臺灣臺北地方法院民事判決 102年度國字第38號原 告 王傳全訴訟代理人 張運弘律師複代理人 林珪嬪律師被 告 經濟部法定代理人 張家祝訴訟代理人 張聰根
蔡佩窈上列當事人間國家賠償事件，本院於102年11月1日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾90日不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項及第11條第1 項本文分別定有明文。本件原告分別於民國102 年
3 月12日向被告請求國家賠償，經被告拒絕賠償等情，有經濟部102 年5 月2 日經人字第00000000000 號拒絕賠償理由書附卷可稽（見本院卷第10至12頁），是原告提起本件訴訟，符合國家賠償訴訟之起訴合法要件，合先敘明。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1 項第2 、3 款第2 項分別定有明文。本件原告起訴時訴之聲明第一、二項依序為「被告應撤銷附表所之4 則不實公函，並依據事實及法律規定另函銓審機關為真實之陳述。」、「若被告機關不願依前項請求，則被告應給付原告新臺幣（下同）306 萬7036元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之法定利息」（見本院卷第2頁）。嗣於102 年9 月23日庭提之準備㈠狀變更訴之聲明，僅請求上揭訴之聲明第二項（見本院卷第85頁），原告雖為上開訴之變更，經核原告所為，應屬減縮應受判決事項之聲明，且被告亦無異議，而為本案言詞辯論，揆諸首揭規定，並無不合，應予准許。
貳、實體事項：
一、原告主張：原告通過77年高考並受訓完成，分發中船公司之現缺，94年間調往水利署，且離職證明註明「本件未辦理年資結算及資遣費」。嗣銓敘部以中船公司管理辦法（下稱中船管理辦法）第9 條表示副經理級以下從業人員採用聘僱制度，不具公務員身份，否准原告提敘俸級。而中船公司則以原告乃商調，不符經濟部所屬事業人員退休、撫卹及資遣之規定拒絕結算及發還原告年資。然依據中船公司之工作人員工作規則（下稱中船人員規則）第2 條及人事管理要點施行注意事項（下稱人事管理事項）第22條均規定，工程類六等以上人員，為勞動基準法第84條所指公務員兼具勞工身分人員，故原告仍為公務員。且中船管理辦法早經中船公司於74年12月30日以函文公布停止適用。而被告機關人員竟不查原委，並蓄意隱匿原告本具有之公務員身分之情，率以如附表所示之公函函覆銓敘部表示原告不具公務員資格，已違反行政程序法第8 條之規定，且最高行政法院因而誤信上揭公函而以97年度判字第1042號判決、98年度判字第724 號判決駁回原告對於退撫基金及俸給之請求。故致中船公司及銓敘機關未能提敘原告16年之俸級，原告因而損失至辦理退休前直接俸額減損超過306 萬7,036 元，爰依國家賠償法第2 條第
2 項前段提起本件訴訟，並聲明：被告應給付原告306 萬7,
036 元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之法定利息。
二、被告則以：㈠被告於95年7 月31日之函文係依據銓敘部95年4 月19日之書
函及92年6 月20日令，及行政院人事行政局95年6 月20日之函所為解釋，而認定中船公司副總經理以下分類職位六等以上職員得排除公務員服務法之適用，故有法律依據。
㈡又縱認原告受有不能提敘俸級及補繳退撫基金以累積公務員
年資之損害，其原因係因銓敘部或退撫基金會之駁回提敘俸級或不予受理補繳退撫基金處分所致。被告並非提敘俸級事件之最高權責解釋機關，且有關提敘俸級事件，銓敘部早於92年5 月9 日及同年月19日分別以部銓二字第000000000 號書函及部銓四字第0000000000號書函解釋，依據中船公司管理辦法第9 條之規定，中船公司副總經理以下從業人員不具公務員身分，無法採計提敘俸級，而被告95年7 月31日函僅依據相關法規及函示規定函復台船公司，故原告所受之損害與被告並無因果關係。
㈢原告請求提敘俸級及退撫基金等情，分別經銓敘部於94 年8
月1 日部銓一字第0000000000號、退撫基金會於94年11月17日臺營業二字第0000000000號函文予以否決，原告應自該時已知有權利受侵害，然竟遲至102 年3 月12日始向被告提出國家賠償之申請，故已罹於國家賠償法第8 條第1 項之時效。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
