臺灣臺北地方法院民事判決 102年度國字第13號原 告 楊正益
劉俊傑上2 人共同訴訟代理人 郭承昌律師被 告 臺北市政府都市發展局法定代理人 林洲民訴訟代理人 林光彥律師複 代理 人 洪千惠律師被 告 臺北市稅捐稽徵處法定代理人 黃素津訴訟代理人 洪坤煙
簡淑如馬魏紫沂上列當事人間請求國家賠償事件， 本院於民國103年12月23日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、被告臺北市政府都市發展局（下稱都發局）之法定代理人於起訴時原為許阿雪，嗣變更為邊泰明，再變更為林洲民，已據林洲民於民國103 年12月30日具狀聲明承受訴訟（見本院卷第318 至321 頁），核與民事訴訟法第170 條、第175 條第1 項及第176 條規定相符，應予准許。
二、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。 國家賠償法第10條第1項及第11條第1項前段分別定有明文。 查原告前以本件主張之原因事實，以書面向被告都發局、被告臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）提出國家賠償請求書， 經臺北市政府於101年11月26日以府都規字第00000000000 號函拒絕原告之賠償請求（見本院卷第6至10頁、第113至114頁）， 因原告已依前揭規定踐行協議先行程序，故原告所提之本件國家賠償之訴，揆諸上開說明，即無不合，先予敘明。
三、按訴之預備合併，有客觀預備合併與主觀預備合併之分，前者乃多數訴訟標的之預備合併，後者則係多數當事人之預備合併，又可分為原告多數即共同原告對於同一被告之預備合併，與被告多數即同一原告對於共同被告所為之預備合併二大類型。而主觀預備訴之合併，因在法院審理此種訴訟時，仍應就各該訴訟全部辯論，僅於先位之訴有理由時，無庸再就後位之訴為裁判，是後位當事人可能未獲任何裁判，致後位當事人地位不安定，與訴訟安定性原則有違（最高法院91年度臺上字第2308號判決意旨參照）。然就原告多數之主觀預備合併，因係多數原告自行排列審理之先後順序，基於當事人為程序主體，如其等先、備位之主張在實質上、經濟上具有同一性（非處於對立之地位），並得因任一原告勝訴而達訴訟之目的，或在無礙於對造防禦而生訴訟不安定或在對造甘受此「攻防對象擴散」之不利益情形時，為求訴訟之經濟、防止裁判矛盾、發見真實、擴大解決紛爭、避免訴訟延滯及程序法上之紛爭一次解決，並從訴訟為集團之現象暨主觀預備合併本質上乃法院就原告先、備位之訴定其審判順序及基於辯論主義之精神以觀，自非不得合併提起（最高法院94年度臺上字第283判決、 94年度臺上字第1078號判決意旨參照）。 查原告2人所為之主張均係被告都發局及被告稅捐處對於其等先前所核發之土地使用分區及公共設施用地證明書（下稱土地使用分區證明書）以及土地增值稅免稅證明書（下稱免稅證明書）有疏未查證， 而有不法侵害其等之權利
及怠於執行職務之事實， 因原告2人請求之訴訟及證據資料均得援用，且無礙於被告防禦而生訴訟不安定，依上開規定及說明，自應予准許。
貳、實體部分：
一、原告起訴主張： 原告楊正益前因信賴被告都發局於94年1月10日所核發之土地使用分區證明書，記載坐落臺北市○○區○○段三小段7-47、7-56、7-57、7-59、7-60、7-62等地號土地（下稱系爭6筆土地 ）為公園用地（公共設施用地）即免徵土地增值稅之公共設施保留地， 於94年5月26日向訴外人徐承忠購買系爭6筆土地， 並因信賴被告稅捐處所核發系爭6筆土地之免稅證明書，進而辦理系爭6筆土地之所有權移轉登記。嗣因同年6月6日被告都發局所核發之土地使用分區證明書仍記載前揭7-57、7-59、7-60地號等土地為公園用地（公共設施用地）， 原告楊正益遂於94年6月14日將前揭7-
