臺灣臺北地方法院民事判決 101年度重訴字第688號原 告 梁光瑜
吳贊堯共 同訴訟代理人 岳珍律師
謝恩華律師被 告 交通部臺灣鐵路管理局法定代理人 范植谷訴訟代理人 龔維智律師複代理人 李建民律師上列當事人間請求損害賠償事件，本院於民國102年9月5日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第2款定有明文。經查，原告起訴時係以民法第184條第2項規定為其請求權基礎，嗣於本院審理中追加民法第28條、第188條第1項規定為其請求權基礎（原告追加民法第186條部分，業據撤回，見本院卷第138、163頁、第279頁背面），經核其所為之變更，基礎事實同一，且與原訴間具有共同性，而就原請求之訴訟及證據資料，於審理繼續進行在相當程度範圍內具有一體性，揆諸首揭規定，尚無不合，自應予准許。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：
（一）原告2人為被告所管理臺北市北投區「麗園新村」國有眷舍房地之住戶，於民國95年12月31日以前向被告申辦「已建讓售」，依據中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第13點規定：「眷舍於65年8月9日以前興建，如無特別指定用途或其他整體規劃利用計畫，並有下列情形之一者，得由各機關學校調查眷舍合法現住人意願，其具結（格式如附件）同意依國有財產局評定之價格承購，於95年12月31日以前依第4點、第5點規定報送執行機關層報行政院核定已建讓售者，由國有財產局讓售予合法現住人」、第14點規定：「依第6點、第12點及前點辦理騰空標售、現狀標售或已建讓售之眷舍房地，其售價由國有財產局依國有財產計價方式辦理」，原告所屬之北投麗園新村勵進會於95年10月27日向被告之產管處陳情表達：「若另案陳請符合建蔽率規定條件層奉核准本新村眷舍得允予以已建讓售予合法現住人，本村全部合法現住人均皆請求貴處改用『已建讓售』之程序辦理」等語，被告於95年11月6日函覆原告所屬之北投麗園新村勵進會主旨：「貴會提出陳情聲明若法令許可，麗園新村全部合法現住人請求改按『已建讓售』之方式處理眷舍乙案，復請查照轉知」並於說明載明：「頃接貴會陳情聲明若法令許可，全部現住人請求改按『已建讓售』之方式處理，已錄案備查」，事後證明麗園新村全體合法現住人均得以『已建讓售』方式向國有財產局購買現住房地，而被告自應依已建讓售之方式處理。
（二）被告公文：⒈被告有違行政程序法第1條、第7條之規定：
被告於96年10月5日鐵產房字第0000000000號函表示：
「因本案處理方式陳情人本即原意表達為『已建讓售』，95年10月27日已向本局陳情表達以『已建讓售』為其真意，依據行政程序法第1條略以『保障人民權益、增進人民對行政之信賴、』及第7條第2項（按應為第2款）『有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者』，對陳情人、本局之雙方權益，有利或不利之情形當一律注意，始為解決之道」，足證被告未於95年12月31日以前，為原告辦理「已建讓售」處理房地，有違行政程序法第1條、第7條第2款之規定。
⒉原告於法定期限95年12月31日以前申辦：
被告之前開函文中記載：「經本局評估及檢討若同意陳情人改為『已建讓售』，適與前核定為『已建讓售』之34戶眷舍，同屬座落同一宿舍區，建築結構均為興建3層樓集合式住宅，為求眷舍區域之完整性，便利退休人員居住習性且對本局處分收益無礙，陳情人等要求『已建讓售』均符合眷舍處理之法定要件，其適法性或合理性均無疑慮，本案係在法定期限95年12月31日前所申辦，而認定係屬95年12月31日前未了案件之處理延續」，足證被告亦承認原告於法定期限95年12月31日以前已申請「已建讓售」之事實。
⒊原告申請「已建讓售」適法性無疑慮：
依交通部96年10月16日交管字第0000000000號函記載：
「陳情人於95年10月27日既已向該局陳情表達『已建讓售』之意願在先，且經該局評估，此11戶與前核定為『已建讓售』之34戶眷舍，同屬座落同一宿舍區，建築結構均為3層樓集合式住宅，為求眷舍區域之完整性，便利退休人員居住且對該局處分收益無礙，陳情人等要求改為『已建讓售』亦符合處理之法定要件，其適法性亦無疑慮」。
⒋被告因行政疏失，處理延宕：
被告於99年3月3日鐵企綜字第0000000000號函主旨載：
「有關本局經管臺北市○○區○○段0○段000地號「麗園新村」國有眷舍12戶，於辦理『已建讓售』過程中，因行政疏失而處理延宕1案，詳如說明」說明記載：「查本局於95年間處理臺北市○○區○○段0○段000地號『麗園新村』國有眷舍『已建讓售』過程中，因行政疏失，經監察院以98年6月10日（98）院台交字第0000000000號函提出糾正案，本局旋即報請行政院由原核定『騰空標售』更改為『已建讓售』，為台端等恢復權益，並經行政院於98年9月3日核復『原則同意』，且亦對承辦本案相關人員懲處在案」，足證被告承認行政疏失導致處理原告「已建讓售」案而延宕。
