臺灣臺北地方法院民事判決 102年度訴字第4522號原 告 華泓建設股份有限公司法定代理人 黃泓鈞原 告 李秋雄
李玉輝郭俊哲吳淑勤上五人共同訴訟代理人 黃重鋼律師
林詠嵐律師邱靖貽律師被 告 財政部國有財產署北區分署法定代理人 廖蘇隆訴訟代理人 江肇欽律師複 代理人 吳俊宏律師上列當事人間請求申租公有土地事件，經臺北高等行政法院於民國102 年8 月13日以101 年度訴字第1701號裁定移送前來，本院於民國103 年2 月17日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：
（一）臺北市○○區○○段○○段00000 地號土地（下稱系爭土地）為國有土地，原由國防部後備司令部管理，於民國94年12月13日起移由被告管理，現坐落系爭土地上之臺北市○○區○○段○○段○○○ ○○○○ ○號房屋為原告等人所共有【即門牌號碼同市區○○路○ 段○○號（1 樓）、55之1號（2 樓）、55之2 號（3 樓）、55之3 號（4 樓），下合稱系爭建物，共有上開建號之應有部分，如附表一所示】。而系爭土地其上之原有房屋，本係依國軍軍眷業務處理辦法，無償提供訴外人胡宗南將軍及其眷屬居住使用，胡宗南將軍去世後，由其遺眷葉霞翟居住，嗣因颱風房屋損壞，經陸軍第一營產管理所於58年12月30日出具載有：
「茲有葉霞翟擬在本所管理（臺北市○○區○○段○○○號) 土地面積345 平方公尺（104 坪）興建眷舍列入營產管理業經本所完全承認茲為申請建築執照，特此證明。」之土地使用權證明書（下稱土地使用權證明書），由葉霞翟等4 人擔任起造人興建系爭建物居住使用，後葉霞翟遷離並死亡，原告於附表一所示取得時間、原因，登記為房屋所有人。
（二）系爭土地屬國有非公用不動產，原告合於82年7 月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金之要件，且為系爭土地上非國有建築改良物之所有人，自得依國有財產法第42條第1 項第2 款、國有非公用不動產出租管理辦法第18條第2 款等規定，請求被告逕予出租。而本件並無各機關管國有公用被占用不動產處理原則、台財產局二字第00000000號函示之適用，被告援引拒絕出租，應屬錯誤。且縱令被告有決定出租土地之裁量權，然被告無正當理由拒絕出租，已違權利濫用禁止原則、誠信原則及信賴保護原則，裁量權行使並非合法，被告應兼顧他人合法合理之權利，並依法規授權出租予原告，可活化國有資產、充實國庫，有利國家社會經濟之發展，更避免土地上既有建築物遭拆除，以達物盡其用，若被告日後有任何使用需求，亦得依國有財產法第44條、國有非公用不動產租賃作業程序第51點規定，隨時解約收回。
（三）並聲明：被告應依按當期土地申報地價總額5 ％核計年租金、租賃期間20年之條件，將系爭土地出租予原告。
二、被告則以：
（一）行政機關為符公平正義，於執行法規授與職權範圍，自得訂定與法規授權目的相符、且遵守一般法律原則之行政規則為輔助，依此作為裁量依據，國有財產法第42條第1 項第2 款既規定行政機關「得」逕予出租，即知並非合乎該條要件情形（在82年7 月21日前已實際使用國有、繳清歷年使用補償金），被告即負出租義務，毫無裁量餘地；實則，是否合乎出租要件、是否准予出租，被告仍具裁量權，而財政部各機關管國有公用被占用不動產處理原則第1點第2 項規定及函示，目的即係避免鼓勵國有房屋使用人拆除原屋改建，致國有眷舍滅失、損害國家利益，倘得拆除改建為私有房屋，並占有國有土地之人，可逕再申請承租、承購國有土地，造成不公義情形，此與上開條文規定目的，並無違背，屬合法有效之行政規則。