三、查原告於77年高考及格並受訓完成，分發至中船公司，94年間調往水利署，離職證明註有「本件未辦理年資結算及資遣費」；銓敘部曾以中船管理辦法第9 條表示副經理級以下從業人員採用聘僱制度，不具公務員身份，否准原告提敘俸級；而中船公司曾以原告乃商調，不符經濟部所屬事業人員退休、撫卹及資遣之規定拒絕結算及發還原告年資；被告分別於95年7 月31日、96年3 月15日、96年5 月23日及101 年9月17日以公函函覆銓敘部表示原告不具公務員資格；原告曾以銓敘部為被告，請求給付俸給，並曾於另案以公務人員退休撫卹基金管理委員會為被告，請求給付退撫基金，嗣分別經最高行政法院以97年度判字第1042號判決、98年度判字第
724 號判決駁回原告對於俸給及退撫基金之請求等節，業據兩造所不爭執，並有行政院人事行政局78年1 月27日78局貳字第02 130號函、77全高字第1126號考試院高等考試及格證書、中船公司（94）船人證字第000000000 號從業員離職證明書，如附表所示之公函、上揭最高行政法院判決存卷可查（見本院卷第13至15頁、第21至25頁、第164至176頁）。
四、原告主張依據中船人員工作規則第2 條及人事管理事項第22條等相關法令，原告應為公務員，被告機關人員竟不查原委，並蓄意隱匿原告本具有之公務員身分之情，率以附表所示之公函表示原告非公務員，其行為已違反行政程序法第8 條、人事法規等相關法令，致最高行政法院因而誤信而以前開判決駁回原告對於退撫基金及俸給之請求，致原告因而損失至辦理退休前直接俸額減損306 萬7,036 元等語，為被告所否認，是本件之爭點厥為：原告依據國家賠償法第2 條第2項前段之規定請求被告賠償上揭損害，有無理由？茲說明如下：
㈠原告依據國家賠償法第2 條第2 項前段之規定請求被告賠償上揭損害，為無理由：
1.按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第
2 條第2 項明文規定。是公務員於執行職務行使公權力時需有故意或過失，且情形行為需屬不法，或有怠於執行職務之情事，致人民自由或權利受有損害者，國家始負損害賠償責任。
2.經查，被告因中船公司於95年4 月4 日以船人字第0000000000號函詢問銓敘部有關該公司副總經理以下分類職位六等以上職員可否排除公務員服務法之適用一節，經該部於95年4月19日以部法一字第0000000000號書函轉請被告認定，且經該部於92年6 月20日以部法一字第0000000000號令表示：公務員服務法第24條規定，公營事業機關服務人員不含公營事業機構之純勞工等語，被告因而再報請行政院為釋示，經行政院人事行政局95年6 月20日局考字第0000000000號函表示中船公司管理辦法並非公務員之人事法定，故請被告依據上揭銓敘部92年6 月20日之令為辦理等語，有記載上揭銓敘部92年函示之採記相當年資提敘奉及事項之解釋資料、上揭92年令、銓敘部92年5 月19日部銓四字第0000000000號函所附之公營事業機構從業人員不具公務員身分相關規定彙整表、銓敘部95年4 月19日部法一字第0000000000號書函在卷可稽（見本院卷第18至19頁、第72至75頁），則被告依據執掌公務人員任免、陞降、遷調、轉調及敘級及敘俸之銓敘審定機關即銓敘部之上揭函令，並參酌中船公司管理辦法第9 條規定所示，認定副總經理以下從業人員不具公務員身分，而以附表所示之函文覆以原告不具公務員身分等節，自非屬不法行為。至原告主張上揭公務員身分之認定違背法令，並舉行政院人事行政總處於101 年11月19日總處培字第0000000000號書函表示就原告無法提敘俸級及併算退休年資一事應予釐清等語及監察院102 年3 月15日院台教字第0000000000號函表示對於原告此類人員之公務員身分認定未盡相符，且迄今20餘年未積極處理研議，處置有所失當等語為據（見本院卷第26頁、第188 至196 頁），然上揭檢討報告係於前揭最高行政法院判決確定後，始就原告之公務員身分認定所依據相關規定之合法性為討論，則被告如附表編號1 、2 、3 所示之函文早於上揭時點前已作成，且附表編號4 之函文乃屬延續上揭函文之意旨而答覆立法院陳委員雪生國會辦公室，自尚難認被告係故意或過失違背斯時之頒行之法令規定作成附表所示之函文以侵害原告之權利；且行政院人事行政總處於
102 年4 月10日以總處綜字第0000000000號函就上開監察院之函文回復之調查報告陳稱：「因中船公司管理辦法第9 條之規定迄至該公司於99年4 月26日民營化而停止適用為止，並未修正，故其所規定之副總經理及以下之從業人員不具公務員之身分屬性，並未變更」等語（見本院卷第107 至108頁），仍維持原先之認定，足徵被告機關作成如附表所示之函文，並無不法。
