嘉宏到庭證述明確（見本院卷二第244 頁），扣除往返搜索起點之在途時間，及日落後無法搜救之時間，真正用於搜索未經搜索區域之時間，恐未及半日，於此情形，單一梯次自然無法深入搜索，須賴先後梯次之相繼銜接，始能徹底搜索。而先後梯次之銜接，除現場交接外，須仰賴指揮中心對於各搜索梯次行進軌跡之確實掌握與紀錄。且南投縣消防局派遣之各梯次搜救人員均攜帶衛星定位儀器，此觀被告南投縣消防局山難搜救報告可知（見本院卷三第231頁），以該儀器自可隨時在無遮蔽之地點回報搜救人員自己之座標，提供指揮中心記錄，以做為統整、管制、規劃搜尋路線之依據。然南投縣消防局指揮中心卻未要求搜救人員回報搜救軌跡之衛星定位點（參本院卷二第264頁正、反面張慶銳證詞），亦未利用相關地圖標示已進行及未進行之搜救路線區域，以利隨後搜救路線之掌控，卻僅以粗略之管制表，筆記搜救隊員敘述式之回報（見本院卷一第233-266頁）。而觀諸南投縣消防局記錄之管制表，100年3月2日下午2時40分即有搜救隊員回報「於水管路Ｔ口附近搜尋，無所獲，至溪底搜尋亦無所獲」等文字（見本院卷一第235頁），此搜救路線之記載，形式上與尋獲張博崴大體之證人黃國書所證稱之搜索路徑相同（見本院卷二第283-285頁、卷四第136 -138頁），然黃國書進入水管路後約莫一小時路程，即發覺單人行經之蹤跡，並循跡尋獲張博崴大體，南投縣消防局指揮之搜救人員行經同一路線卻無所獲，足見南投縣消防局當日派出之搜救人員，或未確實搜索，或所為敘述式回報有所誤差。而此情形，在南投縣消防局僅依敘述式回報做粗略管制之情況下，顯然無法掌握其實情，自有礙搜救指揮功能之落實，足證南投縣消防局就此亦有未確實記錄統整搜救路線之疏失。
4.此外，南投縣消防局固於100 年3 月1 日向消防署申請直升機支援空中搜尋、3 月1 日通報台中市消防局派員支援、3月2 日通報消防署申請特搜人員及搜救犬支援，及通報林務局巡山員支援協尋、3 月6 日申請國軍特種部隊支援，並依序於通報翌日獲得支援。惟張博崴在100 年2 月27至28日寒冬期間，在白姑大山迷途，顯有危及生命之緊急情況，已如前述，被告南投縣消防局負責緊急救護，自應分秒必爭，於接獲報案時即可緊急通報請求支援，（參直轄市縣（市）消防機關申請內政部消防署特種搜救支援空中搜救作業規定第4點第2項、國軍協助災害防救辦法第6條第2項均規定緊急申請支援得以電話先行聯繫，並無限制夜間不能申請；另參消防勤務實施要點第12點第1項，消防勤務時間為24小時），並無待到翌日以後始行通報而延後搜救人力到場之理由。且依證人中華山難救助協會中區搜救委員會主任委員張慶銳所證，被告南投縣消防局並未指示中華山難救助協會如何搜救，到場支援之玉山國家公園、國軍指揮中心等單位，皆有各自搜救計劃，入山搜救只向南投縣消防局仁愛分隊報備，執行自己之計劃，並無整合等語（見本院卷二263頁背面），及證人吳嘉宏亦證稱空中搜索區域是由空勤總隊主導等語（見本院卷四第137頁），可知被告南投縣消防局對於到場支援人力，並未依消防機關與協助救災機關處理山難事故支援聯繫作業要點第4點規定發揮指揮中心應具備之指揮統合功能，對於搜救人力之佈置及搜救路線之規劃，顯未有效妥善掌控，致生搜救範圍紊亂、搜救人力配置不均致錯失救援時機之弊。因此，本件搜救雖經投入605人次、搜救犬20隻次、空勤直升機5架次（見本院卷三第231頁南投縣消防局山難搜救報告），然經搜救51日迄無所獲，其耗費眾多辛勤人力投入司晏池週遭、水源路盡頭、帖比倫溪等可依山友資訊及通聯過濾排除之區域，致成效不彰，被告南投縣消防局之指揮疏失，實難諉責。
5.根據法務部法醫研究所鑑定，張博崴走失後滯停於溪谷中，
一、兩日後即無體力，可知其活動範圍有限。若被告南投縣消防局接獲報案後能立即蒐集山友資訊、張博崴通聯紀錄、手機基地台訊號區域，輔以張博崴之個人特質及通話內容透露之訊息，綜合分析研判，合理預期將可過濾出先期搜救重點區域，而佈置主要搜救人力於最可能迷途之登山口至三椎山北坡可接收基地○○號區○○○○路徑，及該區域週遭之平緩空曠地帶，並迅速緊急通報各協助機關派出支援人力、器材，發揮統一調度指揮功能，確實掌握地面、空中搜救航跡，以空搜迅速在重點區域大範圍勘察，地面搜救人員深入仔細追蹤搜救，非無可能在張博崴失蹤後7至9日死亡前，發現張博崴帳篷架設於顯而易見之空曠溪谷，而及時施予救援。惟被告南投縣消防局未確實為之，對張博崴未獲及時救援所導致之死亡結果，難謂無相當因果關係。被告南投縣消防局辯稱無因果關係，尚非可取。
6.綜上，南投縣消防局接獲張博崴迷途事故報案後，未於最短時間內迅速蒐集研判足供縮小搜救範圍之相關情資，自有違背其應受期待之注意義務，其組織運作之結果，導致投入之搜救人力未能針對重點區域加強搜索，虛耗人力，錯失時機，終致張博崴未能獲得及時救援而失溫休克死亡，應認已有國家賠償法第2條第2項所稱怠於執行職務之情事。
㈤關於原告主張被告消防署應負國家賠償責任部分：