⒌行政院秘書長函：
行政院秘書長96年11月20日院臺交字第0000000000號函表示：「該局前後說法不一，處理方式有待商榷」、「本件爭點係臺鐵局究有無依『交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點』第10點規定，層報本院核定前，確實調查眷舍合法現住人之意願？本案相關承辦人員如確有疏失，且確有不可歸責於陳情人之事由，方有變更處理方式之考量」，又行政院秘書處97年4月28日院臺交字第0000000000號函表示：「由於本案處理過程相關承辦人員顯有疏失，請確實予以懲處具報」。
⒍被告對於原告及其繼承人應辦理「已建讓售」，卻怠於
辦理「已建讓售」，甚至向臺灣士林地方法院（下稱士林地院）對於原告及其被繼承人提出遷讓房屋及不當得利之訴訟，嗣經臺灣高等法院以97年度上易字第986號判決認定被告違反誠信，駁回被告之訴，又該確定判決明確指出被告「違反誠信」之情形如下：被告違反交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10點規定，未確實調查合法現住人之意願；被告於向交通部呈報眷舍處理方式前，明知原告有採「已建讓售」方式之意願，竟疏未一併呈報，有違原告對被告行政機關之信賴。
⒎監察院糾正：
⑴被告錯引建築技術規則，致計算建蔽率結果發生偏差：
監察院於98年6月10日以（98）院台交字第0000000000號函，對於被告就本○○○區○○路○○巷「北投麗園新村」國有眷舍部分配住戶，因對被告辦理「已建讓售」過程認有違失之調查意見載明被告之疏失：「經查眷舍係59年12月21日取得前開建照並開始興建，60年間竣工，證諸陳情人等所陳，依據該村取得執照當年『建築技術規則』第2章第1節之相關規定：有類似通路、私設通路之基地及汽車迴車道等，不得計入基地面積，所言不虛，臺鐵局產業單位原計算結果（建蔽率30.59％），應係對法規見解有誤，錯引63年2月15日新版建築技術規則規定，致計算建蔽率結果發生偏差，影響相關眷舍住戶正確判斷及權益，顯有違失」。
⑵被告違反行政程序法第68條合法送達之規定，未以正式公文書將得以申請已建讓售訊息依法送達現住戶：
監察院之上開函文並載明：「按行政程序法第68條規定，送達應由行政機關自行或交由郵政機關送達。行政機關之文書依法規以電報交換、電傳文件、傳真或其他電子文件行之者，視為自行送達，但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。臺鐵局對於本案國有眷舍處理方式可由『騰空標售』改為申請『已建讓售』乙節，忽略該新村勵進會前開『若法律許可，全部合法現住人請求改按已建讓售之方式處理』之陳訴，該局已錄案備查，復未依行政程序法第68條規定合法送達，僅委託不具公權力之部分代表口頭轉知相關訊息，且亦無公務電話紀錄或委託辦理公文，嚴重影響人民權利義務，洵有疏失」⒏由上可知，被告應於95年12月31日以前為原告2人辦理
已建讓售案，卻拒絕原告2人辦理，被告違反行政程序法第1條、第7條第2款、第68條規定及「交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點」第10點規定，係屬民法第184條第2項之違反保護他人法律，致原告所受損害，自應負賠償責任。
（三）被告遲延函送「讓售名單」及「國有房地清冊」予國有財產局臺灣北區辦事處：
⒈被告於98年6月2日獲臺灣高等法院97年度上易字第986
號敗訴判決確定後，旋於98年8月4日報行政院核予恢復原告之「已建讓售」資格，行政院於98年9月3日准予變更為「已建讓售」，交通部101年1月6日交管㈠字第0000000000號函載：「臺鐵局即於98年9月17日（鐵企地字第0000000000號）函洽北區處（國有財產局臺灣北區辦事處）辦理移交接管手續」，則被告理應於98年9月17日將「讓售名單」、「國有房地清冊」一併移交國有財產局臺灣北區辦事處，惟被告卻藉故以臺北市○○路○○巷○○號建物坐落地號尚有疑義，本局98年11月5日已配合該辦事處現場會勘釐清建物坐落位置為由，故為延宕辦理原告之「已建讓售」案，被告遲延3個多月，於98年12月22日始移交「讓售名單」及「國有房地清冊」，而臺北市○○路○○巷○○號建物，該戶為「騰空標售」案與原告「已建讓售」案完全不相干，此觀臺北市○○路○○巷○○號建物之合法配住人為王一駿，其因構造為木造平房，不合已建讓售條件，經核定為騰空標售，上開王一駿先生之已建讓售案，早於行政院96年2月9日核定同意辦理「騰空標售」。
（四）造成原告之損害：⒈苟被告未違反行政程序法第1條、第7條第2款、第68條