3.至原告以被告未檢討公務員身分認定之相關規定，亦有致原告因而遭到權利之損害等語，然原告提起前揭行政法院訴訟而未取得其所主張之俸給及退撫基金之利益，係因最高行政法院認定原告不具公務員身分並經判決敗訴確定所致，法院依法獨立審判，行政機關之函示對於法院並無拘束力，則原告受上開敗訴判決尚難謂係被告對原告之加害行為而有侵害原告之權利，故原告之主張，洵不足取。
㈡又縱認原告有上揭請求權，亦已罹於時效，併予述明：
1.按國家賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2 年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5 年者亦同，國家賠償法第8 條第1 項定有明文。所稱知有損害，須知有損害事實及國家賠償責任之原因事實，國家賠償法施行細則第3條 之1亦有明文。而所謂知有國家賠償責任之原因事實，指知悉所受損害，係由於公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法行為所致而言。又國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定，國家賠償法第5 條亦有明文。而時效完成後，債務人得拒絕給付，為民法第144 條第1 項所明定。另於人民主張因違法之行政處分而受損害之情形，賠償請求權之消滅時效，應以請求權人實際知悉損害及其損害係由於違法之行政處分所致時起算，非以知悉該行政處分經依行政爭訟程序確定其為違法時為準（最高法院94年度台上字第1350號判決參照），是人民主張因違法之解釋性之行政規則而受損害之情形，其請求權時效亦應如上之說明。
2.經查，原告主張受有因被告誤為附表所示之公函，致最高行政法院以判決駁回原告所請之損害，則被告之加害行為乃為發出上揭公函之行為。原告自承「於94年收到銓敘部、退撫基金會否准原告所請之公函，並分別對之提起復審，又對復審決定不服，先後對上揭機關提起行政訴訟救濟，遭最高行政法院以97年度判字第1042號、98年度判字第724 號判決原告敗訴」等語（見本院卷第96頁反面），而上揭最高行政法院分別於97年11月20日、98年7 月2 日為判決，有該判決隨卷可參（見本院卷第164 至176 頁）。且上揭97年判決之原審裁判即臺北高等行政法院95年訴字第1870號判決（下稱北高行原判決）係於96年3 月20日辯論終結，判決理由中提及：「上開事實概要欄所述之事實，除原告任職中船公司期間是否具有公務員身分外，其餘為兩造所不爭執，並有…經濟部96年3 月15日經人字第00000000000 號函（及附表編號2所示之公函）等件分別附原處分卷、復審卷及本院卷可稽」等語（見本院卷第157 至158 頁），足見北高行原判決已將附表編號2 之公函採為證據方法，並於理由中說明。而原告據以提起上訴，經上揭最高行政法院以98年度判字第724 號判決裁判維持原判並駁回原告所請，並再度爰引附表編號2之公函作為判決依據之一，是原告至遲於上揭最高行政法院裁判時已足確知被告有作成附表編號2 之公函之行為，並致生原告主張之損害。而附表編號2 公函並提及「說明三（一）…另依經濟部95年7 月31日經人字第00000000000 號函釋，該公司副總經理以下人員，不具公務員身分之規定，非屬勞動基準法第84條及其施行細則第50條所稱之『公務員兼具勞工身分』人員，而係純勞工身分」等語，重複說明附表編號1 之公函內容，而附表編號3 、4 之公函內容亦無增加或變更對於原告不具公務員身分之認定，僅延續附表編號1 、
2 公函內容為闡述，是原告至遲於上揭最高行政法院裁判時已知有損害發生之原因事實，即可開始起算其國家賠償請求權之消滅時效，故本件縱以最高行政法院98年度判字第724號判決時即98年7 月2 日起算，至100 年7 月1 日已屆滿2年而消滅。而原告遲至102 年6 月7 日始提出本件訴訟，有民事起訴狀在卷可稽（見本院卷第2 頁），顯已逾前揭國家賠償法第8 條第1 項所規定之時效期間，故而縱認原告有其所述之國家賠償請求權，亦已因罹於時效而消滅，應甚明確。是被告援引時效抗辯，拒絕給付，洵屬有據。
3.至原告雖主張其不知係因被告所作如附表所示公函致遭最高行政法院判決駁回，待至100 年底至101 年初始得知中船公司於74年底曾將被遣退之工程師認定為有公務員身分，及於
102 年間由昔日同仁得知中船公司人事制度改制，職員皆認定為公務員，始多方陳情未果，並於102 年3 月請求國家賠償，未罹於時效云云。惟原告早於前揭行政訴訟過程中，已屢次主張其具有公務員身分，而認為相關銓敘部、退撫基金會所為之公函乃屬違法等情，均經原告自承在卷（見本院卷第86至87頁），且上揭臺北高等行政法院、最高行政法院之判決亦有於原告提起之行政訴訟中將附表編號1 、2 之公文爰引為判決認定證據之一，如前所述，是原告此部分主張，亦非可採。