原告雖指稱被告消防署對於整合地方消防局及民間救援團體未提出具體辦法，以致民間團體於山難時無法提供山難救災能量供地方消防機關指揮運用。對於山難救援有關警政署、營建署各國家公園等橫向縱向整合方面能力不足，缺乏統一協調指揮機制，致山難發生時，各機關各自為政。且疏於督促考核下級包括南投縣消防局在內之救災勤務，有怠於職務之執行，應同負國家賠償責任等語。然查地方消防機關乃各縣市政府所屬一級機關，以被告南投縣消防局而言，依其組織規程第2條規定：「南投縣政府消防局隸屬南投縣政府，依法辦理預防火災、搶救災害及緊急救護等業務。」、同規程第3條規定：「本局置局長，承縣長之命綜理局務並指揮監督所屬員工」，可證在行政組織上，地方消防局乃直接受地方縣市長之指揮監督。又依地方制度法第19條第11款第2目規定：「下列各款為縣（市）自治事項：…十一、關於公共安全事項如下：…㈡縣（市)災害防救之規劃及執行。」亦可見災害防救之規劃及執行，屬於地方政府自治事項，由地方政府負責第一線救援任務之執行。準此可見，本件張博崴山難事件之救援，尚非屬被告消防署之法定職責，對於張博崴因搜救指揮功能不彰致未能獲得及時救援所生之損害，尚無法定義務之違反。雖被告消防署依其組織條例第2條規定，負有監督全國消防機關之義務，惟其監督縱有功能未彰情事，亦屬應負行政責任問題，究與本件張博崴未能及時獲得救援之結果間，無相當因果關係。是以原告主張被告消防署應負國家賠償責任，尚非有據。
九、承前，本件張博崴因未獲及時救援致失溫死亡，應由被告南投縣消防局就其指揮救援之疏失擔負國家賠償責任，而依國家賠償法第5 條，國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定；民法第192 條第1 項、第194 條規定，不法侵害他人致死者，對於支出殯葬費之人，應負損害賠償責任；不法侵害他人致死者，被害人之父、母雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。茲原告主張其支出張博崴殯葬費共計66萬9940元等情，並提出與所述相符之統一發票、出貨單、收入憑單、結帳單、繳費收據、電匯申請書等件為證（見本院卷三第132-144 頁），被告對上開單據之真正並不爭執，堪信原告主張為真正。則原告依上開規定請求被告南投縣消防局賠償殯葬費66萬9940元，應屬有據。再本院審酌被告南投縣消防局為行政機關，理應善盡維護人民生存權之義務，卻疏未注意而使正值青年之張博崴未能獲得及時救援而於山林中失溫死亡，再原告張俊卿、杜麗芳為張博崴之父母，各為41年、00年出生，均大學畢業任職服務業及教師，財產總額各約千萬元，有其等警詢筆錄及本院稅務電子閘門財產所得調件明細表在卷可稽（見本院卷一第100 頁、臺灣南投地方法院檢察署100 年度相字第114 號卷第5 頁、本院卷三93-104頁），其中年突遭喪子變故，驟逢人生至痛，自受有莫大之精神痛苦，本院審酌上情，並斟酌張博崴隻身入山引發不必要風險及被告南投縣消防局投入救災之人力物力甚鉅，搜救人員不畏涉險備極辛勞等情，認原告主張被告南投縣消防局應賠償原告每人200萬元慰撫金，尚嫌過高，應以每人100萬元為適當。至於原告請求扶養費損害部分，依民法第1117條、第1118條規定，應以原告不能生活為要件，然依本院稅務電子閘門財產所得調件明細表所載，原告張俊卿、杜麗芳102年之財產總額各為975萬2630元、1148萬1920元（見本院卷三第96、103頁），以原告所主張之每月消費2萬5508元計算，各可維持逾31年（9,752,630÷25,508÷12＝
31.0000000000）、37年（11,481,920÷25,508÷12＝
37.0000000000），已逾原告所主張應受張博崴扶養之年數
18.85年及21.49年，堪認原告尚無不能維持生活之情事，則原告據以請求被告賠償扶養費之損害，即非有據。
十、綜上所述，原告依國家賠償法第2 條第2 項規定，請求被告南投縣消防局賠償殯葬費66萬9940元及慰撫金每人100 萬元，合計266 萬9940元（669,940 ＋1,000,000 ＋1,000,000＝2,669,940 ）部分，尚無不合。又給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。又遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息；應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五，民法第229 條第2 項、第233 條第1 項前段、第203 條定有明文，原告並得依此規定請求被告南投縣消防局加付自催告賠償後之法定遲延利息。
十一、從而，原告請求被告南投縣消防局給付266 萬9940元，及自國家賠償申請書送達翌日即100 年10月19日起至清償日止，按年息5%計算之利息部分，為有理由，應予准許。逾此範圍之請求為無理由，應予駁回。又原告與被告南投縣消防局各陳明願供擔保，聲請宣告假執行及免為假執行，經核原告勝訴部分，合於法律規定，爰分別酌定相當之擔保金額宣告之；原告其餘假執行之聲請，因訴之駁回而失所依據，不予准許。
十二、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經審酌後認於判決結果無影響，爰不另一一論駁，附此敘明。
十三、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依民事訴訟法第385條第1項前段、第79條、第390條第2項、第392條第2項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 27 日
民事第五庭 法 官 黃明發以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 104 年 5 月 28 日
書記官 陳立俐