57、7-59、7-60地號等土地出賣予訴外人梁座林，且因被告稅捐處仍核發免稅證明書，進而辦理所有權移轉登記。又原告楊正益於98年8月5 日另將前揭7-47、7- 56、7-62地號等土地（下稱系爭3筆土地）出賣予原告劉俊傑時，98年8月21日被告都發局所核發之系爭3 筆土地土地使用分區證明書，仍舊記載系爭3筆土地為公園用地（公共設施用地 ），被告稅捐處亦認定系爭3 筆土地屬公共設施保留地予以核發免稅證明書，原告2人遂就系爭3筆土地辦理所有權移轉登記。豈料，被告都發局竟未經過都市計畫變更，即於99年8月23 日以北市都規字第00000000000號發函被告稅捐處系爭3筆土地非屬公共設施保留地，被告稅捐處亦於99年10月14日以北市稽信義增字第00000000000號發函原告2 人系爭3筆土地非屬公共設施保留地， 不符合土地稅法第39條第2項之規定，故應繳納土地增值稅1,736萬8,189元。然被告都發局及稅捐處之上開函文內容所揭示之77年1月8日工二字第21051公告 「修（擬）訂臺北市挹翠山莊細部計畫（第2次通盤檢討 ）」或內政部營建署87年6月30日台內字第0000000號函、抑或土地使用分區證明書所載62年8月23日府工二字第37042號公告「擬定臺北市挹翠山莊細部計畫」等， 均係在原告2人上開土地買賣之前，被告都發局及稅捐處卻疏未注意，被告都發局於99年8月23日前始終認定系爭3筆土地屬公共設施保留地， 而於土地使用分區證明書記載系爭3筆土地為公園用地（公共設施用地），被告稅捐處亦怠於查證，僅依被告都發局所函覆之內容即逕予核發系爭3筆土地之免稅證明書， 因此被告都發局及稅捐處顯有怠於執行職務之消極不作為，故被告都發局及稅捐處自應就系爭3 筆土地事後認定非屬公共設施保留地所造成之市場跌價損失，負損害賠償之責。另原告楊正益前將系爭3筆土地出賣予原告劉俊傑後，因系爭3筆土地事後認定非屬公共設施保留地，需補繳土地增值稅，造成原告2人解除系爭3筆土地之買賣契約， 現系爭3筆土地係以信託方式回復登記予原告楊正益名下。因此，倘鈞院認定系爭3筆土地現應屬原告楊正益所有， 則先位之訴請求被告都發局及稅捐處連帶賠償原告楊正益所受之上開損失578 萬3,165元及利息【計算式：1,970萬元（原告楊正義與徐承忠之買賣總價)×1,050㎡（ 系爭3筆土地之面積總和，7-56地號土地部分僅以分割後之7-68地號土地面積計算 ）÷2,697㎡（前揭6筆土地之面積總和）＝766萬9,632元， 但僅請求其中之578萬3,165元】， 而若鈞院認定系爭3筆土地現仍屬原告劉俊傑所有，則備位之訴請求被告都發局及稅捐處連帶賠償原告劉俊傑上開金額之損害，為此， 依據國家賠償法第2條第2項之規定提起本件訴訟等語。 並聲明：（一）先位聲明：被告應連帶給付原告楊正益578萬3,165元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。（二）備位聲明：被告應連帶給付原告劉俊傑578萬3,165元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
二、被告則以：
（一）被告都發局：土地使用分區證明書係申請用以證明土地之使用分區，並無要求需登載土地是否為公共設施保留地之資訊，公共設施保留地係指公共設施用地中，行政機關尚未取得，且留供行政機關取得之土地，如需確認土地是否為公共設施保留地需個案另行函詢主管機關該土地之權利狀況，是公共設施用地與公共設施保留地本屬二事。又原告所提出之94年1月10日及98年8月21日被告都發局所核發之土地使用分區證明書，均僅記載系爭6筆土地或系爭3筆土地為公園用地（公共設施用地），而未表明係公共設施保留地，是無可能讓原告2人逕認系爭3筆土地係屬公共設施保留地。而原告雖提出前揭7-47土地有記載公園用地（公共設施用地）（非公共設施保留地），然該土地本係於臺北市政府99年7月8日府工字第210151號公告「修(擬)訂臺北市挹翠山莊細部計畫（第2次通盤檢討）案 」劃設為「公園用地（公共設施用地）」，且計畫書已明訂未開闢公共設施用地，應由私人自行開闢，顯非公共設施保留地，無須向主管機關確認土地取得狀態之例外，惟為避免該土地是否為公共設施保留地及是否得為容積移轉等爭議，被告都發局始於99年12月特別就「挹翠山莊細部計畫範圍」內公共設施用地於「土地使用分區申請及查詢系統」加註是否為公共設施保留地，因此，倘僅記載公園用地（公共設施用地），非即代表係公共設施保留地， 故原告2人主張因信賴被告都發局所核發之上開土地使用分區證明書所載公共設施用地即公共設施保留地， 進而買受系爭3筆土地，純屬其個人之誤解。