規定及「交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點」第10點規定，而於95年12月31日以前准許原告依據「已建讓售」之規定，即得與其所屬「麗園新村」33戶之同一社區、同一基地、相同條件之合法現住戶，於97年3月25日移交財政部國有財產局臺灣北區辦事處辦理查估讓售手續，於97年10月2日出售完竣，第1批已建讓售平均每建坪讓售價格為31萬8696元，又被告於98年12月21日鐵企地字第0000000000A號公告標售第1批「騰空標售」案，第1批「騰空標售」15戶於98年12月8日委託被告標售時，其標售底價平均每建坪為31萬3352元，98年9月3日行政院業已核准原告2人辦理已建讓售，被告既於98年9月17日函洽財政部國有財產局臺灣北區辦事處辦理移交接管手續，卻未將「讓售名單」、「國有房地清冊」一併移交，致國有財產局無法立即辦理原告2人之「已建讓售」，苟被告於98年9月17日將「讓售名單」、「國有房地清冊」一併移交國有財產局，則原告即得以98年12月21日「騰空標售」平均每建坪為31萬3352元之價格向國有財產局購買。
⒉被告明知辦理「騰空標售」必定將房價炒高，卻先於98
年12月21日先辦理「騰空標售」案，於翌日（98年12月22日）始將原告之「讓售名單」、「國有房地清冊」移交予國有財產局（原證11第2頁），造成騰空標售後，房地價格飆漲，此觀財政部國有財產局臺灣北區辦事處101年4月10日台財產北勘字第00000000000號函載明：
「…麗園新村99年1月標售之15戶國有房地，底價平均每建坪約新台幣（以下同）31萬元，惟標脫價每建坪約64萬元，梁君2人（即原告）100年之讓售價格每建坪約72萬元」（原證17）足證。故如原告於99年1月向國有財產局購買，即得以當時鑑價之每建坪約31萬元之價格購買，卻因被告未將「讓售名單」、「國有房地清冊」移交予國有財產局造成延宕，致原告以每建坪約72萬元之價格向國有財產局購買系爭房地，已造成原告損害至鉅。
⒊原告梁光瑜、吳贊堯分別居住坐落於臺北市○○區○○
路○○巷○號3樓（下稱系爭3號3樓房屋）、同巷22號3樓房屋（下稱系爭系爭22號3樓房屋），與其他「北投麗園新村」之33戶已建讓售案，屬於○○○區○○○○段，基於同一原因事實，均符合「已建讓售」之條件，第
1 批已建讓售案已於97年10月2日出售完竣，平均每建坪讓售價格為31萬8696元（原證15），由於被告之行政疏失，造成原告無法以31萬8696元向國有財產局購買，最後卻必需以每建坪約72萬元之價格向國有財產局購買，原告所受損害，被告自應負賠償之責。
⒋原告梁光瑜所受之損害1042萬560元：
原告梁光瑜以1869萬3908元向國有財產局購買系爭3號3樓房屋，原告梁光瑜購買之讓售面積為85.83平方公尺，相當於25.96坪（即85.83㎡X0.3025＝25.963575坪，四捨五入為25.96坪），原告得以每建坪31萬8696元向國有財產局購買，故比照第1批之讓售總價應為827萬3348元（即31萬8696元X25.96坪＝827萬3348元），最終讓售價格與原先讓售價之價差為1042萬560元（即1869萬3908元-827萬3348元＝1042萬560元）。
⒌原告吳贊堯所受之損害917萬4137元：
原告吳贊堯以1645萬9528元向國有財產局購買系爭22號3樓房屋，所購買之讓售面積為75.57平方公尺，相當於
22.86坪（即75.57㎡X 0.3025=22.859925坪，四捨五入為22.86坪），原告得以每建坪31萬8696元向國有財產局購買，故比照第1批之讓售總價應為728萬5391元（即31萬8696元X22.86坪＝728萬5391元）。最終讓售價格與原先讓售價之價差為917萬4137元（即1645萬9528元-728萬5391元＝917萬4137元）。
（五）被告於辦理原告申請「已建讓售」案，違反行政程序法第1條、第7條第2款、第68條第3項但書之規定，以各該條文記載：「保障人民權益」、「應選擇對人民權益損害最少者」、「文書之內容對人民權利義務有重大影響者」等文字，足認各該條文即係「保護他人為目的之法律」，應屬民法第184條第2項所定「違反保護他人之法律」，有違反保護他人法律而有侵害他人「權利」及「利益」者，均受該規定所規範，被告遲延呈報原告「已建讓售」案，造成原告之損害，自應負賠償之責任；又「交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點」第10點規定：「眷舍於65年8月9日以前興建，如無特別指定用途或其他整體規劃利用計畫，並有下列情形之一者，得由各事業機構調查眷舍合法現住人之意願，其具結同意依國有財產局評定之價格承購，於95年12月31日以前報請主管機關層報行政院核定已建讓售者，由國有財產局讓售予合法現住人：㈠位於都市計畫住宅區或部分位於住宅區、部分位於商業區，已建集合住宅，其基地已作合理利用，且商業區部分無法辦理分割，或分割後亦無法使用之眷舍房地，已達法定建蔽率，並有三層以上之建築物分層居住者；或建物未達法定建蔽率，如經拆除仍無法興建6層以上高樓。㈡位於非都市土地使用編定種類為甲、乙、丙、丁種建築用地之眷舍房地，已興建2層樓房，其建物已達法定建蔽率」，由於被告違反「交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點」第10點規定，未確實調查合法現住人之意願，將原告2人於