五、綜上，原告主張被告作成以附表所示之公函之不法行為致原告受上揭直接俸額減損之損害，依國賠法第2 條第2 項前段之規定請求損害賠償，即屬無據，應予駁回。
六、本案事證已臻明確，兩造其餘主張與攻擊防禦方法，經核均與本案判決結果無影響，爰不一一予以審酌，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78 條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 20 日
民事第一庭 審判長法 官 李國增
法 官 張宇葭法 官 陳彥君以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 102 年 11 月 20 日
書記官 王妤甄附表：
┌──┬────┬────┬──────┬──────┬────────────────────┐│編號│發文機關│發文日期│文號 │受文者 │節錄內容 │├──┼────┼────┼──────┼──────┼────────────────────┤│ 1 │被告 │95年7 月│經人字第0950│中國造船股份│說明四、綜上，貴公司副經理以下分類職位六││ │ │31 日 │0000000號 │有限公司、銓│等以上職員之身分屬性，依「中船公司管理辦││ │ │ │ │敘部、行政院│法」有關貴公司副經理以下人員，不具公務員││ │ │ │ │人事行政局、│身分之規定，非屬勞動基準法第84條及其施行││ │ │ │ │經濟部人事處│細則第50條所稱之「公務員兼具勞工身分」人││ │ │ │ │、經濟部國營│員，而屬純勞工身分，依銓敘部92年6 月20日││ │ │ │ │會 │部法一字第0000000000號令，得排除公務員服││ │ │ │ │ │務法之適用。 │├──┼────┼────┼──────┼──────┼────────────────────┤│ 2 │被告 │96年3 月│經人字第0960│公務人員退休│說明二、有關中船管理辦法第9 條為何規定副││ │ │15 日 │0000000號 │撫卹基金管理│經理及以下從業人員不具公務員身分及是否有││ │ │ │ │委員會 │違憲法第18、23條一節：…由於年代時隔已久││ │ │ │ │ │，承辦人員屢次更替，本項立法意旨已不可考││ │ │ │ │ │。說明三（一）…另依經濟部95年7 月31日經││ │ │ │ │ │人字第00000000000 號函釋，該公司副總經理││ │ │ │ │ │以下人員，不具公務員身分之規定，非屬勞動││ │ │ │ │ │基準法第84條及其施行細則第50條所稱之「公││ │ │ │ │ │務員兼具勞工身分」人員，而係純勞工身分。│├──┼────┼────┼──────┼──────┼────────────────────┤│ 3 │被告 │96年5 月│經人字第0960│公務人員退休│說明六、原告因補繳曾任台船公司年資退撫基││ │ │23 日 │0000000號 │撫卹基金管理│金費用事件提請行政訴訟上訴有關其曾任台船││ │ │ │ │委員會 │公司期間身分屬性疑義一案，曾任職台船公司││ │ │ │ │ │期間之身分屬性，依「中國造船股份有限公司││ │ │ │ │ │管理辦法」及行政院人事行政局95年6 月20日││ │ │ │ │ │局考字第0000000000號函釋，屬該公司職員，││ │ │ │ │ │其身分屬性不具公務員身分，且尚非屬勞動基││ │ │ │ │ │準法第84條所稱之「公務員兼具勞工身分」人││ │ │ │ │ │員。 │├──┼────┼────┼──────┼──────┼────────────────────┤│ 4 │被告 │101 年9 │經人字第1010│立法院陳委員│說明五、勞基法73年實施後本部所屬國營事業││ │ │月17日 │0000000號 │雪生國會辦公│公務員兼具勞工身分之認定，均係依行政院74││ │ │ │ │室 │年11月15日函辦理。本部曾就中船公司管理辦││ │ │ │ │ │法規定副經理及以下從業人員不具公務員身分││ │ │ │ │ │之涵意，於74年10月30日函請行政院及行政院││ │ │ │ │ │人事行政局進一步核釋未果。 │└──┴────┴────┴──────┴──────┴────────────────────┘