另被告都發局係依被告稅捐處所傳真之表格作填寫，而該表格並無關於是否為公共設施保留地之選項， 且系爭6筆土地之取得方式亦非表格所列之「徵收」、「區段徵收」、「未明文規定」等，是被告都發局所傳真回覆被告稅捐處之內容，亦無違誤之處。再觀原告楊正益與徐承忠間之土地買賣契約第13條雖約定系爭6筆土地為公共設施用地， 然該約定僅為契約當事人間之私法關係， 不得以此約定即謂系爭3筆土地係屬免徵土地增值稅之公共設施保留地， 況且原告2人間既已解除系爭3筆土地之買賣契約， 且原告楊正益已將買賣價金返還予原告劉俊傑， 原告劉俊傑亦將系爭3筆土地以信託方式移轉所有權登記予原告楊正益， 原告劉俊傑並於99年6月撤回系爭3筆土地之土地現值申報， 而未實際繳納土地增值稅，則原告2人實際上未受有任何損害。 此外，由原告楊正益所提出之93年7月間被告稅捐處之傳真單可知， 原告楊正益於斯時即已知悉系爭3 筆土地非屬公共設施保留地，然原告於101年8月26日始提出國家賠償之請求，顯已逾國家賠償法所規定之2年請求權時效等語， 資為抗辯。
並聲明：原告之訴駁回。
（二）被告稅捐處：臺北市土地使用分區認定之主管機關為被告都發局，前揭7-47地號土地係位於臺北市信義區「挹翠山莊細部計畫案」內之土地，被告都發局對於該山莊內土地之土地使用區分，有整體或個別之劃設依據，因此關於該山莊內土地是否係屬公共設施保留地，被告稅捐處曾於92年9月2日函詢被告都發局， 依被告都發局於92年9月16日及93年2月16日函文被告稅捐處之內容可知， 該山莊內之土地使用區分， 有個別認定「吳興段三小段147地號土地」或整體認定「擬定臺北市挹翠山莊細部計畫案內之道路、公園、綠地等土地」為公共設施保留地。又原告楊正益於94年間向徐承忠購買系爭6 筆土地並向被告稅捐處申報土地增值稅時，被告稅捐處亦曾以傳真單詢問被告都發局， 雖傳真回覆單未記載系爭6筆土地是否係屬公共設施保留地，然因前述92年、93年之函文內容已清楚載明被告都發局認定該山莊內之道路、公園、綠地及其他公共設施均屬公共設施保留地，且取得方式為未明文規定，是被告稅稅捐處依前述92年、93年之函文內容據以核發免稅證明書予原告楊正益，並無不法之處。況被告稅捐處曾於94年、95年間就系爭6 筆土地是否係屬公共設施保留地再次函詢被告都發局， 被告都發局仍於94年11月22日及95年1月13日函覆被告稅捐處系爭6 筆土地係屬公共設施保留地，亦徵被告稅捐處於94 年間就系爭6筆地核發免稅證明書予原告楊正益及98年間就系爭3 筆土地所核發之免稅證明書予原告劉俊傑， 均無不法侵害原告2人之權利或怠於執行職務之情形等語，資為抗辯。並聲明：（一）原告之訴駁回。（二）訴訟費用由原告負擔。
三、經查， 原告楊正益係於93年5月27日間向訴外人蔣湘蘭、簡瓊玲購買坐落臺北市○○區○○段○○段0000地號土地（下稱系爭7-47土地），原告楊正益於93年6月4日將系爭7-47土地出賣予徐承忠後，徐承忠則將系爭7-47土地分割成同區段
7 -47、7-56、7-57、7-58、7-59、7-60、7-61、7-62等8筆土地，原告楊正益復於94年5月26日向徐承忠購系爭6筆土地， 並分別於94年6月14日將前揭7-57、7-59、7-60等土地出賣予梁座林、 98年8月5日將系爭3筆土地出賣予原告劉俊傑。另原告2人已於100年4月12日解除系爭3筆土地之買賣契約，原告楊正益已返還買賣價金730萬元予原告劉俊傑， 原告劉俊傑並於100年10月3日將系爭3筆土地自100年10月3 日至110年10月2日間信託登記予原告楊正益。再上開7-56地號土地已於100年5月5日由臺北市政府逕為分割出7-68 地號土地。 此外，被告都發局94年1月10日土地使用分區證明書記載上開7-47、7-56、7-57、7-58、7-59、7-60等地號土地係公園用地（公共設施用地）（ 62年8月23日公告）；94年6月6月土地使用分區證明書記載上開7-62地號土地係公園用地（公共設施用地）（77年1月8日公告 ）；98年8月21日土地使用分區證明書記載上開7-47、7-56、7-62地號係公園用地（公共設施用地）（77年1月8日公告)；99年6月21日土地使用分區證明書記載上開7-47、7-56、7-62地號係公園用地（公共設施用地）(77年1月8日公告)。 