（二）兩造於另訴本院100 年重訴字第1258號事件中（原告起訴請求確認附表一房屋為原告所有之確認所有權存在事件），雙方對於系爭土地上原有眷舍已遭拆除，且改建為私有建物，嗣輾轉由原告取得乙節不爭執，被告本諸上揭處理原則及函示註銷原告申租案，於法有據。而系爭土地既為被告管理之國有土地，先前委由國防部後備司令部代管，國防部後備司令部前於92年間，以原告無權占用，起訴請求返還相當於租金之不當得利，後經最高法院以94年度台上字第32號判決被告敗訴而確定；被告另再向原告提起拆屋還地訴訟，亦經最高法院以101 年台上字第769 號裁定上訴駁回確定，原告應支付相當於租金之不當得利，且應拆屋還地，倘被告再准許出租，除於法未合，更嚴重違背公平正義。另最高法院判決揭示國有土地出售與否，經管出售業務之被告擁有最後決定權限，無出售義務，原告請求申租，雖非承購，惟二行為均屬私經濟行為，依舉重明輕法理，不得申購，當無申租餘地，符合申租資格之人，僅取得承租地位，被告仍可本諸職權審酌出租與否，不負必然締約義務等語置辯。
（三）並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執事項：
（一）系爭土地為中華民國所有，原由國防部後備司令部管理，於94年12月13日起移由被告管理；系爭建物為原告所共有（分別共有之應有部分如附表一所示）。
（二）系爭土地及其上原有房屋，原依據國軍軍眷業務處理辦法，無償提供胡宗南將軍及其眷屬居住使用，胡宗南去世後，由其遺眷葉霞翟居住，嗣因颱風房屋損壞，經陸軍第一營產管理所於58年12月30日出具土地使用權證明書，由葉霞翟等4 人擔任起造人，興建系爭房屋居住使用，後葉霞翟遷離並死亡，原告於附表一所示時間、原因，登記為建物所有權人。
（三）國防部後備司令部於92年間，以原告所有之系爭建物無權占有系爭土地，起訴請求支付相當於租金之不當得利，經本院以92年度訴字3814號、臺灣高等法院以93年度上字第
382 號判決原告應為給付，嗣經最高法院以94年度台上字第32號裁定駁回原告上訴而確定。
（四）被告於99年間，以原告系爭建物無權占用系爭土地，起訴請求拆屋還地（包括增建物），經本院以99年度重訴字第
120 號、臺灣高等法院以100 年度重上字第145 號判決本件原告應拆屋還地，終經最高法院以101 年度台上字第76
9 號裁定駁回原告上訴而確定。
（五）原告於上開訴訟敗訴確定後，向被告申租系爭土地，經被告以101 年6 月7 日台財產北管字第000000000000號函駁回其申請，原告不服提起訴願，經財政部以台財訴字第00000000000 號訴願決定駁回，原告乃於101 年10月24日向臺北高等行政法院提起行政訴訟，請求被告撤銷行政處分並准予申租，經該院以101 年度訴字第1701號認屬私權爭議，應循民事訴訟之途徑解決爭端為由，於102 年8 月13日裁定移送本院審理（即本訴）。
四、得心證之理由：原告主張自身符合申租要件，被告應依國有財產法上開規定，按當期土地申報地價總額5 ％核計年租金、租賃期間20年之條件，出租系爭土地，然為被告所否認，並以上詞置辯，是本件爭點厥為：原告依國有財產法第42條第1 項第2 款申請承租系爭土地，是否有據？茲分敘如下：
（一）財政部101年4月11日台財產接字第00000000000 號令修正之「各機關經營國有公用被占用不動產處理原則第1 點第
2 項」，並未抵觸國有財產財產法第42條第1 項第2 款規定：
⒈按行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目
的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，非法律所不許，最高行政法院93年判字第309 號判例意旨可資參照。準此可知，行政規則於法律授權之目的範圍內，且兼顧法律適用之一致性、平等原則，自得訂定裁量準則供下級機關作為行為基準，以實現具體個案正義及平等。
⒉次按，非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理；
