臺灣臺北地方法院民事判決 102年度國更一字第2號原 告 西德有機化學藥品股份有限公司法定代理人 葉佳紋訴訟代理人 蔡調彰律師被 告 衛生福利部中央健康保險署（原名行政院衛生署中
央健康保險局）法定代理人 黃三桂訴訟代理人 洪瑞燦律師上列當事人間國家賠償事件，前經本院於102年5月15日以102年度國字第28號裁定移送至臺北高等行政法院，經原告提起抗告後，復經臺灣高等法院以102年度國抗字第23號裁定將本院原裁定廢棄，發回本院更審，經本院於民國102年11月12日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及其假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序部分
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但請求之基礎事實同一者、不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限，此民事訴訟法第255條第1項第2、7款分別定有明文。
查，本件原告於起訴後，於民國102年10月15日以民事言詞辯論意旨狀，追加假執行之聲請（見本院卷第73頁），殊不論本件原告請求之內容是否適於假執行之聲請，然揆諸前揭法條，原告訴之追加應予准許。
二、復按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段定有明文。查，原告於本件起訴前，曾於102年4月3日、18日向被告提出國家賠償請求書，嗣被告於同年月18日作成拒絕賠償理由書，此有原告所提之拒絕賠償理由書在卷可憑（見本院102年度國字第28號卷第48 頁）。顯見，本件原告所請求之賠償事件，確實業經被告拒絕賠償，原告應於起訴前業向賠償義務機關為書面請求並經拒絕之要件成立，原告既已踐行國家賠償訴訟之前置程序，自得對被告提起國家賠償訴訟，先予敘明。
乙、實體部分：
一、原告起訴主張：被告以95年12月20日健保藥字第0000000000-A號函通知全國1,339家藥廠及藥商：於發文日起30日內（96年1月22日前）完成「確認及更正申報」作業，並填具切結書回覆本局，原告乃依函文內容於30日內之96年1月8日、11日具結申報，被告則於96年3月15日函覆「本局完成受理」。詎料，被告後因原告完全不知之訴外人怡和藥品有限公司（下稱怡和公司）、高一藥品股份有限公司（下稱高一公司）、巨港藥品有限公司（下稱巨港公司）涉及申報不實，於97年7月15日以健保審字第0000000000號函詳列「疑涉不實申報品項」及查核明細已詳列「不實申報」之事證，函送管轄之臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）偵辦，嗣遲至2年後之99年11月15日以健保審字第0000000000D號函，就原告產品藥品代碼Z0000000000 Bacitracin neomycinointment〝SHITEH〞（下稱系爭藥品），以原告以外之藥商不實申報為由，即將藥品許可證持有並製造之原告系爭藥品「不列入全民健康保險給付範圍，並自000年0月0日生效」之處分（下稱系爭處分）。原告依法提起行政救濟，且蒙被告函准系爭處分自000年00月0日生效，及同意於行政訴訟判決確定前暫緩執行，惟行政程序終經駁回，被告乃於102年7月8日網站公告系爭藥品自103年1月1日取消健保給付。被告既於97年7月15日詳列「疑涉不實申報品項」及查核明細詳列「不實申報」之事證，函請高雄地檢署偵辦不實申報藥商涉有詐欺、偽造文書等刑責，即已符合最高行政法院102年度判字第155號判決所謂「應自確認不實申報導致被上訴人（即被告）無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格時起算」，則自授益處分廢止原因起算至被告作成系爭處分已逾2年除斥期間。況被告以97年7月15日健保審字第0000000000號函及附件，建請高雄地檢署偵辦怡和公司、高一公司及巨港公司涉嫌偽造文書及詐欺犯罪，就授益處分之廢止原因，已符合行政程序法「公法具體事件」之調查及證據，竟逾授益處分廢止之2年除斥期間始廢止授益處分，即有怠忽疏失。