而被告都發局於99年8月23日函覆被告稅捐處記載：「…有關本市○○區○○段7-47、7-56、7-62等3筆土地…係本府77年1月8日府工二字第210151號府公二字第37042號公告之『修(擬)訂臺北市挹翠山莊細部計畫(第二次通盤檢討)案』內劃設。... 又前開計畫書業已載明『本計畫地區係自擬細部計畫，其公共設施尚未開闢部分，由其自行開闢，不另列事業及財務計畫』。故本○○○區○○段○○段7-47、7-56、7-62地號等3 筆土地非屬公共設施保留地」等語、被告稅捐處於99年10月14日函覆原告2人記載：「主旨：臺端申報坐落本市○○區○○段段○○○○○○○○○○○○○○○號等3筆土地，…非屬公共設施保留地不符土地稅法第39條第2項規定， 應依同法第28條規定核課土地增值稅，其土地漲價總數額5,427萬9,599元，應納土地增值稅1,736萬8,189元…」等情， 此有被告都發局94年1月10日北市都測證字第0000000號土地分區證明書、99年8月23日北市都規字第00000000000號函、 被告稅捐處99年10月14日北市稽信義增字第00000000000號函、 土地建築改良物信託契約書、土地登記謄本、 臺北市政府101年11月21日府地價字第00000000000號函、 土地買賣契約書、臺北市○○區0000000000000000號調解書、被告都發局94年6月6日北市都測證字第0000000號、99年6月21日北市都測證字第0000000號函、使用分區申請及查詢系統、98年8月21日北市都測字第0000000號函及異動索引查詢等在卷可憑（ 見本院卷第14頁、第15頁、第16頁、第18至22頁、第65頁、 第108至110頁、第112頁、第142頁、第143頁、第149、150頁、第175頁、第184至197頁），復為兩造所不爭執， 均堪信為真實。
四、得心證之理由：原告楊正益主張其因信賴被告都發局於94年1月10 日所核發之土地使用分區證明書記載系爭6 筆土地為公共設施用地即代表公共設施保留地及被告稅捐處所核發之免稅證明書，因而向徐承忠購買系爭6筆土地並辦理所有權移轉登記。 且98年8月5日原告楊正益將系爭3 筆土地出售予原告劉俊傑時，被告都發局所核發之98年8月21 日土地使用分區證明書仍記載系爭3筆土地為公共設施用地即代表公共設施保留地， 被告稅捐處亦仍核發系爭3筆土地之免稅證明書， 原告楊正益因而將系爭3 筆土地辦理所有權移轉登記予原告劉俊傑。嗣因99年8 月23日被告都發局發文向被告稅捐處更正系爭3 筆土地為非公共設施保留地，且被告稅捐處亦於99年10月14日函覆原告2 人系爭3 筆土地非屬公共設施保留地應予課徵土地增值稅，導致原告2 人間解除系爭3 筆土地之買賣契約，是被告都發局及稅捐處自應就其等疏未查證系爭3 筆土地之土地使用區分，致原告2 人因信賴其等所為之公告及審查所造成之系爭3 筆土地市場上跌價之損失578 萬3,165 元，負起連帶損害賠償之責。又倘本院認為系爭3 筆土地現屬原告楊正益所有，則先位之訴請求被告連帶賠償原告楊正益上開損害，而若本院認為系爭3 筆土地現應為被告劉俊傑所有，則備位之訴請求被告連帶賠償原告劉俊傑上開損害；惟為被告都發局及稅捐處所否認，並以前揭情詞置辯。是本件之爭點為：（一）系爭3 筆土地之所有權人為何人？（二）被告執行職務行使公權力是否有故意或過失不法侵害原告之權利？抑或怠於執行職務之情形？（三）原告是否因信賴被告都發局所核發之土地使用分區證明書及被告稅捐處所核發之免稅證明書而受有損害？（四）原告之國家賠償請求權是否已罹於時效而消滅？茲分述如下：
（一）系爭3筆土地之所有權人為何人？按信託乃委託人為自己或第三人之利益，將信託財產移轉於受託人，由受託人管理或處分，以達成一定經濟上或社會上之目的之行為，故信託契約之受託人在法律上為信託財產之所有人。查原告劉俊傑前已於100年10月3日將系爭3筆土地自100年10月3日至110年10月2 日間信託登記予原告楊正益，此為兩造所不爭執，業如前述，依前揭說明，原告楊正益現即為系爭3筆土地之所有權人， 是依原告之主張，本件僅就被告都發局及被告稅捐處是否應對原告楊正益連帶負國家賠償責任作審認，而就備位之訴部分即不再審理，先予敘明。
（二）被告執行職務行使公權力，是否有故意或過失不法侵害原告之權利？抑或怠於執行職務之情形？
1、被告都發局部分：
