臺灣臺北地方法院民事判決 102年度國字第43號原 告 林淑華被 告 立法院法定代理人 王金平被 告 考試院法定代理人 關 中訴訟代理人 謝惠元被 告 教育部法定代理人 蔣偉寧上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國103年3月7日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之」、「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴」，國家賠償法第10條第1項及第11條第1項前段定有明文。查原告前以被告立法院、被告考試院、被告教育部（下各稱立法院、考試院、教育部）應負國家賠償責任，先於99年5月4日以書面向考試院請求之，經考試院於99年5月26日以考臺法字第0000000000號函覆拒絕賠償等情，有原告所提上開拒絕賠償函文1紙附卷可稽（見本院卷第169至171頁）；於99年5月3日以書面向立法院請求之，經立法院之程序委員會於99年5月19日以台立程字第0000000000號函覆未便受理等情，有原告所提出之上開立法院程序委員會函文1紙附卷可稽（見本院卷第172頁）；於99年5月3日先以書面向教育部請求之，經教育部於99年5月20日以部授教中(人)字第0000000000號函覆拒絕賠償等情，有原告所提上開函文1紙附卷可稽（見本院卷第307頁）。是原告提起本件訴訟，顯已踐行上開法定先行程序，核無不合，先予敘明。
二、本件被告經合法通知，均未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：依憲法第85條規定，公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試制度，非經考試及格者，不得任用，此絕非不確定之法律概念，毫無裁量權可言。惟立法院於79年12月6日修正教育人員任用條例（下稱系爭條例）第21條規定為：「學校職員之任用資格，除技術人員、主計人員、人事人員及本條例施行前已遴用之各類學校現任職員，分別適用各該原有關法令之規定外，應經學校行政人員考試及格，或經高普考相當類科考試及格」，顯屬違憲，而除共同被告司法院（原告此部分起訴另由本院裁定）所屬之大法官會議針對系爭條例第21條之修正規定所為釋字第278號及第405號解釋，扭曲憲法意旨，為上開惡法護航外，另考試院配合發布公立學校職員職務列等表，將公立中小學校適用之「子、公立學校職員職務列等表之二」組長職務之列等為「委任第五職等至薦任第七職等」，顯屬異常列等，教育部復配合發布違法之學校教職員遴用辦法、薪級辦法（薪級表），被告前揭行為使得無公務人員任用資格之舊制職員能繼續任職，掩護默許無公務人員任用資格之舊制職員依據學經歷替代國家考試之法律漏洞缺陷，使未經考試及格任用、僅有委任第五職等之訴外人陳智美（下稱陳智美）得據此升任為國立曾文高級家事職業學校（下稱曾文家商）薦任職文書組長，占用升遷名額，不僅使陳智美無法律上原因而受利益，被告上開行使公權力之行為亦侵害原告經考試及格自91年1月1日起得以任職曾文家商組長之升遷權利，因此造成原告之損害。總計原告所受損害如下：律師費71萬元、法院裁判費124,801元、原告車資28,896元、郵資32,513元、原告主管加給損失965,000元、陳訴文件費用（含影印、列印費）9,745元、精神慰撫金3萬元、原告尋求救濟12年之利息加貶值之損失12萬元，以上金額共計2,020,955元，爰以整數200萬元計算，依國家賠償法第2條第2項、第3條第1項規定訴請被告應賠償原告上開金額等語。並聲明：被告應賠償原告200萬元。
二、被告抗辯如下：㈠考試院抗辯：原告前主張其於91年1月1日有陞任其任職之曾
文家商文書組長之機會，惟因系爭條例第21條及大法官釋字第278號解釋，使未經考試及格任用之陳智美得陞任該薦任職文書組長職務，占用陞遷名額，侵害原告權利，以司法院為被告，向本院提起國家賠償訴訟，經本院100年度國字第61號判決駁回其訴，經原告提起上訴，復經臺灣高等法院101年度上國字第3號判決駁回其上訴，追加考試院等為被告部分，亦經裁定駁回。本案原告無視上開臺灣高等法院確定判決已就其爭執之點為實質判斷，仍執前詞，已無理由。復按國家賠償法第2條、第3條第1項規定，有關法律之制定或解釋之作成，顯非符公有公用設施或供公物使用之設施設置或管理有欠缺之要件，原告仍以管理公務人員之法規出現漏洞，可依據憲法第24條及國家賠償法第3條規定向國家請求賠償為由，提起本件訴訟，於法不合。