再依被告就系爭藥品之「調整藥品支付價格」歷年資料，可見系爭藥品價格均有依照市場價格調整，且被告亦稱藥價調整與藥品虛報無關，足證藥價調整與怡和公司、高一公司及巨港公司不實申報無關，自無待申報事實涉有詐欺、偽造文書刑事責任偵查終結，方得起算廢止授益處分之除斥期間，然被告竟以高雄地檢署檢察官於99年7月9日所作成之98年度偵字第19703號緩起訴處分，作為本件廢止授益處分未逾2年除斥期間之依據，顯未依行政程序法第124條規定為除斥期間之起算，有故意過失及怠於執行職務，而於廢止原因發生2年後之99年11月15日始作成系爭處分，不法侵害原告信賴除斥期間之利益而有授益行為之損害賠償，原告自得依國家賠償法第2條第2項規定請求被告回復原狀，即撤銷系爭處分。並聲明：㈠請求撤銷被告99年11月15日健保審字第000000 0000D號函，就原告之系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍，並自000年0月0日生效之處分；㈡願以現金或等值之玉山商業銀行股份有限公司五股分行之可轉讓定期存單供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：被告依全民健康保險藥價基準及全民健康保險藥品支付價格調整作業要點等規定，於94年12月5日以健保藥字第0000000000號公告「全民健康保險第5次年度藥價調查及價格調整作業」，並函知各藥商配合辦理相關事宜，嗣因臺灣臺南地方法院檢察署自95年5月間偵辦藥品詐領健保費案，掌握多家藥商與醫療院所未將實際交易價格申報，乃建請被告針對第5次年度藥價調查及價格調整作業辦理再確認及更正藥價申報資料作業，被告遂於95年12月20日以健保藥字第0000000000-A號函，通知包含原告在內之1,339家藥商於文到30日內（96年1月22日前）進行「確認及更正申報」作業。另經被告與臺灣臺南地方法院檢察署多次討論，篩選疑涉隱匿交易價格之系爭藥品經銷商即怡和公司、高一公司、巨港公司名單，向高雄地檢署告發偵辦，經高雄地檢署於99年7月9日以98年度偵字第19703號緩起訴處分書，確認怡和公司、高一公司及巨港公司有不實申報情事，其中包含不實申報原告所生產製造之系爭藥品，於前揭緩起訴處分確認後，被告即依藥價基準第4章之7「不實申報或未申報之處理方式」規定，於99年11月15日以健保審字第0000000000D號函知原告，將系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍，並自100年4月1日起生效，後因原告提出申復、訴願及行政訴訟而暫緩執行，現已於102年7月12日公告自103年1月1日執行。國家賠償法第11條並未規定所謂「回復原狀」，縱依民法損害賠償之方法，惟因系爭處分尚未執行，自無如本件原告所請求之回復「損害發生前之原狀」。又系爭處分業經行政法院判決並無違法不當確定，則被告據確定適法之系爭處分為執行，難謂有何不當，更非國家賠償法第2條第2項規定之「不法」侵害人民自由或權利。再依現行實務見解，普通法院只能審究行政處分是否存在及有無效力，縱行政處分之內容不當或違法，而未經訴願或行政訴訟程序撤銷前，不能指摘依行政處分所為之行為為不法。有關行政程序法第124條所規定之「自廢止原因發生後2年內為之」，此除斥期間之起算時點，應自確認不實申報導致被告無法查得藥品市場實際交易價格而無從調整藥品支付價格時，而非原告所稱自被告詳列疑涉不實申報品項及查核明細詳列不實申報之事證函請高雄地檢署偵辦時。況被告雖於97年7月15日將怡和公司、高一公司及巨港公司等3家經銷商函送高雄地檢署偵辦，於函文主旨中已指出部分藥商「疑涉」虛報藥價或偽造文書等犯罪情節，並未確認渠等有不實申報情事，而行政程序法所定2年除斥期間，應自「確認」不實申報即被告收受緩起訴處分書時起算，被告並無違反行政程序法第124條規定之情形。至被告所謂之藥價調降，係指依市場正確價格及藥價基準規定所為之調整，與因藥價不實虛報，致被告「無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格，達成前揭規定之藥品支付價格調整目標，此際即有管制該品項之必要」係屬二事，故非因被告有進行藥價調整，即認無不實虛報或不影響藥價調整等語，資為抗辯。並聲明：㈠原告之訴駁回；㈡如受不利之判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執事項：
㈠、被告於97年7月15日以健保審字第0000000000號函，將有關被告辦理第5次年度藥價調查「再確認及更正申報」作業案，怡和公司、高一公司、巨港公司疑涉虛報藥價或偽造文書等犯罪情節，檢送案情初步分析、查核明細，函請高雄地檢署參辦。