（1）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。國家賠償法第2條第2項前段定有明文。則依該條文規定，欲依國家賠償法請求國家機關負損害賠償之責者，必須該國家機關對請求權人有行使所謂「公權力之行為」，而所謂「行使公權力」係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為（最高法院84年台上字第2551號、89年台上字第2528號判決意旨參照）。故其範圍已不侷限於傳統之干預行政行為即統治管理行為，尚包括給付行政中，屬於提供資訊之公法上事實行為之單純統治行為在內。且所謂公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，須公權力行使之對象為被害人，即謂因公務員行使公權力之故意或過失，致特定人之自由或權利遭受損害，該被害人始得依國家賠償法第2條向國家請求損害賠償， 此觀之司法院大法官會議第469號解釋意旨自明。 本件原告係主張因被告都發局疏未查證， 於其所核發之94年1月10日土地使用區分證明書記載系爭3 筆土地為公共設施用地，即代表公共設施保留地，原告因而信賴該土地使用區分而買受系爭3筆土地，嗣被告都發局於99年8月23日更正系爭3筆土地非屬公共設施保留地，造成系爭3筆土地市場價格之跌損，被告都發局自有不法侵害原告之權利及怠於執行職務之情形，被告都發局對於原告所造成之損害自應負擔賠償責任等語。 查被告都發局於94年1月10日所核發予原告楊正益之土地使用分區證明書之行為，係依「臺北市都市計畫公共設施用地及土地使用分區證明申請辦法」辦理，依100年10月24日修正前該辦法第1條至第3條第1項前段、第4條、第5條前段規定：臺北市政府（以下簡稱本府）為規範都市計畫公共設施用地及土地使用分區證明（以下簡稱證明書）之核發事宜，特訂定本辦法；本辦法之主管機關為本府都市發展局；依本辦法申請核發證明書者，應填具申請書並繳納規費向主管機關提出申請；依本辦法核發證明書之種類如下：一都市計畫公共設施用地及土地使用分區證明。二都市計畫公共設施用地及土地使用分區並加註劃設日期證明；主管機關核發之證明書，應以都市計畫發布實施並已套繪地籍圖者為依據，實施時仍應以都市計畫公告書圖為準，是依上開規定以觀，其雖非屬於傳統之上對下運用命令及強制手段之干預行政，而不具有強制關係，但仍屬提供資訊之公法上事實行為，具備行使公權力行為之性質，而原告楊正益並為被告都發局所核發土地使用分區證明書公權力行使之對象，是若因該土地使用分區之登載有誤致原告楊正益受有損害，自屬國家賠償法第2條所稱之被害人，因此， 原告楊正益對被告都發局請求國家賠償，即於法有據。
（2）本件原告主張被告都發局疏未查證即於94年1月10 日土地使用分區證明書記載系爭3筆土地係公共設施用地， 即代表公共設施保留地，顯係不法侵害原告之權利及怠於執行職務云云，固據提出上開土地使用區分證明書為證（見本院卷第14頁、第175頁）。惟為被告都發局所否認， 並辯稱：依據臺北市土地使用區分管制條自治條例第3 條及第83條之規定，有關臺北市都市計畫範圍內劃定之土地使用區分，僅包含住宅區、商業區、工業區及公共設施用地，其中並不包含公共設施保留地之類別，是縱被告都發局所核發之土地使用分區證明書僅記載公共設施用地，而未記載公共設施保留地，並無任何不法之處。又公共設施保留地係指公共設施用地中，行政機關尚未取得，且留供行政機關取得之土地，故民眾如需進一步確認土地是否為公共設施保留地，則需個案另行函詢主管機關該土地之權利狀況，又原告楊正益並未為此聲請，則被告都發局並無怠於執行職務之情。另被告都發局僅係依被告稅捐處所傳真之文件格式作回覆，且該文件格式並無要求被告都發局需填載是否為公共設施保留地，又該傳真文件僅為機關間之內部文件，故被告都發局之上開傳真回覆內容，並無對原告楊正益造成不法侵害等語， 業據提出內政部87年6月30日台內營字第0000000號函文為證（ 見本院卷第85頁）等語。