95 年11月6日表達「已建讓售」之意願，錄案備查，卻置之不理，卻以「騰空標售」案處理，有損原告之權益，為此，爰依民法第184條第2項、第28條、第188條規定提起本件訴訟等語。並聲明：㈠被告應給付原告梁光瑜1042萬560元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。㈡被告應給付原告吳贊堯917萬4137元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。㈢願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以：
（一）原告2人所居住之北投麗園新村全體住戶就系爭國有眷舍之處理方式曾出具意願書，同意被告辦理「騰空標售」，但北投麗園新村勵進會另於95年10月27日代表全村提出陳情書表示若另案陳情符合建蔽率規定條件，奉准該村眷舍得以已建讓售予合法現住人，全部合法現住人請求改按『已建讓售』之方式處理，期間部分住戶主動簽名連署向立法委員陳情，而有關建蔽率之問題經臺北市政府都市發展局於95年12月15日來函釋明後，被告擬改依「已建讓售」辦理，然為配合眷舍處理方式應於95年12月20日前報送交通部，於95年12月31日前轉報行政院，因時程急迫，被告遂委由該村5位住戶代表通知全體住戶，並確認各住戶是否同意更改「騰空標售」為「已建讓售」，且若同意更改選擇則另應出具「具結書」，由被告彙整陳報交通部辦理。嗣經5位住戶代表於95年12月15日至12月20日期間全部逐戶訪查，其結果當時仍有原告等共15戶表明不參加「已建讓售」，此事實有北投麗園新村已建讓售住戶代表所提之陳情書、臺北市北投區麗園新村國有眷舍房地處理方式現住人意願訪查表可證，且上述意願訪查表中對於原告2人之訪查過程明確記載「住戶代表周紋祺與王一駿媳婦兩度拜訪告知王佩卿之妻（即原告梁光瑜）、鄧俊民（鄧書才之子）亦曾告知」、「鄧俊民（鄧書才之子）已告知、周紋祺亦告知，還傳真具結書給吳贊堯之女，並通過數次行動電話；葉庫龍之妻亦告知吳之女，據悉吳之女並曾去電台鐵產管處，請教吳科長瞭解本案」，由此顯見，原告2人確實95年12月15日至12月20日期間受告知而知悉眷舍可變更為「已建讓售」，故原告主張其於95年10月27日已向被告表達要求「已建讓售」之意願，不足採信。再者，眷舍處理由「騰空標售」變更為『已建讓售』並非單純向被告表達其意願即可，而係必須同時出具「具結書」交付被告，由被告彙整陳報交通部辦理，故若原告果真同意「已建讓售」，亦應出具「具結書」交付被告，方生同意「已建讓售」之效力，本件不論於北投麗園新村勵進會95年10月27日代表全村提出陳情時或原告受住戶代表告知時皆未出具「具結書」交付被告，被告根本無法主動為原告變更眷舍處理為「已建讓售」。
（二）民法第184條所規定之侵權行為類型，僅適用於自然人之侵權行為，於法人無適用之餘地，本件被告交通部臺灣鐵路管理局為公法人，依上開說明，並無民法第184條適用之餘地；又觀諸行政程序法第1條規定：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法」、第7條第2款規定：「行政行為，應依下列原則為之︰有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」及第68條所規定之送達方式，純屬規範行政機關行政行為之程序及原則，並非專為保護或增進特定人之利益而設，自難指為係屬民法第184條第2項所謂保護他人之法律；另「交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10條之規定，「眷舍於65年8月9日以前興建，如無特別指定用途或其他整體規劃利用計畫，並有下列情形之一者，得由各機關學校調查眷舍合法現住人之意願，其具結同意依國有財產局評定之價格承購，於95年12月31日以前報請主管機關層報行政院核定已建讓售者，由國有財產局讓售予合法現住人」，故而各機關學校或各事業機構是否辦理「調查眷舍合法現住人意願」即「已建讓售」之程序係「得」由各機關學校或各事業機構裁量決定，此觀諸前揭處理要點規定『得』由各事業機構調查眷舍合法現住人之意願」，而非『應』為調查。基此，各機關學校或各事業機構縱未辦理「調查眷舍合法現住人意願」即「已建讓售」之程序亦非違法，故應無違反交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10點之規定及行政程序法第1條、第7條之規定，更無致原告權益遭受侵害之可言，原告依民法第184條第2項規定，請求被告賠償其損害，顯屬無據。