另按「公務人員之任用，應具有左列資格之一：一、依法考試及格，二、依法銓敘合格。三、依法升等合格」公務人員任用法第9條第1項定有明文，考試院為配合83年7月1日修正公布之系爭條例第21條第1項及第40條第1項之規定，以及依公務人員任用法第6條規定，於84年6月28日訂定發布公立學校職員職務列等表，並自83年7月3日施行。其中公立中小學校適用之「子、公立學校職員職務列等表之二」組長職務之列等為「委任第五職等至薦任第七職等」，故經銓敘審定委任第五職等合格實授者，即具擔任上開組長職務之資格，而各公立中小學校相關職務人員之任用，係屬各該學校校長之用人權責。考試院訂定發布職務列等表，係本於法定職權行之，並無涉及公務員執行職務行使公權力，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，或因公有公共設施之設置或管理有欠缺，致人民之生命、身體或財產受有損害之情形等語。並聲明：原告之訴駁回。
㈡教育部抗辯：司法院大法官會議第278號、第450號解釋業已
明示74年5月1日公布施行、79年12月19日修正公布之系爭條例第21條規定與憲法第85條之意旨相符，教育部於80年4月10日台（80）人字第16107號函所檢附之「教育人員任用條例施行前已遴用之公立學校現任職員任用資格規定」，其中第15點有關：「高級中等學校及高級中學總務處各組組長，應具有左列資料之一：⒈專科以上學校畢業，⒉高級中等學校畢業，曾任教育或行政職務3年以上，⒊高級委任職或分類職位第四職等以上公務人員任用資格」之規定，係依系爭條例第21條辦理，並無不法之處。另各機關若有職務出缺，係依公務人員陞遷法第5條第1項規定本於權責辦理陞遷事宜，原告於曾文家商辦理組長陞遷案時，所填具學校發予之陞遷意願通知書係勾選無意願，是該校未將其列入當次陞任甄審名冊，亦符規定，是原告所訴被告教育部以行政命令，保障特定人，違反平等原則，並請求賠償，顯無理由等語。並聲明：駁回原告之訴。
㈢被告立法院未於言詞辯論期日到場，亦無提出書狀作何聲明或陳述。
三、本院得心證之理由：原告主張立法院於79年12月6日修正系爭條例第21條規定違反憲法規定，考試院發布公立學校職員職務列等表，將公立中小學校組長職務之列等為「委任第五職等至薦任第七職等」，教育部復配合發布違法之學校教職員遴用辦法、薪級辦法（薪級表），均於法未合，因此使得陳智美占用升遷名額，侵害原告之升遷權利，依國家賠償法第2條第2項、第3條第1項規定請求被告賠償200萬元云云，為被告所否認，考試院、教育部復以前詞置辯。是本件爭點厥為：原告依國家賠償法第2條第2項、第3條第1項規定，請求被告負國家賠償責任，有無理由？茲論述如下：
㈠原告不得依國家賠償法第2條第2項規定請求被告負國家賠償
責任？按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同；國家賠償法第2條第2項定有明文。又依上開規定請求國家負損害賠償責任，應具備：①行為人須為公務員、②須為執行職務行使公權力之行為、③須係不法之行為、④須行為人有故意過失、㈤須侵害人民之自由或權利、⑥須不法行為與損害之發生有相當因果關係等要件，始足當之。所謂行使公權力係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而言，並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為（最高法院93年度台上第255號判決意旨參照）。經查：
⒈按立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織
之，代表人民行使立法權，立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。憲法第62條、第63條分別定有明文。又立法院行使憲法所賦予之職權，立法院組織法第2條第1項復有規定。
⒉按學校職員之任用資格，除技術人員﹑主計人員﹑人事人員
及本條例施行前已遴用之各類學校現任職員，分別適用各該原有關法令之規定外，應經學校行政人員考試及格，或經高普考試相當類科考試及格，79年12月19日以總統（79）華總