（3）按國家機關依國家賠償法負賠償責任，係以其所屬公務員行使公權力之行為，具違法性為前提要件，此觀國家賠償法第2條規定自明（ 最高法院95年台上字第1864號判決意旨參照）。又國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任（ 最高法院72年台上字第704號判例意旨參照 ））。另依內政部87年6月30日台內營字第0000000號函釋意旨，有關都市計畫法所稱之「公共設施保留地」，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃定之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言，已取得或非留供各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。是所謂公共設施保留地，須經都市計畫法劃設為公共設施用地，且尚未經各用地機關取得者，始得稱之。至於政府取得之方式，究係徵收、區段徵收、徵購或市地重劃，應在所不問。因此，並非所有公共設施用地均屬公共設施保留地。查被告都發局係依據臺北市都市計畫公共設施用地及土地使用分區證明書申請辦法辦理，核發土地使用分區證明書予原告楊正益，業如前述，又原告楊正益與被告都發局、稅捐處對於系爭3 筆土地係屬公園用地（公共設施用地）並不爭執，惟爭執被告都發局於94年
1 月10日之土地使用分區證明書上記載公共設施用地是否即代表公共設施保留地。然公共設施用地並非均為公共設施保留地，已如前述，且原告並未舉證說明被告都發局有依相關規定就公共設施用地是否係屬公共設施保留地加以註記之義務，抑或有請求被告都發局記載系爭6 筆土地是否係屬公共設施保留地之公法上權利，則被告都發局於上開土地使用分區證明書記載系爭3 筆土地為公園用地（公共設施用地），即無不法或怠於執行職務之情形。又原告雖指稱其買受系爭3 筆土地時被告都發局於函覆被告稅捐處之傳真文內記載系爭3 筆土地屬「未開闢部分自行開發」等語（見本院卷第206 頁），足徵被告都發局於上開土地使用區分記載公共設施用地應即代表公共設施保留地云云。然查，上開傳真僅係被告稅捐處依據系爭作業手冊向被告都發局所為之函詢，而被告都發局所為之傳真回覆對象定並非原告楊正益，是被告都發局傳真回覆被告稅捐處之行為，既非屬對原告楊正益行使公權力之行為，則原告上開所指，亦屬無據。
2、被告稅捐處部分：
（1）原告主張被告稅捐處依據土地增值稅作業手冊（下稱系爭作業手冊）之規定，就有關申請公共設施保留地免徵土地增值稅案件，被告稅捐處之承辦人員應先運用被告都發局之土地使用分區查詢系統，查詢「土地使用分區及公共設施用地劃定情形暨其都市計畫書記載之取得方式」，未記載取得方式之土地，應填寫文件傳真單，傳真被告都發局，俟被告都發局傳真回覆後再據以辦理核課事宜，然被告稅捐處於94 年間就原告楊正益之系爭3筆土地並未依系爭作業手冊之規定辦理，顯有不法侵害原告之權利及怠於執行職務之情形云云，固據提出系爭作業手冊、94年6月7日土地增值稅免稅證明書為證（ 見本院卷第64頁、第144頁）。惟為被告稅捐處所否認，並辯稱：其承辦人員於辦理系爭3 筆土地免徵土地增值稅之申報時，曾以傳真單函詢被告都發局系爭3 筆土地之土地使用分區，依被告都發局所傳真回覆之內容，其上並未記載都市計畫書取得之方式，且依據被告都發局先前之92年及93年函文內容揭示「挹翠山莊細部計畫案」內之公園用地係屬公共設施保留地，進而認定系爭3 筆土地屬公共設施保留地，符合土地稅法第39條第2 項之規定，故核發免稅證明書予原告楊正益，又94年及95年被告都發局發函被告稅捐處之內容仍揭示系爭3 筆土地係屬公共設施保留地，因此，被告稅捐處就系爭3 筆所核發予原告楊正益之免稅證明書應無違誤等語，業據提出文件傳真單、被告都發局92年9 月16日北市000000000000000 號函、93年2 月16日北市都二字第0000000000 0號函、94年11月22日北市都規字第00000000000 號函及95年1 月13日北市都規字第00000000000 號函等件為證（見本院卷第206 頁，第312至315 頁）。