（三）原告指稱被告並未確實將住戶可由『騰空標售』變為『已建讓售』之意旨以掛號送達應受送達之原告，有違行政程序法第68條乙節，惟行政程序法第68條第3項規定：「由郵政機關送達者，以一般郵遞方式為之，但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號」，而上述處理要點雖規定依此要點所定處理方式如「騰空標售」或「已建讓售」等報請處理時，應列冊及辦理「已建讓售」必須具結之要求，但對於欲選擇「騰空標售」或「已建讓售」之通知方式等細節並未規定，亦即未明文規定意思通知應以書面方式辦理，或應以書面送達予合法現住戶，故只要有助於目的達成，並在公平、合理及誠信原則下進行調查，即無不法可言。本件就合法現住人意願之調查並無規定應以書面方式送達，自當無行政程序法第68條所謂「由郵政機關」送達之必要，更何況被告委請5位住戶代表專程登門訪查，花費時間及精確程度上均較以書面通知之方式更為迅速及完備，其優點實有過之而無不及，本件被告業已確實將系爭2房屋可由「騰空標售」變為「已建讓售」之意旨通知原告，而原告2人於受訪查時明確表示不參加已建讓售，此事實亦有被證5、被證6之陳情書及現住人意願訪查可證，由此可知，亦未有違反行政程序法第68條之情形。
（四）再者，被告獲悉行政院於98年9月3日同意就北投麗園新村國有眷舍，原核定「騰空標售」之合法現住人11人，准予變更為「已建讓售」後，立刻發函通知原告2人提出「具結書」，且隨即於98年9月17日將包含原告配住宿舍在內共7筆國有房地之移交清冊、土地登記申請書、登記清冊及核定改為已建讓售12戶之讓售名單（即函中說明所附清冊）等資料交國產局北辦處辦理接管，此事實除由國產局北辦處於98年11月30日去函臺北市士林地政事務所，請該所將上述國有房地辦理管理機關移轉登記可證外，原告起訴狀所提原證11之交通部101年1月6日交管㈠字第0000000000號函，交通部亦認為被告對系爭2房屋於奉准「已建讓售」後，洽請國產局北辦處辦理移交接管暨查估讓售手續，查無延宕情事。至於被告98年12月22日鐵企地字第0000000000號函，僅係再次函知國產局北辦處有關准予變更為「已建讓售」之12筆國有房地，地政機關業已辦竣管理機關變更登記，請國產局北辦處依規定辦理後續讓售事宜而已，原告主張被告遲至98年12月22日才函送「讓售名單」及「國有房地清冊」予國產局北辦處，所言不實。
（五）被告將上述行政院同意准予變更為「已建讓售」之12戶眷舍房地移交國產局北辦處後，有關讓售價格評定係屬國有財產局之權責業務，被告無權置喙，且原告梁光瑜、吳贊堯於接獲被告通知行政院准予變更為「已建讓售」時，分別於98年9月15日、9月17日書立具結書，同意依國有財產局評定之價格承購，絕無異議，系爭2房屋既經國產局北辦處核定讓售價格，其中原告梁光瑜為1869萬3908元、原告吳贊堯為1645萬9528元，原告依約定繳款，自無受有損害之可言，故原告依據侵權行為法律關係請求損害賠償，顯無理由。
（六）原告主張依民法第28條、第188條請求被告應負連帶賠償責任等語，惟因公務員係其任用機關依法任用，所執行之職務，乃為公法上之行為，與其任用機關間，並無私法上一方為他方服勞務，他方給付報酬之僱傭關係存在，自無民法第188條第1項「受僱人因執行職務，不法侵害他人之權利者，由僱用人與行為人連帶負損害賠償責任」規定之適用；而國家機關並非私法人，其所任用之公務員顯與法人之董事或職員有別，民法第28條規定「法人對於其董事或職員，因執行職務所加於他人之損害，與該行為人連帶負賠償責任」，亦無從遽予援用；又公務員與行政機關間，非僱傭關係，亦無民法第188條規定之適用，另公務員與行政機關間之關係，亦不同於法人與其董事或職員間之關係，尤無適用民法第28條規定之餘地，故原告主張依民法第28條、第188條請求被告應負連帶賠償責任，於法無據。
（七）有關「已建讓售」須達基地建蔽率百分之45依據為何乙事，依據被證十二93年6月16日鐵產房字第0000000000號函說明中明白指出可已建讓售之法律依據，於說明中陳明「臺北市北投區麗園新村」國有眷舍房地係屬都市使用分區之第3種住宅區，法定建蔽率為45％，而依被告核算之資料顯示系爭2房屋目前建蔽率僅30.59％，未達法定建蔽率，故無法按已建讓售規定辦理；被告復於95年12月12日函詢臺北市政府建築管理處有關「臺北市北投麗園新村」眷舍建蔽率計算乙案，經臺北市政府都市發展局95年12月15日函覆，依據63年2月15日修正之建築技術規則，類似通路或私設通路部分之基地依上開規定，不得計入建築基地面積，是以系爭土地之建蔽率確實高於45％，故被告於95年12月20日報請交通部依配住戶之意願書辦理「已建讓售」或「騰空標售」。