㈡、高雄地檢署依被告之告發，偵辦訴外人周志憲即怡和公司及巨港公司負責人、訴外人周根川即高一公司負責人）偽造文書及詐欺取財罪嫌，並於99年7月9日作成98年度偵字第19703號緩起訴處分書，認定周志憲、周根川均犯刑法第216、21
5、220條之行使業務上登載不實文書罪。
㈢、被告於99年11月15日以健保審字第0000000000D號函，將原告系爭藥品，以怡和公司等3家公司於「第5次藥價調查再確認及更正申報作業」有不實申報情事，並經地檢署偵查終結，被告依全民健康保險藥價基準之不實申報處理原則，將系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍，並自100年4月1日起生效。
㈣、原告不服被告於99年11月15日所為系爭處分，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟請求撤銷系爭處分，於歷經臺北高等行政法院100年度訴字第881號、101年度訴更㈠字第72號、最高行政法院101年度判字第261號、102年度判字第155號判決審理後，而告駁回確定在案。
四、兩造之爭點及論述：按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。次按，人民依國家賠償法第2條第2項前之規定，訴請國家負損害賠償責任，應具備：⒈行為人須為公務員、⒉須為執行職務行使公權力之行為、⒊須係不法之行為、⒋須行為人有故意過失、⒌須侵害人民之自由或權利、⒍須不法行為與損害之發生有相當因果關係之要件，始足相當（最高法院90年度台上字第371號裁判意旨參照）。是倘公務員於執行職務行使公權力時，並無故意或過失，縱人民受有損害，國家亦不負賠償責任；所謂行為不法，係指行為違反法律強制禁止之規定而言；所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。又行政處分是否存在，有無效力，如其處分確係有效存在，雖內容有不當或違法，而在上級官署未依訴願程序撤銷以前，司法機關不能否認其效力（最高法院52年台上字第694號判例意旨參照）。甚者，由行政訴訟法第12條第1項、第2項以觀，民事或刑事法院在行政爭訟程序確定前，既應停止其審判程序，足見行政處分是否無效或違法，應先由行政爭訟程序確定之。倘行政法院對於行政處分之違法性已有認定，民事或刑事法院就此即不得再為實體審查而為相左之認定（最高法院93年度台上字第2014號裁判意旨參照）。準此，因國家賠償訴訟，關於損害應否賠償，倘係以處分是否違法為前提，即行政處分是否違法，為國家賠償之訴先決問題，此一先決問題既有行政法院確定判決在先，基於「法院一體」之原則，普通法院即應尊重此確定判決之結果，且現行裁判管轄，採二元主義，有關行政不法之判斷，原則上專屬行政法院審理，普通法院自不能侵害行院法院之審判權，故行政法院對於行政處分之違法性既有認定，普通法院即應受此認定見解之拘束，不得再行審查。本件原告主張被告於廢止原因發生超逾2年後始以系爭處分廢止原授益處分，有故意過失及怠於執行職務，且侵害原告權利，其自得依國家賠償法規定訴請被告回復原狀、撤銷處分等情，為被告否認，並以前詞置辯。則本件應審究：被告於99年11月15日以系爭處分廢止原授益處分，是否該當因故意過失或怠於執行職務，不法侵害原告權利，而應依國家賠償法第2條第2項規定負國家賠償責任。現析述如后：
㈠、原告主張被告因故意過失或怠於執行職務，違反行政程序法第124條所定2年除斥期間之限制，以系爭處分撤銷原授益處分，致原告權益受損提起本件訴訟云云。惟查，原告前曾以同一理由為主張向臺北高等行政法院訴請撤銷系爭處分，案經臺北高等行政法院100年度訴字第881號、101年度訴更一字第72號、最高行政法院101年度判字第261號、102年度判字第155號予以審理，最終判決原告之訴駁回及上訴駁回而告確定在案，有前揭判決附卷可稽（見本院102年度國字第