（2）按臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定本自治條例。又本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局執行。臺北市土地使用分區管制自治條例第1條及第1條之1分別定有明文， 是臺北市土地使用分區認定之主管機關為被告都發局。又觀諸原告楊正益於94年5月26日向徐承忠購買系爭3筆土地時，被告都發局前所核發之94年1月10 日土地使用分區證明書係記載系爭3筆土地為公園用地（公共設施用地）， 此有該土地使用分區證明書在卷可稽（見本院卷第14頁）；另參以系爭3筆土地係由系爭7-47土地分割而出， 系爭7-47土地係屬位於信義區「挹翠山莊細部計畫案」內之土地，而被告稅捐處曾於92年就「挹翠山莊細部計畫案」內之土地其土地使用分區函詢被告都發局， 經被告都發局於92年9月16日以北市000000000000000 號函函覆被告稅捐處略以：
「 …依70年11月27日府工二字第53081號公告之『擬定臺北市挹翠山莊細部計畫（通盤檢討）案』都市計畫說明書事業及財務計畫規定（略以）：『本計畫地區係自擬細部計畫，其公共設施尚未開闢部分，由其自行開發，不另列事業及財務計畫』，故其取得方式於計畫中未明文規定，亦非市地重畫自行開發之道路用地，惟依該計畫案當時適用之都市計畫法（53年9月1日公布）第40條規定，該筆吳興段三小段147地號土地應屬公共設施保留地。 」等語（見本院卷第312頁），被告都發局並於93年2月16日以北市都二字第00000000000號函文被告稅捐處略以：「 有關『擬定臺北市挹翠山莊細部計畫（通盤檢討）案』內畫定為道路、公園、綠地及其他公共設施用地之私有土地，依當時都市計畫之相關規定並未有捐地回饋（公共設施）之規定，且所留設之公共設施亦屬開放性質供社會大眾使用之設施，又依當時（53年9月1日）都市計畫法之規定，公共設施土地應由政府徵收取得， 另依內政部87年6月30日台
（87）內營字第0000000 號函釋前述畫案內之公共設施用地均非屬該部指定非為公共設施保留地之範圍，基此，前述計畫案內之公共設施用地應屬『公共設施保留地』」等語，此有該等函文在卷可稽（見本院卷第313 頁），足認「挹翠山莊細部計畫案」內之土地使用分區，有個別認定（如吳興段3 小段147 地號土地）或整體認定（如擬定「挹翠山莊細部計畫案」內之道路、公園、綠地等）為公共設施保留地之情形；復參以被告稅捐處於辦理系爭3 筆土地免徵土地增值稅之申請時，曾以傳真單詢問被告都發局系爭3 筆土地之土地使用分區，而被告都發局所傳真回覆被告稅捐處之內容僅記載土地使用分區為公園用地，並記載「未開闢部分自行開發」等語，但就都市計畫書記載之取得方式未為任何勾選，此有被告稅捐處文件傳真單在卷可稽（見本院卷第206 頁）；再參以被告都發局曾分別於94年11月2 日及95年1 月13日以北市都規字第0000000000
0 號函及北市都規字第00000000000 號函發文被告稅捐處略以：「有關本市○○段○ ○段7-47、7-5 6 、7-57、7-59 、7-60、7-62地號等6 筆土地之公共設施用地取得事宜，…二、旨揭土地經查屬挹翠山莊細部計畫區內之公園用地（公共設施用地），其餘62年8 月23日府工二字第37042 號公告之『挹翠山莊細部計畫案』內即已劃定，依劃定當時之都市計畫法規定，該公園用地係屬『公共設施保留地』…」、「有關本市○○區○○段0 ○段0 00 000000地號2 筆土地是否為公共設施保留地及取得方式，復如說明…二、查本局95年1 月4 日傳真資料記載內容係摘錄自依本府77年1 月8 日公告實施之『修（擬）訂臺北市挹翠山莊細部計畫案（第2 次通盤檢討）案』，而旨揭地號本局已於94年11月2 日北市都規字第00000000000 號函說明該土地為公共設施保留地及當時都市計畫法規定之土地取得方式，…」等語（見本院卷第314 至315 頁）。綜合上開事證，足認被告稅捐處於94年間辦理系爭3 筆土地免徵土地增值稅之申請時，業依系爭作業手冊之規定，就未記載取得方式之系爭3 筆土地其使用區分以填寫傳真單方式向主管機關即被告都發局查詢，又被告都發局所傳真回覆之內容雖未記載取得方式，然因載有系爭3 筆土地之土地使用分區為公園用地及被告都發局股長欄位並核蓋「臺北市政府都市發展局土地使用分區及公共設施用地保留地傳真認證專用章」之印章，且因系爭3 筆土地係屬「挹翠山莊細部計畫案」內之土地，是被告稅捐處於收受被告都發局之回覆後，依據上開93年被告都發局函文內容所揭示「擬定臺北市挹翠山莊細部計畫（通盤檢討）案」內畫定為公園用地（公共設施用地）屬公共設施保留地，以及上開92年被告都發局函文內容所揭示「挹翠山莊細部計畫案」內公共設施尚未開闢部分，由其自行開發，依該計畫案當時適用之都市計畫法（53年9 月1 日公布）第40條規定屬公共設施保留地等情，據以核定系爭3 筆土地屬公共設施保留地，符合土地稅法第39條第2 項之規定，進而核發免稅證明書，並無任何違法之處。