（八）此外，系爭2房屋於國有財產局北區辦事處完成接管及辦理估價期間，自99年1月起，被告、交通部、國有財產局、國有財產局北區辦事處、監察院等單位即接獲包含原告在內准予變更為「已建讓售」之12戶多次陳情，系爭2房屋原本業經國有財產局北區辦事處估價小組於99年第9次會議審核通過，將陳報國有財產局國有財產估價委員會評定價格，惟因原告等人之陳情而中斷，本件倘原告於99年間未向各單位陳請影響國有財產局國有財產估價委員會評定作業，致使系爭2房屋延至國產局北辦處100年第7次估價小組會議審核通過，經國有財產局國有財產估價委員會第505次會議方完成價格評定，而造成損害擴大，故原告就其損害之發生亦與有過失，依過失相抵法則，法院應減免被告之賠償金額等語置辯。並聲明：㈠原告之訴及假執行之聲請均駁回。㈡如受不利之判決，請准供擔保宣告免為假執行。
三、兩造不爭執之事項：
（一）原告梁光瑜之配偶王佩卿（已歿）於95年10月16日，原告吳贊堯於95年10月17日，分別就渠等配住之系爭3號3樓及22號3樓房屋，出具意願書同意依據「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」辦理騰空標售。
（二）北投麗園新村勵進會於95年10月27日提出陳情書，聲明若法令許可，北投麗園新村全部合法現住人請求改按「已建讓售」之方式處理，被告於95年11月6日函覆已錄案備查，惟在未奉上級機關核示前，被告仍依國有眷舍房地處理要點之規定，循「騰空標售」之程序辦理。被告就系爭2房屋之處理方式原誤認建蔽率之計算，致僅以騰空標售及自願搬遷領取搬遷補助費兩案供原配住人或其遺孀選擇。
（三）95年11月28日麗園新村眷舍部分住戶（不含原告）透過洪秀柱立委召開建蔽率疑義協商會議，經臺北市都發局於95年12月15日釋明麗園新村基地重新檢視建蔽率為46.72％，符合法定建蔽率達45％，系爭2房屋得以「已建讓售」方式處理。
（四）北投麗園新村第1批「已建讓售」33戶於97年10月2日讓售價格平均每建坪為31萬8696元，第1批「騰空標售」15戶於98年12月8日委託台鐵標售，其標售底價平均每建坪為31萬3352元。
（五）被告曾訴請原告2人返還房屋等事件，經臺灣高等法院於98年6月2日以97年度上易字第986號判決敗訴確定（下稱前案確定判決），該判決認定被告未確實通知原告建蔽率問題已解決可選擇已建讓售之處理方式，違反交通部所屬事業機構國有眷舍處理要點第10點規定。
（六）監察院於98年6月10日以（98）院台交字第0000000000號文糾正被告處理「北投麗園新村」國有眷舍「已建讓售」過程輕率粗糙，影響陳述人等（包括原告等2人）權益，核有疏失。糾正文並指出，被告對於本件國有眷舍處理方式可由「騰空標售」改為申請「已建讓售」乙節，忽略該新村勵進會前開「若法律許可，全部合法現住人請求改按已建讓售之方式處理」之陳訴，被告已錄案備查，復未依行政程序法第58條規定合法送達，僅委託不具公權力之部分代表口頭轉知相關訊息，且亦無公務電話紀錄或委託辦理公文，嚴重影響人民權利義務，洵有疏失。
（七）立法委員丁守中於98年6月26日召開兩造間有關原告申請「已建讓售」協調會，被告於98年8月4日報請行政院是否同意變更為「已建讓售」，經行政院於98年9月3日核定准予原告2人申請「已建讓售」案。
（八）被告於98年9月17日檢送臺北市○○區○○段0○段000地號（權利範圍480759分之54415）暨其上同小段21050建號等7筆國有房地已鈐印完竣之國有非公用土地移交清冊、土地登記申請書及登記清冊，交財政部國有財產局北區辦事處辦理接管。
（九）國有財產局於98年11月5日會同被告前往「麗園新村」之臺北市○○區○○路○○巷○○號房屋實地會勘。
（十）被告於98年11月17日以鐵企地字第0000000000號函副本回覆國有財產局，現場會勘釐清臺北市○○區○○路○○巷○○號房屋坐落位置，國有財產局依據該副本辦理後續「接管」及讓售事宜。
（十一）國有財產局北區辦事處於98年11月30日依據被告98年11月17日鐵企地字第0000000000號函副本，去函臺北市士林地政事務所，請該所將系爭2房屋辦理管理機關移轉登記。
（十二）98年12月8日辦理第1批「騰空標售」底價平均每建坪為31萬3352元。
（十三）被告於98年12月21日公告標售臺北市○○區○○段0○段000地號、臺北市○○路○○巷等建物。
（十四）被告於98年12月22日以鐵企地字第0000000000號函，通知國有財產局北區辦事處坐落臺北市○○區○○段0○段00000○號暨同小段405地號共12筆國有房地（含系爭2房屋在內），業經地政機關辦竣管理機關變更登記，檢送北投麗園新村12戶已建讓售名單及國有房地清冊乙份，請國產局北辦處依規定辦理後續讓售事宜。