但合於左列各款規定之一者，「得」逕予出租︰民國82年17月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者，國有財產法第42條第1 項第2 款定有明文，此條文文句既以「『得』逕與出租」規範，自應肯認被告對於核符申租資格之人，有出租與否之裁量權。而財政部101 年4 月11日台財產接字第00000000000 號令修正之「各機關經營國有公用被占用不動產處理原則第1 點第2 項」規定「地上為公有宿舍，國有建物或原國有建物經他人拆除改建為私有建物，應由管理機關依雙方法律關係及相關法令予以處理或騰空移交」（見行政法院卷第40頁）、被告85年4 月
8 日以台財產局二字第第00000000號函文「排除侵害訴訟繫屬中之國有非公用被占用土地，不得同意暫緩排除地上物者，其一情形為『關係預算收入重大或具有警示作用認有繼續訴訟排除侵害必要之標的』」，故在該等情形下，不應同意辦理承租、申購（見行政法院卷第42頁），該等行政規則及函示，均係被告管理國有非公用土地之相關處理準則，酌以被告係管領國有土地之重要行政機關，負有國土維護、開發、利用等重要任務，為使國土使用符合社會公平、使用正義，自得於前揭法律授權目的範圍內，訂定相關裁量基準，俾供區辨何等情形得就國有非公用土地為出租；何等情形不予出租，而上揭規則及函示之目的，應有避免公有宿舍、國有建物之使用人，拆除改建為私有後，致國有眷舍滅失，損及國家利益等重要意義，而拆除改建之私有建物，既非合法占有國有土地，若得再就占有土地請求申租，其後再行申購，恐致私人或有心人士變相蠶食鯨吞國有土地，形成社會不公義情形，故此等規範有其重要意義，而母法既賦予行政機關裁量權限，行政機關就此樹立相關準則，應無抵觸母法規範意旨情形，當屬合法有效之行政規則，先予敘明。
（二）被告擁有決定出租決定權限，不負承諾出租義務：⒈按國有財產法第42條第1 項第2 款之規定，不過得據以申
請租用而已，而非對該管理機關負有出租義務之強制規定，其是否准許，仍須經受理機關之審查，非謂一經申請，即須負出租之義務，而無斟酌准駁之權。是以非公用國有土地之出租係屬私經濟行為，應受契約自由原則之支配，管理機關就非公用國有土地占用人所為承租之要約，自有決定承諾租與否之自由，並不負承諾出租之義務，最高法院於100 年度台上字第1132號判決意旨可資參考；又按，國有土地之出售屬私經濟行為，上開條文僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地之地位（即為要約）而已，至是否讓售，管理機關財政部國有財產局或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有土地之義務，最高法院102 年度台上字第630 號判決意旨亦可參照。⒉綜以上開判決意旨，可知被告出租非公用國有土地，有承
諾出租與否之自由，不負承諾出租義務；就出售部分，核符申購之人，僅取得申購地位（即要約），被告仍負出售與否之最終決定自由，不負必然締約義務，而國有土地之出租或出售，既均屬被告之私經濟行為，不問何者，被告自應本於國土管領者地位，綜衡國土維護、物盡其用、使用公平正義等目的，是以，核符租售資格之人，應僅取得請求締約地位，得提出要約，至被告是否承諾，被告有裁量權限，不負當然承諾義務，有最終決定自由，除有裁量瑕疵情形，無從謂為違法。
⒊經查，系爭土地上原有建物，本係供葉霞翟（即胡宗南將
軍遺孀）在胡宗南將軍逝世後居住使用，嗣因颱風損壞，由陸軍第一營產管理所出具土地使用權同意書，同意葉霞翟申請建照興建，細觀以上揭使用權同意書內文，係僅同意「葉霞翟」興建「眷舍」，興建之「眷舍」亦應列入營產管理，性質上應屬原國有眷舍之替代，詎料，葉霞翟竟與訴外人王丕治、王餘照、胡為真共同興建，興建之「眷舍」為4 層鋼筋混凝土造建物，將其中3 樓（即349 建號）登記為自己所有，其餘建號則由其他3 人登記所有（建號所有權人更迭情形，詳如附表二所示），葉霞翟以外之人均非土地使用權同意書同意使用之人，自屬無權占用系爭土地。而被告依各機關經營國有公用被占用不動產處理原則第1 點第2 項規定，其文句「地上為公有宿舍，國有建物或原國有建物經他人拆除改建為私有建物，由管理機關依雙方法律關係及相關法令予以處理或騰空移交」，既未區分公有宿舍、國有建物或原國有建物係遭何人拆除改建為私有，本件為葉霞翟等4 人拆除改建，建物登記為4人私有，原告爾後輾轉取得所有權，此情仍與「原國有眷舍被拆除後改建為私有建物」要件相當，被告本諸該規定，依法處理或請求騰空移交，自屬有據，據以註銷原告申租，亦於法無違。