（一）義字第7296號令修正發布之系爭條例第21條定有明文。又考試院於79年12月29日以79年12月19日修正公布之系爭條例第21條規定與憲法第85條規定有無違背發生疑義，聲請司法院大法官會議釋憲，經司法院大法官會議作成釋字第278號解釋，其解釋文為「中華民國79年12月19日修正公布之教育人員任用條例第21條規定，學校職員之任用資格，應經學校行政人員考試及格或經高普考試相當類科考試及格，與憲法第85條所定公務人員非經考試及格不得任用之意旨相符。同條關於在該條例施行前已遴用之各類學校現任職員，其任用資格『適用各該原有關法令』之規定，並不能使未經考試及格者取得與考試及格者相同之公務人員任用資格，因之，僅能繼續在原學校任職。考試院對此類學校職員，仍得以考試定其資格。」。另按學校職員之任用，依其職務類別，分別適用公務人員任用法或技術人員任用條例之規定，並辦理銓敘審查。本條例施行前已遴用之學校編制內現任職員，其任用資格適用原有關法令規定，並得在各學校間調任，83年7月1日以總統（83）華總（一）義字第3806號令修正發布之系爭條例第21條第1項、第2項亦有規定。考試院復於83年10月29日以83年7月1日新修正公布之系爭條例第21條第2項中稱「得在各學校間調任」一節與釋字第278號解釋文中「僅能繼續在原學校任職」似有抵觸，故聲請司法院大法官會議為補充解釋，復經司法院大法官會議作成釋字第405號解釋，其解釋文為「憲法第85條規定，公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試制度，非經考試及格者不得任用，明示考試用人之原則。學校職員之任用資格，自應經學校行政人員考試或經高等、普通考試相當類科考試及格。中華民國79年12月19日修正公布之教育人員任用條例第21條所稱『適用各該原有關法令』，並不能使未經考試及格者取得與考試及格者相同之公務人員任用資格，故僅能繼續在原學校任職，亦經本院釋字第278號解釋在案。83年7月1日修正公布之教育人員任用條例第21條第2項中，關於『並得在各學校間調任』之規定，使未經考試及格者與取得公務人員任用資格者之法律地位幾近相同，與憲法第85條、第7條及前開解釋意旨不符，應自本解釋公布之日起失其效力。」。由上可知，立法院修正系爭條例第21條規定，係其行使憲法上職權甚明，且立法院於79年12月6日所修正，於79年12月19日以總統（79）華總（一）義字第7296號令修正發布之系爭條例第21條規定，與憲法並無牴觸。原告主張上開條例條文違反憲法第85條規定，尚無理由。且立法院本於憲法所賦予之法定職權修正制定法律，亦顯非屬國家賠償法第2條第2項所定本於國家機關地位行使統治權作用，以干預或給付之方式行使公權力之範疇。
⒊再按學校教職員之職務等級表，由教育部會同銓敘部定之。
74年5月1日訂定之系爭條例第40條定有明文。次按學校職員之任用，依其職務類別，分別適用公務人員任用法或技術人員任用條例之規定，並辦理銓敘審查；學校校長、教師之職務等級表，由教育部定之；學校職員之官等、職等及職務列等，適用公務人員任用法之規定。83年7月1日修正之系爭條例第27條第1項、第40條第1項亦有規定。另按各機關組織法規所定之職務，應就其工作職責及所需資格，依職等標準列入職務列等表。必要時，一職務得列兩個至三個職等。前項職等標準及職務列等表，依機關層次、業務性質及職責程度，由考試院定之，85年11月14日修正之公務人員任用法第6條第1項、第2項前段定有明文（現行條文亦僅有文字更動，法條規定未變）。又因79年12月19日修正公布之系爭條例第21條規定「本條例施行前已遴用之各類學校現任職員，分別適用各該原有關法令」等內容，參以「台灣省公立學校教師及職員遴用辦法」於系爭條例第21條修正條文在79年12月19日公布前業已廢止而失其效力，故除另有法令依據外，該辦法不能繼續適用，為使系爭條例第21條修正條文得以實施，教育部茲依系爭條例第21條修正條文將上開遴用辦法中原有關職員規定部分摘錄後，以80年4月10日台（80）人字第16107號函文檢送「教育人員任用條例施行前已遴用之公立學校現任職員任用資格規定」予各學校以為遵循標準，此有上開函文內容可參（見本院卷第360頁至第316頁反面）。另考試院並本於前揭規定，於84年6月28日訂定發布公立學校職員職務列等表（見本院卷第363頁至第365頁）。上開教育部、考試院所為，均係源於前開法律規定所授權，訂立發布相關之職等標準及職務等級表，亦均非屬國家賠償法第2條第2項所定本於國家機關地位行使統治權作用，以干預或給付之方式行使公權力之範疇。
⒋依前開教育部上開函文中所檢附之「教育人員任用條例施行前已遴用之公立學校現任職員任用資格規定」第15點有關：