四、本件之爭點為：
（一）本件被告為公法人，有無民法第184條第2項之適用？原告主張被告違反行政程序法第1條、第7條、第68條及交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10點等規定，依民法第184條第2項規定請求被告負損害賠償責任，有無理由？
（二）原告依民法第28條、第188條請求被告負賠償責任，有無理由？
五、得心證之理由：
（一）本件被告為公法人，有無民法第184條第2項之適用？原告主張被告違反行政程序法第1條、第7條、第68條及交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10點等規定，依民法第184條第2項規定請求被告負損害賠償責任，有無理由？⒈按違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負賠償責
任，但能證明其行為無過失者，不在此限，民法第184條第2項前段定有明文。又民法第184條所規定之侵權行為類型，適用於自然人之侵權行為，法人則無適用之餘地。至於法人侵權行為則須以其董事或其他有代表權人，因執行職務所加於他人之損害，法人始與行為連帶負賠償之責任，若該法人之員工因執行職務，不法侵害他人之權利，則依民法第188條之規定，該法人亦須連帶負賠償責任（最高法院95年度臺上字第338號裁判參照）。查被告本為臺灣省政府所屬機關，精省後因業務調整改隸行政院交通部，屬國家公法人所設置之事業機構，並非自然人，依前開說明，並無適用民法第184條所規定侵權行為類型之餘地，又公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，除其他法律有特別規定外，祇能依據國家賠償法之規定向國家請求賠償，要不能依民法第184條侵權行為之規定向國家請求賠償（最高法院85年度臺上字第1556號裁判要旨參照），是原告無論主張被告或其所屬公務員有不法侵害原告權利之行為，均不得依民法第184條第2項規定請求被告負侵權行為責任。從而，原告主張依民法第184條第2項規定，請求被告賠償云云，洵屬無據。⒉次按民法第184條第2項所謂保護他人之法律者，係指以
保護他人為目的之法律，亦即一般防止妨害他人權益或禁止侵害他人權益之法律而言（最高法院86年度臺上字第3076號裁判意旨參照）。是以如非以保護他人為目的者，縱有違反，亦不成立民法第184條第2項前段之侵權行為損害賠償責任。查行政程序法第1條、第7條、第68條規定：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法」、「行政行為，應依下列原則為之︰採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」、「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。行政機關之文書依法規以電報交換、電傳文件、傳真或其他電子文件行之者，視為自行送達。由郵政機關送達者，以一般郵遞方式為之。但文書內容對人民權利義務有重大影響者，應為掛號。文書由行政機關自行送達者，以承辦人員或辦理送達事務人員為送達人；其交郵政機關送達者，以郵務人員為送達人。前項郵政機關之送達準用依民事訴訟法施行法第三條訂定之郵政機關送達訴訟文書實施辦法」，均係規範行政機關行使公權力之行政行為，所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序（行政程序法第2條第1項、第3條第1項規定參照），是以，被告辦理北投「麗園新村」國有眷舍已建讓售之私經濟行為，既非屬行政機關行使公權力之行政行為，自無行政程序法之適用。至交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點所規範者，係機關與機關間之關係，受配住者之眷舍本於上開要點而被核定已建讓售，享有依國有財產局評定之價格承購之利益，非獨立存在之目的，公有土地之管理機關標售其經管之公有房地，其標售與否或採何種方式標售，係屬該機關職權之行使，人民或現住戶對之並無法定請求權，故公有房地管理機關就現住戶請求讓售房地與現住戶，僅有促使主管機關是否發動讓售房地與現住戶之作用（最高行政法院93裁字第494號裁定意旨參照），是被告對於辦理北投「麗園新村」國有眷舍是否辦理騰空標售或採何種方式處理，當得予以裁量，而非對原告負有之義務，被告縱有違反交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理要點第10點規定，未確實調查合法現住人意願之情形，充其量僅係違反行政管理之規定，尚難認係違反保護他人之法律，原告尚不得依民法第184條第2項規定，對被告請求損害賠償。