⒋末徵以原有眷舍，本係供保家衛國之軍人、遺眷使用，縱
令有改建情形，應無解其本為眷舍之性質，屬於國有財產，嗣竟因前情，遭登記為私人所有，復輾轉經原告買賣取得，除葉霞翟外之人，對於系爭土地，應均無合法占有權源（因僅葉霞翟獲有土地使用權同意書），負有拆屋還地、支付相當於租金之不當得利責任，原告先前歷經多次訴訟均告確定在案，如上揭兩造不爭執事項㈢、㈣，應給付相當於租金不當得利、拆屋還地，衡此各節，國有眷舍遭拆除改建，後登記為私人所有、無權占用國有土地，致國有眷舍之國有財產滅失，嚴重損害國家利益，非管領單位可得預見情形，亦不符照顧軍人遺眷初衷，被告若無視此節，逕予出租，除與前揭裁量基準相悖，更嚴重影響國土使用公平、社會公義，損及公益甚鉅，是被告註銷原告申租之行政裁量，並無瑕疵，無違權利濫用禁止原則、誠信原則情形。至原告雖以國防部軍備局工程營產中心北部地區營區管理處曾函請原告向被告辦理申租系爭土地，原告依指示申租，竟遭被告無理拒絕，各行政機關指示矛盾、莫衷一是，有違信賴保護原則，然而，請原告函請申租與被告是否准予申租，當屬二事，被告同意出租與否，應依個案判斷，故無法稱此情形有何違反信賴保護情形，或論被告決定存在瑕疵。是以，被告既有決定出租權限，拒絕承諾出租決定又無原告所指違法情形，原告請求自非有據。
五、綜上所述，原告請求申租系爭公有土地，被告得本於職權裁量，擁有最終決定權限，不負當然締約義務，被告於本件所為裁量，並無瑕疵，確有所本，原告所為請求，並非有理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及未經本院援用之證據，核與判決之結果不生影響，爰不予逐一論駁，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 27 日
民事第六庭 法 官 湯千慧以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 2 月 27 日
書記官 李心怡附表一、
┌───┬────────┬────────┬───┬───────┐│建號 │所有權人 │取得時間 │ 原因 │共有部分比例 │├───┼────────┼────────┼───┼───────┤│347號 │李秋雄 │79年6 月13日 │買賣 │(1/3) ││ │郭俊哲 │79年6 月13日 │買賣 │(1/3) ││ │吳淑勤 │79年6 月13日 │買賣 │(1/6) ││ │華泓建設股份有限│85年12月2 日 │買賣 │(1/6) ││ │公司 │ │ │ │├───┼────────┼────────┼───┼───────┤│348號 │李秋雄 │80年6月4日 │買賣 │(1/3) ││ │郭俊哲 │80年6月4日 │買賣 │(1/3) ││ │吳淑勤 │80年6月4日 │買賣 │(1/6) ││ │華泓建設股份有限│85年12月2日 │買賣 │(1/6) ││ │公司 │ │ │ │├───┼────────┼────────┼───┼───────┤│349號 │華泓建設股份有限│85年12月2日 │買賣 │(1/6) ││ │公司 │ │ │ ││ │李玉輝 │86年1月6日 │贈與 │(1/3) ││ │郭俊哲 │79年8月8日 │買賣 │(1/3) ││ │吳淑勤 │79年8月8日 │買賣 │(1/6) │├───┼────────┼────────┼───┼───────┤│350號 │李玉輝 │83年11月30日 │買賣 │(1/3) ││ │郭俊哲 │83年11月30日 │買賣 │(1/3) ││ │吳淑勤 │83年11月30日 │買賣 │(1/3) │└───┴────────┴────────┴───┴───────┘附表二：