28 號卷第54至71頁、第77至85頁），此為兩造所不爭執者，並經本院依職權調閱前揭卷宗查對無訛。而觀諸前揭行政法院確定判決內容已認定「系爭藥品之各經銷商不實申報之時間為96年間，然當此之時，被告尚未能確認其等有申報不實之情事，其俟收悉上開臺灣高雄地方法院檢察署檢察官99年7月9日98年度偵字第19703號緩起訴處分書，確認屬實後，即於同年11月15日作成原處分並送達於原告，殊難謂有超過2年之除斥期間可言」、「原告主張被告97年7月15日移送上開3家公司於高雄地檢署為刑事犯罪偵辦時，即知悉系爭藥品列入健保給付範圍之處分有應廢止之原因，被告遲至99年11月15日始以原處分廢止上開授益處分，已逾行政程序法第124條所定2年之除斥期間云云，亦無可採」、「上訴意旨主張被上訴人於97年7月15日以健保審字第0000000000號函高雄地檢署時，已詳列『疑涉不實申報品項』，並於查核明細詳列『不實申報』之事證，惟其遲至99年11月15日始作成原處分，已逾2年之除斥期間，原判決有判決不適用法規之違法云云，無非執其歧異之法律見解，泛言原判決不適用法規，不足採信」等語，此有前揭判決影本在卷可稽（見本院102年度國字第28號卷第85頁至第85頁背面、第71頁、第59頁），足徵系爭處分業經行政法院認定並無超逾2年除斥期間，違反行政程序法第124條規定之情事。揆諸前揭最高法院判決意旨及說明，系爭處分既經行政訴訟程序認定並確定合法有效在案，本院即無由再行審查而為相反之認定。
㈡、原告雖於本件訴訟中多次執詞爭執除斥期間之起算時點，然本件廢止權之起算時點前揭行政法院判決已明確指出「揆諸前引全民健康保險藥品支付價格調整作業要點第4點第3款第1目規定之旨趣，在於列為全民健康保險給付之藥品，如未據實申報，被告無從判定應支付之價格，而有必要將該藥品予以剔除在全民健康保險給付之外，自當以被告已確認藥商有不實申報之事實，方得據以辦理。故須自被告客觀上已確認藥商有申報不實之情事時，起算其廢止權之除斥期間，方符法理」、「裁處藥價基準第4章第7點『不實申報或謂申報之處理方式』規定以觀，廢止收載處分之原因並非申報不實，而係申報不實致無從判定應支付價格，有必要將藥品除名於藥價基準之外，故此，本案廢止處分原因時點並非發生於申報不實日，而係確認申報不實致無從判定應支付價格時，後者，既有司法系統調查之介入，以檢察官偵查終結確認該事實時起計，即99年7月9日緩起訴處分日起算2年為之，即無不法」、「原處分2年之除斥期間應自廢止原因發生後起算，亦即應自確認不實申報導致被上訴人無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格時起算」等語（見本院102年度國字第28號卷第85頁、第71頁、第58頁背面）。堪見行政程序法第124條所定2年除斥期間應自廢止原因發生時起算，具體適用於本件時須配合參照全民健康保險藥品支付價格調整作業要點及全民健康保險藥價基準之制訂目的，即應自「確認」不實申報導致被告無法查得藥品市場實際交易價格，而無從調整藥品支付價格時，方得據以起算被告行使廢止權之2年除斥期間。易言之，原告所主張本件廢止權起算時點應係「被告於97年7月15日函請高雄地檢署為刑事犯罪偵辦」時，惟該時被告僅係「懷疑」系爭藥品經銷商有涉嫌不實申報情事，迄至收受高雄地檢署檢察官98年度偵字第19703號緩起訴處分書，方得「確認」系爭藥品經銷商有不實申報事實，致影響被告依市場行情調整系爭藥品之支付價格，故應自被告收悉前揭緩起訴處分書之99年7月9日時始得起算除斥期間，則被告於99年11月15日作成系爭處分並通知送達原告，尚難謂已超逾行政程序法第124條所定2年除斥期間。是而原告對於本件廢止權除斥期間起算時點之認定方式，殊不足採。
㈢、從而，系爭處分既為被告本於主管機關公權力所為之行政處分，原告如認系爭處分違反行政法令等相關規定，本應循行政救濟管道以資解決，而茲既系爭處分業經行政法院認定並確定無違反行政程序法第124條所定2年除斥期間之情事，申言之，系爭處分為一合法有效之行政處分已因行政爭訟程序終結而告確定，本院無從再予否認系爭處分之效力。則原告再以相同理由提起國家賠償訴訟，並據以指稱被告作成系爭處分違反行政程序法第124條規定，屬故意過失或怠於行使職務，致侵害原告權益，被告應依國家賠償法規定負賠償責任，要屬無據。
五、綜上所述，被告依系爭處分廢止原核准之授益處分，並無超逾行政程序法第124條所定2年除斥期間，當屬適法行為，本件被告並無原告所主張應負國家賠償責任情形。從而，原告依國家賠償法第2條第2項規定，請求回復原狀、撤銷系爭處分，顯屬無據，應予駁回。又原告受敗訴判決，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。
六、因本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，均毋庸再予論述，附此敘明。
七、本件訴訟費用負擔之依據，民事訴訟法第78條。中 華 民 國 102 年 12 月 11 日
民事第八庭 法 官 黃柄縉以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 102 年 12 月 11 日
書記官 沈世儒