（二）原告依民法第28條、第188條請求被告負賠償責任，有無理由？⒈原告主張被告之有代表權人或受僱人因錯誤引用63年2
月15日新版建築技術規則規定，致建蔽率計算錯誤，傳送錯誤訊息予原告，復違反行政程序法第68條規定，怠於以書面通知原告得申請「已建讓售」，忽略原告申請「已建讓售」之意願，未將原告之已建讓售案合併於第1批33戶辦理已建讓售，每建坪以31萬8696元向國有財產局購買，而最終以每建坪約72萬元購買，造成原告之損害，應依民法第28條、第188條規定負損害賠償責任等語，被告則以：公務員與行政機關間之關係，並無私法上之僱傭關係存在，亦不同於法人與其董事或職員間之關係，故無民法第28條、第188條規定之適用等語置辯。
⒉按法人對於其董事或其他有代表權之人因執行職務所加
於他人之損害，與該行為人連帶負賠償之責任；受僱人因執行職務，不法侵害他人之權利者，由僱用人與行為人連帶負損害賠償責任，民法第28條及第188條第1項前段分別定有明文。又公務員因故意違背對於第三人應執行之職務，致第三人之權利受損害者，負賠償責任，其因過失者，以被害人不能依他項方法受賠償時為限，負其責任，固為民法第186條第1項所明定，本條所定公務員執行之職務，既為公法上之行為，其任用機關自無民法第188條第1項或第28條（舊）規定之適用；公務員執行職務，故意或過失侵害上訴人之權利，在民法第186條既無命公務機關連帶負損害賠償責任之規定，而公務員與行政機關間，又非僱傭關係，亦無民法第188條規定之適用。再公務員與行政機關間之關係，亦不同於法人與其董事或職員間之關係，尤無適用民法第28條規定之餘地（最高法院67年臺上字第1196號判例、71年度臺上字第476號裁判意旨參照）。
⒊關於被告所屬承辦人員因辦理北投「麗園新村」國有眷
舍房地乙案遭懲處情形，依交通部98年8月26日交管㈠字第0000000000號函記載：「主旨：本部臺灣鐵路管理局經管臺北市○○區○○路『麗園新村』國有眷舍房地，未依法通知陳情人等可選擇『已建讓售』，致權益受損等情事，行政訴訟、民事訴訟程序業已終結，茲將相關承辦人員懲處情形，報請鑒察。....說明：....本部臺灣鐵路管理局，辦理經管臺北市○○區○○路『麗園新村』國有眷舍房地處理1案，有關行政訴訟及民事訴訟分別於98年2月2日及98年6月3日判決確定，民事判決部分判決臺鐵局敗訴並不得上訴，臺鐵局經內部檢討後，除本案權益關係人林向蓉等11人訴求變更核定內容，業於98年8月4日提報行政院建請核定變更為『已建讓售』外，並懲處相關承辦人員，懲處情形詳如附件」等語（見本院卷第287頁），而觀諸上開附件之懲處名單所示（見本院卷第288頁），相關受懲處人員當時分別係擔任被告副總工程司兼任產管處處長、行政處科長兼任產管處房產科科長、產管處房產科專員及產管處房產科科員，並依公務員懲戒法規定分別記申誡1次或2次，而相關受懲處人員均係政府機關考試及格經分發至被告處任職，雙方之任用契約關係並非依當事人之意思訂立，而係依國營事業管理法、公務人員服務法、公務人員考績法、公務人員俸給法等公法規定，規範渠等之任用、退休、俸給等事項，乃為公法上具有上下服從之特別權力關係，故被告辦理北投「麗園新村」國有眷舍房地乙案之承辦人員均屬公務員，又公務員與行政機關間之關係，不同於法人與其董事或職員間之關係，亦非僱傭關係，並無民法第28條、第188條規定之適用，準此，尚難認被告與所屬公務員間應連帶負損害賠償責任。再者，被告之承辦人員均屬公務員，既非被告民法第28條所指之董事或有代表權之人，亦非民法第188條所指之受僱人，核與民法第28條、第188條規定之要件不符，難令被告連帶負賠償責任，已如前述，則被告承辦人員辦理北投「麗園新村」國有眷舍乙案，是否有過失不法侵害原告權利之情事？原告對其損害之發生或擴大有無與有過失？如有，其比例為何？原告所得請求之金額為若干等爭點，即無審究之必要，併予敘明。
六、綜上所述，原告依據民法第184條第2項、第28條及第188條規定，請求被告給付原告梁光瑜、吳贊堯各1042萬560元、917萬4137元，及均自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請，即失所附麗，應併予駁回，附此敘明。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決結果無影響，爰不予一一論述。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 8 日
民事第二庭 法 官 鍾素鳳以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 102 年 10 月 8 日
書記官 林玗倩