⒈347建號：臺北市○○區○○路0 段00號（1樓）┌──────────┬────────┬─────┬────────────┐│所有權人/ 應有部分 │取得日期 │取得原因 │備註 │├──────────┼────────┼─────┼────────────┤│王餘照 │61年8 月29日 │新建 │（見本院卷第41頁） │├──────────┼────────┼─────┼────────────┤│王少良(1/4) │63年7 月18日 │繼承 │王餘照→王少良 ││王張盡妹(1/4) │63年7 月18日 │繼承 │王餘照→王張盡妹 ││王筱萍(1/4) │63年7 月18日 │繼承 │王餘照→王筱萍 ││王幼萍(1/4) │63年7 月18日 │繼承 │王餘照→王幼萍 ││ │ │ │（見本院卷第42頁） │├──────────┼────────┼─────┼────────────┤│楊欽發(1/4) │77年3 月22日 │繼承 │王張盡妹→楊欽發 ││王少良(1/4) │ │ │（見本院卷第43頁） ││王筱萍(1/4) │ │ │ ││王幼萍(1/4) │ │ │ │├──────────┼────────┼─────┼────────────┤│王幼萍(2/4) │77年11月24日 │買賣 │王筱萍→王幼萍 ││楊欽發(1/4) │ │ │（見本院卷第43頁） ││王少良(1/4) │ │ │ │├──────────┼────────┼─────┼────────────┤│李秋雄(1/3) │79年6 月13日 │買賣 │楊欽發、王少良、王幼萍→││郭俊哲(1/3) │79年6 月13日 │買賣 │李秋雄、郭俊哲、周詩傳、││周詩傳(1/6) │79年6 月13日 │買賣 │吳淑勤（見本院卷第44至45││吳淑勤(1/6) │79年6 月13日 │買賣 │） │├──────────┼────────┼─────┼────────────┤│李秋雄(3/6) │85年9 月17日 │拍賣 │周詩傳→李秋雄 ││郭俊哲(1/3) │ │ │（見本院卷第27、48頁） ││吳淑勤(1/6) │ │ │ │├──────────┼────────┼─────┼────────────┤│李秋雄(1/3) │85年12月2日 │買賣 │李秋雄→華泓建設股份有限││郭俊哲(1/3) │ │ │公司 ││吳淑勤(1/6) │ │ │（見本院卷第27、48頁） ││華泓建設股份有限公司│ │ │ ││ (1/6) │ │ │ │└──────────┴────────┴─────┴────────────┘⒉348建號：臺北市○○區○○路0 段00○0號（2樓）
┌──────────┬────────┬─────┬────────────┐│所有權人/ 應有部分 │取得日期 │取得原因 │備註 │├──────────┼────────┼─────┼────────────┤│王丕治 │61年8 月29日 │新建 │（見本院卷第51頁） │├──────────┼────────┼─────┼────────────┤│王李渝鳳 │67年4 月15日 │贈與 │王丕治→王李渝鳳 ││ │ │ │（見本院卷第51頁） │├──────────┼────────┼─────┼────────────┤│李秋雄(1/3) │80年6 月4 日 │買賣 │王李渝鳳→李秋雄 ││郭俊哲(1/3) │80年6 月4 日 │買賣 │ 郭俊哲 ││周詩傳(1/6) │80年6 月4 日 │買賣 │ 周詩傳 ││吳淑勤(1/6) │80年6 月4 日 │買賣 │ 吳淑勤 ││ │ │ │（見本院卷第51至52頁） │├──────────┼────────┼─────┼────────────┤│李秋雄(3/6) │85年9月17日 │拍賣 │周詩傳→李秋雄 ││郭俊哲(1/3) │ │ │（見本院卷第27、53頁） ││吳淑勤(1/6) │ │ │ │├──────────┼────────┼─────┼────────────┤│李秋雄(1/3) │85年12月2日 │買賣 │李秋雄→華泓建設股份有限││郭俊哲(1/3) │ │ │公司 ││吳淑勤(1/6) │ │ │（見本院卷第27、53頁） ││華泓建設股份有限公司│ │ │ ││ (1/6) │ │ │ │└──────────┴────────┴─────┴────────────┘⒊349建號：臺北市○○區○○路0 段00○0號（3樓）
┌──────────┬────────┬─────┬─────────────┐│所有權人/ 應有部分 │取得日期 │取得原因 │備註 │├──────────┼────────┼─────┼─────────────┤│葉霞翟 │61年8 月29日 │新建 │（見本院卷第56頁） │├──────────┼────────┼─────┼─────────────┤│胡為真(1/3) │70年8 月10日 │繼承 │胡葉霞翟→胡為真 ││胡為善(1/3) │70年8 月10日 │繼承 │ 胡為善 ││胡為美(1/3) │70年8月10日 │繼承 │ 胡為美 ││ │ │ │（見本院卷第56至57頁） │├──────────┼────────┼─────┼─────────────┤│胡為善(2/3) │73年3 月17日 │買賣 │胡為真→胡為善 ││胡為美(1/3) │70年8 月10日 │ │（見本院卷第57頁） │├──────────┼────────┼─────┼─────────────┤│胡為善 │73年12月18日 │買賣 │胡為美→胡為善 ││ │ │ │（見本院卷第58頁） │├──────────┼────────┼─────┼─────────────┤│郭俊哲(1/3) │79年8 月8 日 │買賣 │胡為善→郭俊哲 ││周詩傳(1/6) │79年8 月8 日 │買賣 │ 周詩傳 ││吳淑勤(1/6) │79年8 月8 日 │買賣 │ 吳淑勤 ││廖蘭(1/3) │79年8 月8 日 │買賣 │ 廖 蘭 ││ │ │ │（見本院卷第58至59頁） │├──────────┼────────┼─────┼─────────────┤│華泓建設股份有限公司│85年12月2日 │買賣 │周詩傳→華泓建設股份有限公││ (1/6) │ │ │司 ││李玉輝(1/3) │86年1 月6 日 │贈與 │廖蘭→李玉輝 ││郭俊哲(1/3) │79年8 月8 日 │買賣 │（見本院卷第60、27頁背面）││吳淑勤(1/6) │79年8月8 日 │買賣 │ │└──────────┴────────┴─────┴─────────────┘⒋350 建號：臺北市○○區○○路0 段00○0 號（4 樓）
┌──────────┬────────┬─────┬─────────────┐│所有權人/ 應有部分 │取得日期 │取得原因 │備註 │├──────────┼────────┼─────┼─────────────┤│胡為真 │61年8 月29日 │新建 │（見本院卷第63頁） │├──────────┼────────┼─────┼─────────────┤│李玉輝(1/3) │83年11月30日 │買賣 │胡為真→李玉輝 ││郭俊哲(1/3) │83年11月30日 │買賣 │ 郭俊哲 ││吳淑勤(1/3) │83年11月30日 │買賣 │ 吳淑勤 ││ │ │ │（見本院卷第65頁） │└──────────┴────────┴─────┴─────────────┘