況觀之被告都發局上開94年、95年間之函文內容，仍舊載明系爭3 筆土地係屬公共設施保留地，故被告稅捐處之承辦人員於處理系爭3筆土地之免徵土地增值稅申請作業時，並無任何不法行為抑或怠於執行職務之情。此外，被告稅捐處所核發系爭3筆土地免稅證明書之對象係徐承忠，而非原告楊正益，依前揭說明，原告楊正益既非被告稅捐處公權力行使之對象，則被告楊正益自不得以被害人之身分向被告稅捐處提起本件國家賠償。基上，原告依據國家賠償法第2 條第2 項之規定請求被告稅捐處賠償，即屬無據。
（三）原告是否因信賴被告都發局所核發之土地使用分區證明書及被告稅捐處所核發之免稅證明而受有損害？原告楊正益主張其因信賴被告都發局所核發之94年1 月10日之土地使用分區證明書記載系爭3 筆土地係公共設施用地即公共設施保留地而購買系爭3筆土地， 且因信賴被告稅捐處94年6月7日所核發之系爭3筆土地之免稅證明書 ，因而辦理系爭3筆土地之所有權移轉登記，現因系爭3筆土地經被告都發局變更認定為非公共設施保留地，致使系爭3筆土地受有市場跌價之損失云云。 查原告楊正益主張被告都發局所核發之上開土地使用分區證明書及被告稅捐處所核發之免稅證明書為其購買及移轉系爭3 筆土地之重要參考依據，縱認被告都發局或被告稅捐處確有疏未查證之情事，且原告楊正益亦屬被告稅捐處行使公權力之對象，然原告楊正益因信賴被告都發局或被告稅捐處所買受及移轉系爭3 筆土地損害之認定，應為如原告自始以低於非公共設施保留地之價格購買系爭3 筆土地，即難謂致其受有損害，反之，如其係以較高之公共設施保留地價格買受事實上屬於非公共設施保留地之系爭3 筆土地，則其應受有相當於土地價差之損害。亦即損害之認定應為原告因信賴系爭3 筆土地之土地使用分區證明書及免稅證明書，致支付超出非公共設施保留地應有價格之差價，而非係以系爭
3 筆土地公告現值之前後價格差異為其依據。又原告楊正益於94年5 月26日向徐承忠購買系爭6 筆土地，面積計2,69 7平方公尺，權利範圍全部，買賣之價格為1,970 萬元，換算每平方公尺之價格為7,304 元（計算式:1,970萬元÷2,697 平方公尺＝7,304 元，元以下4 捨5 入），亦即系爭3 筆土地之價額為每平方公尺7,304 元，此有買賣契約書在卷可稽（見本院卷第139 至141 頁）。而系爭3筆土地中之系爭7-47、7-62，自101 年1 月起迄今之公告現值已調降為每平方公尺8,800 元，此有臺北市地價查詢多功能服務系統查詢在卷可稽（見本院卷第316 至317 頁），然以原告於94年間買受系爭3 筆土地之價格每平方公尺7,304 元，本低於101 年起調降後之土地公告現值每平方公尺8,800 元，是原告楊正益本以低於非公共設施保留地之價格購買系爭3 筆土地，是難認原告楊正益因信賴被告都發局之土地分區證明書及被告稅捐處之免稅證明書買受及移轉系爭3 筆土地而受有損害。從而，原告之上開主張應屬無據。
（四）原告之國家賠償請求權是否已罹於時效而消滅？原告楊正益依據國家賠償法第2條第2項之規定提起本件國家賠償之請求，既屬無據，則原告楊正益之國家賠償請求權是否已罹於時效，即無審認之必要。
五、綜上所述，系爭3筆土地之所有權人為原告楊正益， 則原告劉俊傑提起之備位之訴部分，本院即無庸審酌。又被告都發局及稅捐處並無不法侵害原告楊正益之權利或有怠於執行職務之情形，則原告楊正益依據國家賠償法第2條第2項之規定，請求被告都發局及稅捐處連帶賠償原告楊正益所受之損害578萬3,165元及利息，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決結果無影響，爰不予以一一論述，併此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 103 年 12 月 31 日
民事第四庭 法 官 陳家淳以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 12 月 31 日
書記官 王文心