「高級中等學校及高級中學總務處各組組長，應具有左列資料之一：⒈專科以上學校畢業，⒉高級中等學校畢業，曾任教育或行政職務3年以上，⒊高級委任職或分類職位第四職等以上公務人員任用資格」之規定，及「釋九、教育人員任用條例施行前已遴用之職員凡符合本院80年4月10日台（80）人字第16107號函附之『教育人員任用條例施行前已遴用之公立學校現任職員任用資格規定』有關中等學校組長資格規定者，暨教育人員任用條例後任用之職員，凡本薪達組長最低薪級190元者，均得參加升遷考核甄審」之說明（見本院卷第361頁正反面），暨前開考試院於84年6月28日訂定發布公立學校職員職務列等表，其中公立中小學校適用之「子、公立學校職員職務列等表之二」組長職務之列等為「委任第五職等至薦任第七職等」（見本院卷第364頁）；參以原告自陳薪級190元即係委任第五職等本俸一級等語（見本院卷第120頁反面）；顯見經銓敘審定委任第五職等合格實授者，即具擔任上開組長職務之資格，從而，依原告所主張之事實，曾文家商升任具備委任第五職等資格之陳智美擔任文書組長之職位，於法並無不合。原告雖又主張其餘國家機關之組長職等均要求薦任職等以上，惟考試院所制定之公立中小學組長職等確僅要求委任第五職等即可，顯見該職務列等為異常、不合理云云。惟各行政機關、學校組長所職掌之項目不同，所需之職等要求不同亦屬正常，本無法據以比擬，原告以此主張公立中小學組長職務列等屬異常列等云云，自無足採。再參酌公務單位人事升遷為各機關主管人事行政之權限，除需符合法定資格外，另需考量該職務所需專業能力、工作經歷及人員學識品德等條件，非純以年資或職等為據，原告未受升遷派任曾文家商之文書組長一職，原因容有多端，非得逕認上開立法院、考試院、教育部本於法律授權之規定修訂相關法規、制定行政命令，發布相關之職務列等表、薪級表、任用資格規定等，有違憲法規定，且與原告主張憲法上所保障之工作權及服公職權利受損間，亦難認有何相當因果關係存在，是原告依國家賠償法第2條第2項前段規定請求被告負損害賠償責任，顯屬無據。
⒌另按國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，
係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任（最高法院72年台上字第704號判例、80年度台上字第2722號判決意旨參照）。經查，立法院依法制定修改法律，考試院、教育部依法律授權訂立發布相關行政命令、函示，為其法定職權，究與人民對公務員本於公法上之請求權請求為特定職務行為有所不同，是原告主張被告應依國家賠償法第2條第2項後段規定負損害賠償責任云云，殊非可採。
㈡原告不得依國家賠償法第3條第1項規定請求被告負國家賠償責任：
按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。國家賠償法第3條第1項定有明文。再按凡供公共使用或供公務使用之設施，事實上處於國家或地方自治團體管理狀態者，均有國家賠償法第3條之適用，並不以國家或地方自治團體所有為限，以符合國家賠償法之立法本旨（最高法院第94年台上字第2327號判例意旨參照）。原告雖主張：立法院修正制定系爭條例第21條有漏洞缺陷，考試院、教育部又配合制定發布違法之職務列等表、薪級表等，致其受有損害，等同公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害之情形云云。然無論係法律之制定或行政命令之發布，顯均不符公有公共設施或供公務使用之設施設置或管理有欠缺之要件，則原告遽依國家賠償法第3條第1項規定請求被告負損害賠償責任，亦無理由。
四、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項、第3條第1項規定，請求被告給付200萬元，為無理由，不應准許，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與所舉證據，核與本件判決結果均不生影響，爰不再逐一論駁，附此敘明。
六、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 103 年 4 月 1 日
民事第六庭 法 官 劉素如以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 4 月 1 日
書記官 黃紹齊